環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察垂直管理改革問題與對策研究

聶順利+楊振剛

摘 要：實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，這是對我國現(xiàn)有環(huán)境管理體制的一項重大改革，文章深入分析研究“垂直管理”的問題與對策，推行“垂直管理”制度關(guān)鍵是加強地方黨委及政府的環(huán)境質(zhì)量責任、破除地方保護主義對環(huán)境執(zhí)法的橫加干預(yù)，解決市、縣環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)與同級環(huán)保部門之間的工作銜接溝通、加強環(huán)境執(zhí)法隊伍建設(shè)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境；監(jiān)測；監(jiān)察；垂直管理；地方保護

中圖分類號： X32 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-1069（2016）34-58-2

0 引言

黨的十八屆五中全會提出，“實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”，這是我國環(huán)境管理體制的一項重大改革。在生態(tài)環(huán)境日益惡化、環(huán)境執(zhí)法遭遇地方保護干擾、 環(huán)境監(jiān)管流于形式，環(huán)保執(zhí)法壓力山大的嚴峻形勢下、環(huán)境監(jiān)管體制亟需優(yōu)化改革。

1 環(huán)境監(jiān)管現(xiàn)有體制的地方政府屬地條塊管理的弊端

目前我國環(huán)境管理以屬地為條塊的管理制度存在著嚴重的問題：一是現(xiàn)有制度對地方黨委及政府的環(huán)境質(zhì)量責任缺乏有效監(jiān)督，二是對地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法橫加干預(yù)束手無策，三是市縣屬地之間甚至省域之間對環(huán)境責任相互推諉、逃避責任沒有制度約束，四是地方環(huán)保機構(gòu)隊伍技術(shù)力量薄弱，人員嚴重不足，難以承擔環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察這樣對人員專業(yè)技術(shù)要求高，需要熟練掌握專業(yè)設(shè)備的任務(wù)。

2 環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革核心思想

實行環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，首先從體制設(shè)計上解決地方保護主義干預(yù)，對地方政府及相關(guān)部門的環(huán)境質(zhì)量責任進行強化監(jiān)督問責，省市縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、調(diào)查評價和考核由省環(huán)保部門統(tǒng)一負責，確保環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)統(tǒng)一真實有效?，F(xiàn)有市級環(huán)境監(jiān)測部門改為省環(huán)保部門派駐市環(huán)境監(jiān)測部門，由省環(huán)保部門直接管理，人員和工作經(jīng)費由省環(huán)保部門承擔，領(lǐng)導(dǎo)班子成員由省環(huán)保廳任免；主要負責人擔任市環(huán)保部門黨組成員，事先征求市環(huán)保局意見，其目的就是將現(xiàn)有體制環(huán)境質(zhì)量責任的市縣內(nèi)部監(jiān)測、監(jiān)察轉(zhuǎn)變?yōu)槭〖壗y(tǒng)一檢測監(jiān)察，加強監(jiān)督的權(quán)威性，強化地方政府質(zhì)量責任，新環(huán)保法強調(diào)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量地方黨委和政府主體責任、“一把手”主要責任，“一崗雙責”和領(lǐng)導(dǎo)干部目標責任考核制度，“垂直管理”改革正是適應(yīng)了新環(huán)保法的總體思路。

其次縣級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)隨縣環(huán)保局上收到市環(huán)保局，工作重心調(diào)整為執(zhí)法監(jiān)察，人員和工作經(jīng)費由市級承擔，形成市統(tǒng)一管理行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法，強化執(zhí)法的獨立性，強化企業(yè)排污到打擊執(zhí)法力度。

生態(tài)環(huán)境建設(shè)是一個涉及多領(lǐng)域多部門統(tǒng)籌協(xié)作，共同管理的綜合工程，實行環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理在強調(diào)環(huán)境執(zhí)法的獨立性、權(quán)威性的同時，更要加強環(huán)境主管部門與其他相關(guān)部門的溝通銜接，明確相關(guān)部門環(huán)境保護責任?！按怪惫芾怼斌w制改革試點省份要求工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土資源等相關(guān)部門制定各自環(huán)境保護責任清單，明確各相關(guān)部門在工業(yè)污染防治、農(nóng)業(yè)污染防治、城鄉(xiāng)污水垃圾處理、國土資源開發(fā)環(huán)境保護、機動車船污染防治、自然生態(tài)保護等方面的環(huán)境保護責任，按職責開展監(jiān)督管理，形成齊抓共管、相互促進的環(huán)境保護新局面，地方各級黨委和政府要把環(huán)境保護考核評估結(jié)果納入部門績效考核。

從省人大對各個市縣新環(huán)保法執(zhí)行過程的調(diào)研評估報告看，環(huán)境污染排放標準及環(huán)境質(zhì)量標準的統(tǒng)一，監(jiān)測數(shù)據(jù)的準確統(tǒng)一，環(huán)境違法的科學(xué)規(guī)范取證是問題的關(guān)鍵，地方保護羈絆，環(huán)境違法取證專業(yè)技術(shù)人員、設(shè)備的嚴重不足，嚴重阻礙著環(huán)保法的有效實施，沖破地方阻力、科學(xué)取證，增強環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的獨立性、公正性，“垂直管理”不失為一種行之有效的制度。

這項制度的實施涉及新舊體制機制銜接的諸多問題，地方政府環(huán)境質(zhì)量責任、權(quán)力的明確問題，環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察，環(huán)境投訴任務(wù)分工及相互間溝通連接問題，人員編制 、工資待遇、經(jīng)費設(shè)備配備等問題。只有認真研究中央政策的深刻內(nèi)涵，結(jié)合地方環(huán)境監(jiān)管的實際情況，科學(xué)組織、大力推行，才能使這項制度在試點實施過程中高效運行。

3 對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革的正確認識

根據(jù)深入實地的調(diào)研及網(wǎng)絡(luò)匯總情況，對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察垂直管理持有懷疑及擔心的主要問題有：

一是環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法體制改革削弱了市、縣人民政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量責任，與新環(huán)保法中要求的地方政府對環(huán)境質(zhì)量負總責相矛盾。

有人認為實行垂直管理后，市、縣環(huán)境監(jiān)察支隊、大隊脫離了同級環(huán)保部門的管轄，縣級環(huán)保局也變?yōu)槭屑壄h(huán)保局的派出機構(gòu)，市、縣人民政府對環(huán)境的監(jiān)測監(jiān)察職責被上交省環(huán)境主管部門，地方政府缺失了監(jiān)測和檢察，就像缺失了眼睛和手臂，這樣還怎么保證縣級以上地方環(huán)境保護主管部門對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作的監(jiān)督管理。

不難看出這是對監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革的片面認識及偏見，實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度與新環(huán)保法及相關(guān)環(huán)保政策并無原則性沖突，與環(huán)保法要求的“地方各級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”也無矛盾。

市縣環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察職權(quán)雖然上收，但由省環(huán)保部門統(tǒng)一檢測的數(shù)據(jù)更加準確真實，通過建立監(jiān)測數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，建立環(huán)境監(jiān)測大數(shù)據(jù)平臺，完全彌補了地方環(huán)境監(jiān)測技術(shù)力量薄弱的問題，對加強地方政府環(huán)境質(zhì)量責任提供了有力的保障，通過市環(huán)境主管部門整合市縣環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法力量，加強技術(shù)支持，人才培訓(xùn)、加強監(jiān)察執(zhí)法的有效實施，打擊企事業(yè)單位違法排污，這恰恰是加強了地方政府環(huán)境執(zhí)法力量，只是執(zhí)法主體的主管部門上收到省市環(huán)境主管部門，結(jié)合國辦近日印發(fā)的《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）提出的加強地方黨委政府及其相關(guān)部門環(huán)保責任的明確和落實，加強對地方黨委政府以及相關(guān)部門環(huán)保責任落實的監(jiān)督檢查和責任追究，市、縣人民政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量責任被提高到一個新的高度，對環(huán)境質(zhì)量責任的落實執(zhí)行有更加積極的意義。

二是現(xiàn)有體制下，市縣環(huán)境監(jiān)察支隊、大隊作為同級環(huán)保部門的組織機構(gòu)是在市、縣環(huán)保局的統(tǒng)一安排下工作，其監(jiān)察執(zhí)法圍繞環(huán)保局工作重心進行，與環(huán)保局其他組織機構(gòu)的業(yè)務(wù)工作協(xié)同配合，實行“垂直管理”后，市縣環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)與同級環(huán)保部門之間的工作銜接，任務(wù)、責任、權(quán)力劃分需深入研究。環(huán)境執(zhí)法是一項涉及多領(lǐng)域、多部門的綜合性工作，環(huán)境執(zhí)法權(quán)分散于各相關(guān)部門，在實施新環(huán)保法中，查封扣押等行政強制措施實施的保障、行政拘留等行政處罰的執(zhí)行、環(huán)境違法犯罪的強制執(zhí)行，都需要本地司法機關(guān)的協(xié)助，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法需在各級各部門共同參與下才能完成，如何加強橫向聯(lián)合執(zhí)法，需要深入研究。

還有原來屬于環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的環(huán)境信訪受理與處理的職能如何劃分也要加以研究。

根據(jù)《指導(dǎo)意見》，試點省份將市縣兩級環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察職能上收，由省級環(huán)保部門統(tǒng)一行使，通過向市或跨市縣區(qū)域派駐等形式實施環(huán)境監(jiān)察。從形式上看環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置在市環(huán)境主管部門，與同級環(huán)保部門之間工作關(guān)系并沒有變化，只是身份為省級環(huán)保部門的代表，其工作任務(wù)是對?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及所轄各市縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、調(diào)查評價和考核，由省級環(huán)保部門直接管理，人員和工作經(jīng)費由省級承擔；領(lǐng)導(dǎo)班子成員由省級環(huán)保廳（局）任免，可以看出監(jiān)測監(jiān)察部門只是其主管、經(jīng)費提供改為省環(huán)保廳了。

現(xiàn)有縣級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)主要職能調(diào)整為執(zhí)法監(jiān)測，隨縣級環(huán)保局一并上收到市級，將環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)列入政府行政執(zhí)法部門序列，配備調(diào)查取證、移動執(zhí)法等裝備，統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法人員著裝，保障一線環(huán)境執(zhí)法用車?？梢钥闯鲂麦w制下的環(huán)境監(jiān)察有兩大職責：督查和執(zhí)法，即通過考察評估監(jiān)督地方政府及環(huán)境主管部門的環(huán)境質(zhì)量責任落實、執(zhí)行情況，縣級環(huán)境監(jiān)察部門重點是執(zhí)法，即對企事業(yè)各單位的違法排污進行檢查執(zhí)法。

三是市、縣（市、區(qū)）環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)垂直管理后監(jiān)測監(jiān)察專業(yè)技術(shù)人員，技術(shù)設(shè)備嚴重不足及人員編制、待遇的問題。

結(jié)合體制改革和事業(yè)單位分類改革，逐步將目前仍為事業(yè)機構(gòu)、使用事業(yè)編制的市縣兩級環(huán)保局轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)，使用行政編制，加強環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察技術(shù)人員的技術(shù)培訓(xùn)，條件成熟的地區(qū)也可推行環(huán)境監(jiān)測的社會化、專業(yè)化服務(wù)，實行政府購買服務(wù)的方式，關(guān)鍵是要培育技術(shù)人才力量雄厚、信譽可靠、社會責任感強的環(huán)境監(jiān)測公司。

為促進垂直管理改革試點的有效推行還必須建立健全議事協(xié)調(diào)機制，建立健全信息共享機制。

參 考 文 獻

[1] 馬軍惠.中國政府環(huán)境保護管理體制的改革完善研究[D].西北大學(xué)，2008.