“十三五”環(huán)保施工圖敲定

趙慧

《規(guī)劃》旨在落實(shí)黨的十八大以來新的發(fā)展理念，對“十三五”環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行了整體設(shè)計，被業(yè)界視為“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)施工圖。

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的任務(wù)尚未完成，生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨巨大壓力；伴隨經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，發(fā)展與保護(hù)的矛盾更加突出，一些地方環(huán)保投入減弱，區(qū)域生態(tài)環(huán)境分化趨勢顯現(xiàn)，污染點(diǎn)狀分布轉(zhuǎn)向面上擴(kuò)張；環(huán)境承載能力超過或接近上限，78.4%的城市空氣質(zhì)量未達(dá)標(biāo)……“十三五”期間，中國生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的形勢依然艱巨。

12月5日，經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議審議通過的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》（簡稱《規(guī)劃》）正式發(fā)布。作為國務(wù)院發(fā)布的最高等級重點(diǎn)專項規(guī)劃之一，《規(guī)劃》旨在落實(shí)黨的十八大以來新的發(fā)展理念，對“十三五”環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行了整體設(shè)計，被業(yè)界視為“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)施工圖。

打好三大戰(zhàn)役

近年，針對日漸嚴(yán)峻的污染問題，我國全力推進(jìn)大氣、水、土壤污染防治，先后出臺了“大氣十條”“水十條”“土壤十條”三大專項行動計劃。其中，“水十條”今年實(shí)施，“土壤十條”也在今年批復(fù)，最早實(shí)施的“大氣十條”2017年則迎來收官。

大氣、水、土壤污染防治仍是“十三五”環(huán)境治理的重點(diǎn)。《規(guī)劃》在“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)主要指標(biāo)中設(shè)立了12項必須完成的約束性指標(biāo)，其中6項涉及大氣、水、土壤。

環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長吳舜澤在解讀《規(guī)劃》時表示，大氣、水、土壤3類共6項環(huán)境質(zhì)量的約束性指標(biāo)是最難完成的部分?！皩τ诃h(huán)境質(zhì)量實(shí)施約束性控制是十八屆五中全會或者說是這次《規(guī)劃》第一次實(shí)現(xiàn)的，是代表黨和國家向社會和人民做出的承諾，意義重大。在目前環(huán)境質(zhì)量改善進(jìn)程相對比較復(fù)雜的情況下，如何達(dá)到環(huán)境質(zhì)量要求，難度特別大。”

《規(guī)劃》明確，我國制定了大氣、水、土壤三大污染防治行動計劃的施工圖，根據(jù)區(qū)域、流域和類型差異分區(qū)施策，將空氣質(zhì)量改善目標(biāo)分解到全國338個城市，將水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)分解到不同的控制單元，并實(shí)施績效考核和責(zé)任追究。

大氣方面，我國將分區(qū)施策改善大氣環(huán)境質(zhì)量，重點(diǎn)明確了京津冀及周邊地區(qū)、長三角區(qū)域及珠三角區(qū)域的大氣防治目標(biāo)。以空氣治理難度最大的京津冀地區(qū)為例，到2020年，這一區(qū)域細(xì)顆粒物污染形勢顯著好轉(zhuǎn)，臭氧濃度基本穩(wěn)定。

“十三五”時期，將以北京、保定、廊坊為重點(diǎn)，抓好冬季散煤治理、重點(diǎn)行業(yè)綜合治理、機(jī)動車監(jiān)管、重污染天氣應(yīng)對，重點(diǎn)城市實(shí)施天然氣替代煤炭工程，推進(jìn)電力替代煤炭，“十三五”期間，北京、天津、河北、山東、河南五省市煤炭消費(fèi)總量下降10%左右。

針對水污染問題，《規(guī)劃》提出精準(zhǔn)發(fā)力提升水環(huán)境質(zhì)量。依據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃和行政區(qū)劃，劃定陸域控制單元，建立流域、水生態(tài)控制區(qū)、水環(huán)境控制單元三級分區(qū)體系。實(shí)施以控制單元為空間基礎(chǔ)、以斷面水質(zhì)為管理目標(biāo)、以排污許可制為核心的流域水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理。同時，針對飲用水、地下水、黑臭水體等方面提出不同的治理措施。

由于起步較晚，土壤污染防治將重點(diǎn)放在了調(diào)查、風(fēng)險管控方面。《規(guī)劃》提出以農(nóng)用地和重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地為重點(diǎn)，開展土壤污染狀況詳查，2018年底前查明農(nóng)用地土壤污染的面積、分布及其對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的影響，2020年底前掌握重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地中的污染地塊分布及其環(huán)境風(fēng)險情況。

京津冀、長江經(jīng)濟(jì)帶將劃生態(tài)紅線

一直以來，我國環(huán)境保護(hù)工作走的都是“先污染后治理”的道路，相對滯后性使得環(huán)保工作常處于末端治理的被動環(huán)節(jié)，早已形成的不利于環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)令環(huán)保工作難上加難。

為此，《規(guī)劃》提出從源頭保護(hù)生態(tài)環(huán)境，在發(fā)展方式前端做文章。明確創(chuàng)新調(diào)控方式，強(qiáng)化源頭管理，以生態(tài)空間管控引導(dǎo)構(gòu)建綠色發(fā)展格局，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以綠色科技創(chuàng)新引領(lǐng)生態(tài)環(huán)境治理，促進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域綠色、協(xié)調(diào)發(fā)展，加快形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)生活方式。

根據(jù)《規(guī)劃》，“十三五”時期我國將全面落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。2017年底前，京津冀區(qū)域、長江經(jīng)濟(jì)帶沿線各省（市）劃定生態(tài)保護(hù)紅線；2018年底前，其他?。▍^(qū)、市）劃定生態(tài)保護(hù)紅線；2020年底前，全面完成全國生態(tài)保護(hù)紅線劃定、勘界定標(biāo)，基本建立生態(tài)保護(hù)紅線制度。

針對重污染行業(yè)，今后將強(qiáng)化環(huán)境硬約束推動淘汰落后和過剩產(chǎn)能。建立重污染產(chǎn)能退出和過剩產(chǎn)能化解機(jī)制，對長期超標(biāo)排放的企業(yè)、無治理能力且無治理意愿的企業(yè)、達(dá)標(biāo)無望的企業(yè)，依法予以關(guān)閉淘汰。鼓勵各地制定范圍更寬、標(biāo)準(zhǔn)更高的落后產(chǎn)能淘汰政策，京津冀地區(qū)將加大對不能實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放的鋼鐵等過剩產(chǎn)能淘汰力度。依據(jù)區(qū)域資源環(huán)境承載能力，確定各地區(qū)造紙、制革、印染、焦化、煉硫、煉砷、煉油、電鍍、農(nóng)藥等行業(yè)規(guī)模限值。

最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度

今年9月，《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》發(fā)布，環(huán)保垂管改革，這一觸動現(xiàn)行地方環(huán)保體制的“底盤性”改革由此啟動。

環(huán)保垂管改革僅是生態(tài)文明體制改革中的一個部分，根據(jù)《規(guī)劃》“十三五”時期我國將重構(gòu)環(huán)境治理基礎(chǔ)制度和機(jī)制，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度。

這主要體現(xiàn)在對地方政府的“督政”和針對企業(yè)的“督企”。對于前者，我國將統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系建設(shè)，以環(huán)保督察、編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究等落實(shí)地方環(huán)境保護(hù)責(zé)任。

《規(guī)劃》明確，對在生態(tài)環(huán)境和資源方面造成嚴(yán)重破壞負(fù)有責(zé)任的干部不得提拔使用或者轉(zhuǎn)任重要職務(wù)，對構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，對領(lǐng)導(dǎo)干部離任后出現(xiàn)重大生態(tài)環(huán)境損害并認(rèn)定其應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的，實(shí)行終身追責(zé)。

對于后者，將以環(huán)境司法、排污許可、損害賠償?shù)嚷鋵?shí)企業(yè)主體責(zé)任，并以稅收政策引導(dǎo)、資源環(huán)境價格改革、綠色金融等強(qiáng)化市場激勵機(jī)制與市場主體培育。最終，形成政府、企業(yè)、公眾共治的治理體系。

《規(guī)劃》明確指出，我國“十三五”時期將開征環(huán)境保護(hù)稅，全面推進(jìn)資源稅改革，逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間范疇，落實(shí)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)、新能源開發(fā)利用的稅收優(yōu)惠政策。