戰(zhàn)霾關(guān)鍵局

習(xí)楠++王小

無(wú)論是大氣污染治理政策，還是環(huán)境與能源領(lǐng)域的研究，都表明中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中一直依賴(lài)的燃煤，是治霾的關(guān)鍵戰(zhàn)場(chǎng)。不管人們是否愿意承認(rèn)，這場(chǎng)抗霾戰(zhàn)役，從始至終都是一場(chǎng)與自己的較量。

力推“大氣條例”的環(huán)保部門(mén)，難以撼動(dòng)能源結(jié)構(gòu)。在交出成績(jī)單之年，我們首先要分析的就是去煤化失敗了嗎？畢竟，“等風(fēng)來(lái)”不是長(zhǎng)久之計(jì)，控污防污才是治霾之根本。中國(guó)除霾之路，下一步究竟怎么走？這些終應(yīng)給公眾一個(gè)切實(shí)的交代。

——編者

灰蒙，厚重的霾，從天空的南際，無(wú)聲地襲入城區(qū)。盡管北京冬日的天空并不湛藍(lán)，但還是好過(guò)這片一望無(wú)際的混沌。這一天，是2016年12月16日。

生活在北京的人們，或是在高樓遠(yuǎn)眺，或是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)圖片，目擊了這次重霾襲京的全過(guò)程。

霾的行軍路線從南向北，所到之處猶如墮入黑白片，它有著十分清晰的邊界，像一只逐漸掩起的鍋蓋，一步步扎實(shí)地向前推進(jìn)，

16日，霾侵襲了16萬(wàn)平方公里，17日37萬(wàn)平方公里，18日62萬(wàn)平方公里。

最終，在20日的最高峰值中，188萬(wàn)平方公里被灰霾控制，中國(guó)11個(gè)省市“淪陷”。

北京、天津、石家莊、太原等多個(gè)城市，不得不啟動(dòng)空氣重污染紅色預(yù)警。這已經(jīng)是2016年10月以來(lái)，第六次大范圍霧霾過(guò)程。

自2013年吹響號(hào)角，2014年中國(guó)政府正式與霾交手。為了治理這些直徑小于等于2.5微米的可吸入污染物顆粒，從解析污染源，到工業(yè)升級(jí)、控車(chē)、去煤等手段紛紛上場(chǎng)，有些舉措甚至被稱(chēng)為“壯士斷腕”，耗資巨大，綁定了許多地方官員的烏紗帽。

用力最猛的當(dāng)屬北京。然而，2014年，北京PM2.5年均濃度降低值未能達(dá)到年初定下的5%的目標(biāo)。是年年底，《財(cái)經(jīng)》記者采訪多位環(huán)保界人士，他們認(rèn)為，僅從一年的變化數(shù)據(jù)，難以準(zhǔn)確評(píng)估治霾目標(biāo)的成敗，但可以肯定的是，未來(lái)三年中國(guó)的大氣污染治理難度和壓力，空前巨大。

隨著今年頻繁啟動(dòng)的重污染預(yù)警，翻看近些年官員們治污的豪邁言論和決心，無(wú)論如何都顯蒼白無(wú)力?！敦?cái)經(jīng)》記者在山西實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，企業(yè)肆意排污的現(xiàn)象并沒(méi)有被遏制，監(jiān)管疏漏、主管部門(mén)不作為或難作為、地方政府為利稅左右等老問(wèn)題，也未能解決。

霾，直接或間接地影響了無(wú)數(shù)人的生計(jì)。不僅政府、企業(yè)，每個(gè)人都在為霾埋單，甚至無(wú)暇計(jì)算因霾致病的公共衛(wèi)生體系未來(lái)要支付多少成本。PM2.5本身就是一種污染物，同時(shí)也是重金屬、多環(huán)芳烴等有害物質(zhì)的載體。這種可以攜帶大量對(duì)人體有害物質(zhì)的可吸入顆粒物，現(xiàn)在已被定義為霾中對(duì)人類(lèi)健康最具威脅的物質(zhì)。

對(duì)健康的焦慮，也擄走了人們的耐心。中國(guó)科學(xué)院大氣物理研究所研究員王躍思稱(chēng)，若按現(xiàn)有力度措施，北京市2017年P(guān)M2.5濃度達(dá)到年均值每立方米60微克左右的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，同時(shí)臭氧污染迅速抬頭。他對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者指出，當(dāng)初對(duì)治理進(jìn)程過(guò)于樂(lè)觀的估計(jì)，也有治理過(guò)程中難以預(yù)料的難題，尤其是區(qū)域協(xié)同治理的問(wèn)題，對(duì)北京重霾污染過(guò)程形成的作用一直被低估。

北京市政府正在致力于修訂《北京市氣象災(zāi)害防治條例》，將霾列為氣象災(zāi)害的一員。就在重霾襲來(lái)的前夜，條例草案進(jìn)入三審，這也讓輿論沸騰不止。將霾簡(jiǎn)單地劃入氣象災(zāi)害，無(wú)論是出于脫責(zé)，還是為了更好地調(diào)動(dòng)多部門(mén)協(xié)作的積極性，都無(wú)法取得公眾的諒解。

2016年底的這場(chǎng)重霾，很不走運(yùn)地發(fā)生在《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（下稱(chēng)“大氣十條”）五年終考即將到來(lái)的前夕。依目前的戰(zhàn)績(jī)推測(cè)，2017年的終考，中國(guó)可能要品嘗一次青澀的苦果。

力推“大氣條例”的環(huán)保部門(mén)，難以撼動(dòng)能源結(jié)構(gòu)。種種跡象表明，燃煤是這場(chǎng)治霾戰(zhàn)役中的要害，因而，在交出成績(jī)單之年，我們首先要分析的就是去煤化失敗了嗎？

畢竟，“等風(fēng)來(lái)”不是長(zhǎng)久之計(jì)，控污防污才是治霾之根本。中國(guó)除霾之路，下一步究竟怎么走？這些終應(yīng)給公眾一個(gè)切實(shí)的交代。

煤耗上升，霾軍抬頭

2013年至2015年，全國(guó)74個(gè)城市PM2.5濃度總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，灰霾肆虐的主要四區(qū)域——京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角和成渝地區(qū)，PM2.5濃度皆有超過(guò)20%的下降，這使環(huán)保部門(mén)一度有了底氣。“‘大氣十條實(shí)施到現(xiàn)在，我們的治理思路和方向都沒(méi)有問(wèn)題?！币晃唤咏h(huán)保部人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)。

治理的重頭在燃煤、機(jī)動(dòng)車(chē)、工業(yè)、揚(yáng)塵，這是PM2.5的四個(gè)主要來(lái)源。其中，無(wú)論用什么樣本、解析方法研究，燃煤都是治污第一個(gè)檻。

“燃煤，對(duì)PM2.5的貢獻(xiàn)毋庸置疑?！敝袊?guó)環(huán)境科學(xué)研究院研究員薛志鋼對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)。煤炭利用和燃燒直接排放的污染物，對(duì)PM2.5貢獻(xiàn)率為63%;空氣中的污染物之間發(fā)生化學(xué)反應(yīng)，還會(huì)對(duì)PM2.5做出第二次“貢獻(xiàn)”。

煤控得好，完成控污目標(biāo)的能力就會(huì)成倍提升。煤，在中國(guó)有多重要，可以從一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中看出，2015年煤炭占比達(dá)64%，中國(guó)煤炭年消費(fèi)量占全球的一半還多。

2013年，是重霾肆虐引發(fā)舉國(guó)關(guān)注的年頭，煤炭消費(fèi)量是42.44億噸，這是中國(guó)煤炭消費(fèi)的峰值，全國(guó)平均日霾數(shù)也在2013年達(dá)到歷史之最。其后兩年，煤炭消費(fèi)呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，74個(gè)城市的平均PM2.5濃度和全國(guó)平均日霾數(shù)，隨之下降。

然而，2016年煤炭消費(fèi)有所回升，慶幸的是，沒(méi)有達(dá)到2013年的峰值高度。“根據(jù)前11個(gè)月的數(shù)據(jù)看，2016年全年煤炭消費(fèi)比重，預(yù)估會(huì)占能源消費(fèi)總量的62%至63%之間?！弊匀毁Y源保護(hù)協(xié)會(huì)（NRDC）高級(jí)顧問(wèn)楊富強(qiáng)對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)。

“大氣十條”的一個(gè)原則性目標(biāo)就是，煤炭消費(fèi)總量呈負(fù)增長(zhǎng)。

國(guó)家能源局發(fā)布的2016年能源工作指導(dǎo)意見(jiàn)要求，當(dāng)年煤炭消費(fèi)比重下降到63%以下。也就是說(shuō)，2016年控煤目標(biāo)是，從2015年的64%降至63%。實(shí)際上，僅下降1%，在有的專(zhuān)家看來(lái)，目標(biāo)“太松”。

根據(jù)國(guó)家能源局網(wǎng)站的信息，即將出臺(tái)的能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃是，煤炭消費(fèi)比重要降到58%以下。而NRDC發(fā)布的數(shù)據(jù)是，2020年，煤炭消費(fèi)占全部能源消費(fèi)的55%，“才能應(yīng)對(duì)減霾、治理環(huán)境問(wèn)題的挑戰(zhàn)，以及實(shí)現(xiàn)中國(guó)政府作出的減排承諾”。

從目前的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，鋼鐵2016年比去年增產(chǎn)0.6%，水泥產(chǎn)量也比去年要高，化工的煤炭消費(fèi)增長(zhǎng)了約10%以上。楊富強(qiáng)認(rèn)為，上半年制造業(yè)得到支持較多，房地產(chǎn)行業(yè)較為火熱，加之基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及國(guó)際市場(chǎng)環(huán)境等方面的影響，鋼鐵、水泥、化工等高耗能產(chǎn)業(yè)產(chǎn)量提升，耗煤量隨之提升。

環(huán)保部的全國(guó)城市空氣質(zhì)量日?qǐng)?bào)顯示，12月19日，367個(gè)監(jiān)測(cè)城市中100多座城市處在重度及以上污染之中。全國(guó)8個(gè)城市出現(xiàn)AQI（空氣質(zhì)量指數(shù)）小時(shí)值“爆表”情況，安陽(yáng)、邯鄲“爆表”超過(guò)20小時(shí)，石家莊“爆表”超10小時(shí)?！氨怼钡鼐诰┙蚣郊爸苓叺貐^(qū)?！案吆哪艿漠a(chǎn)業(yè)基本集中在北方，這也是造成今年北方霾比去年同期嚴(yán)重的重要原因。”楊富強(qiáng)說(shuō)。

數(shù)據(jù)也證實(shí)這一判斷?！敦?cái)經(jīng)》記者分析環(huán)保部發(fā)布的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，2016年9月、10月、11月，京津冀區(qū)域環(huán)境空氣中PM2.5、PM10和NO2濃度同比、環(huán)比均上升。

削煤行動(dòng)，有得有失

難以扭轉(zhuǎn)的大氣污染現(xiàn)狀，令公眾質(zhì)疑控煤措施。“目前我們采取了很多措施，把煤也降下來(lái)，但根本上沒(méi)有動(dòng)搖這種以煤炭為主的（能源結(jié)構(gòu)）狀況?！眹?guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)能源研究所所長(zhǎng)戴彥德對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)。

如果將煤炭的使用簡(jiǎn)單劃分為工業(yè)和民用，在鋼鐵、水泥、煤電等領(lǐng)域管控燃煤，僅僅是卡住了“敵人”的一只手。另外一只手的構(gòu)成成分有點(diǎn)復(fù)雜，既有散亂分布、甚至私自開(kāi)工的小工廠，也有居民日用。只有這兩只“手”都被捆住，才能扼住霾的喉嚨。

在“大氣十條”推動(dòng)下，各地紛紛實(shí)行裝置環(huán)保除塵設(shè)備、燃煤設(shè)施改造項(xiàng)目等手段。電力行業(yè)50%的電煤消耗幾乎已全部進(jìn)行了除塵脫硫;工業(yè)鍋爐中，脫硫一體化“占絕大多數(shù)”?！坝行?5蒸噸以上的工業(yè)鍋爐采取了相對(duì)高端的手段，甚至上了工業(yè)除塵?！敝袊?guó)環(huán)境科學(xué)研究院研究員薛志鋼介紹。

鋼鐵 ?水泥 ?化工等高耗能產(chǎn)業(yè)產(chǎn)量提升，耗煤量隨之提升。

在淮河以北，尤其華北和東北地區(qū)，工業(yè)鍋爐最為集中。整治工業(yè)鍋爐，是北京為首的治霾大軍的強(qiáng)力手段。北京在2015年已實(shí)現(xiàn)了城六區(qū)基本無(wú)燃煤鍋爐。

35蒸噸以下的被稱(chēng)為小鍋爐，在日常生活中，主要用于燒水、極小規(guī)模住宅區(qū)的供暖等。這些小鍋爐直接排放又缺乏監(jiān)管，未來(lái)的方向“要么取消，要么改用電，要么改用天然氣”。

京津冀及周邊地區(qū)的治污行動(dòng)計(jì)劃要求，到2017年底，城市建成區(qū)基本淘汰30蒸噸燃煤鍋爐;城鄉(xiāng)接合部和遠(yuǎn)郊區(qū)縣的城區(qū)，基本淘汰10蒸噸以下的鍋爐。

此外，到2017年，北京將全面關(guān)停燃煤電廠，代之以燃?xì)鉄犭娭行?，僅此一項(xiàng)，預(yù)期削減燃煤920萬(wàn)噸。北京的燃煤總量五年時(shí)間內(nèi)要削減近六成，這一力度為全國(guó)最大。

污染物濃度下降的幅將，還沒(méi)達(dá)到公眾從感官上能知覺(jué)的程度。

“北京市的一座燃煤熱電廠，每年最大耗煤量大概300多萬(wàn)噸，正在推動(dòng)明年關(guān)掉?！币晃唤咏本┦协h(huán)保局人士透露。

關(guān)停整治燃煤鍋爐和電廠，是與霾作戰(zhàn)的重要一步。

北京大學(xué)醫(yī)學(xué)部公共衛(wèi)生學(xué)院教授潘小川，持續(xù)關(guān)注大氣污染與人群健康相關(guān)領(lǐng)域，他帶領(lǐng)的課題組從監(jiān)測(cè)結(jié)果看，關(guān)停熱電廠后，“周邊大氣污染物中的重金屬成分明顯減少”。

但隨時(shí)直面重霾的民眾，對(duì)此未必買(mǎi)賬。潘小川表示，這是因?yàn)椤半[藏在霾中的污染物成分的變化，民眾肉眼看不見(jiàn)，也就是說(shuō)，污染物濃度下降的幅度，還沒(méi)達(dá)到肉眼或者說(shuō)直觀上能夠有所區(qū)別的程度”。要想公眾從感官上能知覺(jué)灰霾減輕，還需進(jìn)一步在區(qū)域間協(xié)同減排，灰霾的區(qū)域間遷移，使北京難以獨(dú)善其身。

散煤燃燒，是另一污染“主力軍”。散煤，以煙煤為主，大多質(zhì)量差，且直燃直排，對(duì)煙塵和SO2的污染貢獻(xiàn)率高。環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧曾對(duì)媒體分析，1噸散煤燃燒的排放相當(dāng)于電廠5噸到10噸燃煤排放的污染物，糟糕的是，散煤的用量在增加。河北保定在北京南邊，不僅是河北省霾的“主產(chǎn)區(qū)”之一，通過(guò)區(qū)域傳輸，也為霾攻占整個(gè)京津冀地區(qū)輸送了足量的“彈藥”。

中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院研究員支國(guó)瑞等人2014年對(duì)保定農(nóng)村生活能源使用的入村調(diào)查顯示，煤炭在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村能源結(jié)構(gòu)中占近80%，其中散煤占76%。

薛志鋼告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“去年冬季，北京市環(huán)保局發(fā)布的PM2.5、一氧化碳濃度分布顯示，南部地區(qū)明顯高于整個(gè)市區(qū)和北部地區(qū)，這和散煤排放密切相關(guān)?！?/p>

環(huán)保部原副部長(zhǎng)周建，以北京市為例，也給出一個(gè)數(shù)據(jù)——農(nóng)村、城中村、城鄉(xiāng)接合部，散煤消費(fèi)約為350萬(wàn)噸。不僅京津冀，中國(guó)的整個(gè)北方，在采暖季城市郊區(qū)和農(nóng)村大量的原煤散燒是大氣污染物的主要來(lái)源之一。

現(xiàn)在，北京、天津、保定、廊坊四市實(shí)現(xiàn)了主城區(qū)散煤“清零”。可是，將全部散煤“清零”并非易事。

因?yàn)閹缀鯖](méi)有好的控制方法，尤其在農(nóng)村，沒(méi)有統(tǒng)一的供暖體系，燃煤采購(gòu)多為個(gè)體家庭的行為。“家庭采購(gòu)更傾向于買(mǎi)便宜的煤，這樣的煤沒(méi)有采取除塵、脫硫等凈化措施，產(chǎn)生的污染、燃燒后釋放的重金屬等毒害物質(zhì)更多?！迸诵〈ㄕf(shuō)。

北京市“十三五”的目標(biāo)是，在6000多平方公里的平原地區(qū)基本清除散煤，努力在“十三五”末基本達(dá)到無(wú)煤化城市的要求。

淘汰散煤，就需要替代能源，如電力要增容，燃?xì)夤艿酪惨伜?，可是，即便在北京農(nóng)村地區(qū)，也遇到了管、網(wǎng)都跟不上的“死結(jié)”。在薛志鋼看來(lái)，長(zhǎng)久以來(lái)形成的生活方式和生活習(xí)慣，加上成本問(wèn)題，煤會(huì)長(zhǎng)期在農(nóng)村存在，在整個(gè)北方范圍內(nèi)，不可能短時(shí)間內(nèi)全部置換成天然氣等清潔能源。

根本治霾，需要20年時(shí)間

雖然環(huán)保部屢次表示，大氣污染治理是一場(chǎng)持久戰(zhàn)，而在霾中有“水深火熱”之感的公眾總是期待能速戰(zhàn)速?zèng)Q。于是，近幾年的治霾多在較易見(jiàn)效果的末端入手。

源頭減排，是環(huán)境、能源界的共識(shí)。源頭，指工業(yè)領(lǐng)域的高耗煤行業(yè)，減少燃煤使用量是控制的主要方式之一。末端，可以通俗理解為排放，要么采取技術(shù)手段不斷壓低排放物中的污染物質(zhì)，要么削減排放量。

“脫硫脫氮脫硝，都是治標(biāo)的方法。”楊富強(qiáng)表示，“治本，主要還是減少煤炭、石油的消費(fèi)，使用清潔能源，推進(jìn)節(jié)能?！?/p>

近年中國(guó)在削減煤炭產(chǎn)能方面取得的成果，其實(shí)有賴(lài)于終端鋼鐵、水泥行業(yè)的產(chǎn)能削減。削減產(chǎn)能，最直接的影響便是耗煤量下降，耗煤量下降則意味著排放減少，進(jìn)而對(duì)霾的進(jìn)攻給予還擊。

即便所有人都認(rèn)識(shí)到控煤的重要性，控煤前景依然充滿(mǎn)變數(shù)。

國(guó)際低碳經(jīng)濟(jì)研究所聯(lián)席所長(zhǎng)薛進(jìn)軍在5月的“節(jié)能減排技術(shù)和項(xiàng)目推介會(huì)”上稱(chēng)，按照目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和技術(shù)水平，中國(guó)要從根本上治理好霧霾、重現(xiàn)藍(lán)天白云，需要20年至30年時(shí)間，即使是采取最嚴(yán)厲的措施，采用最先進(jìn)的技術(shù)，最快地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，奇跡性地改善環(huán)境，也需要15年至20年左右時(shí)間。

15年后，會(huì)發(fā)生什么？

僅就能源領(lǐng)域而言，中國(guó)政府曾經(jīng)預(yù)估，15年后，即2030年前后，中國(guó)的碳排放將達(dá)到峰值。

二氧化碳主要來(lái)自于煤炭、石油。出現(xiàn)二氧化碳排放峰值的基本條件是，煤炭、石油、天然氣三大化石能源品種當(dāng)中，必須至少一個(gè)出現(xiàn)峰值，從而抵消其他兩種化石能源的碳排放。根據(jù)其他國(guó)家的發(fā)展規(guī)律來(lái)看，煤炭會(huì)首先達(dá)到峰值。

嚴(yán)格限制、加速關(guān)?；蜣D(zhuǎn)型高耗煤企業(yè)等一系列控煤措施，首先會(huì)推進(jìn)煤炭被石油或天然氣取代的進(jìn)程，而在一些地區(qū)，僅可能升級(jí)為以?xún)?yōu)代劣。然而，2016年，煤耗總量的回升給未來(lái)的控污帶來(lái)了變數(shù)。

“未來(lái)，需要從化石能源的高消耗，過(guò)渡到更多使用清潔能源?！睏罡粡?qiáng)說(shuō)。

2050年人均GDP達(dá)到3萬(wàn)美元以上，這是中國(guó)政府制定的發(fā)展目標(biāo)。要完成這個(gè)目標(biāo)，中國(guó)人均電力消費(fèi)要達(dá)到8000千瓦時(shí)，目前這個(gè)數(shù)字是4000千瓦時(shí)。

“如果電力真的達(dá)到8000千瓦時(shí)，意味著現(xiàn)在的裝機(jī)容量還得翻一番，這個(gè)用什么來(lái)裝，用核電裝，核電的安全問(wèn)題怎么考慮？用水電裝，水電2020年以前就基本開(kāi)發(fā)完了。未來(lái)的可再生能源能不能替補(bǔ)這個(gè)需求，有很大的不確定性?！贝鲝┑路治?，“當(dāng)然，中國(guó)應(yīng)對(duì)霧霾，把煤炭的比例降低，這是戰(zhàn)略選擇，是毫無(wú)疑問(wèn)的”。

“長(zhǎng)牙的法律”，抵不過(guò)縱容

肆虐的重霾，切切實(shí)實(shí)地敲響了警鐘——逐漸加碼的控煤措施和較高的排放標(biāo)準(zhǔn)下，2016年還煤耗回升，是不是有一些躲藏在暗處的“敵人”被忽略了？

“電力行業(yè)一直在叫屈，燃煤電廠現(xiàn)在完成達(dá)標(biāo)排放目標(biāo)的只有三分之一，三分之二還沒(méi)有，工業(yè)鍋爐也是類(lèi)似，在按照國(guó)家制定的排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行排放方面，現(xiàn)在看，做得比較差?！币晃粯I(yè)內(nèi)人士說(shuō)。

整治沒(méi)有如期望般一擊扼喉。如2015年底，環(huán)保部“揪”出東北三省15家問(wèn)題企業(yè)中，供暖企業(yè)超過(guò)了半數(shù)。隨后，環(huán)保部通報(bào)再指出東三省燃煤供熱企業(yè)鍋爐環(huán)保設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行問(wèn)題突出。

2015年1月1日，新《環(huán)保法》實(shí)施。該法歷經(jīng)四次審議，兩次公開(kāi)征求意見(jiàn)、調(diào)研論證三年半，最終，按日計(jì)罰、查封扣押、造假機(jī)構(gòu)承擔(dān)法律責(zé)任等條款，被細(xì)致地寫(xiě)入。

按日計(jì)罰，被評(píng)論為最具亮點(diǎn)的處罰條款，“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰?！贝饲埃瑢?duì)于排污主體最高罰款只能到100萬(wàn)元，5萬(wàn)元是最常開(kāi)出的罰單額度。

兩年后的今天看，這部“長(zhǎng)牙的法律”，并未達(dá)到公眾所期待的咬合力和殺傷性。

“按日計(jì)罰，我們的環(huán)境污染已經(jīng)到了這個(gè)程度，結(jié)果全國(guó)按日計(jì)罰的只有幾十億元，這是杯水車(chē)薪！”上述業(yè)內(nèi)人士指出，工業(yè)企業(yè)之所以達(dá)標(biāo)緩慢、部分企業(yè)敢于偷排偷放，很大程度上因?yàn)閲?yán)格的法律沒(méi)有得到貫徹執(zhí)行。

《2015年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，2015年各地環(huán)保部門(mén)下達(dá)行政處罰決定9.7萬(wàn)余份，罰款42.5億元，比2014年增長(zhǎng)34%。

“如果把這么嚴(yán)格的法執(zhí)行到位，那么最起碼按日計(jì)罰會(huì)達(dá)上千億元，而不是幾十億元?！鄙鲜鰳I(yè)內(nèi)人士說(shuō)。

環(huán)境監(jiān)管方面的“不給力”，在清理整頓違法違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目中也可窺一斑。按2014年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》要求，2016年底前，全國(guó)各地全面清理違法違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目，并完成整改任務(wù)。

直到最后一刻，環(huán)保部在今年5月下發(fā)加急文件，要求在11月30日前，省級(jí)環(huán)保部門(mén)網(wǎng)站公開(kāi)清理結(jié)果，確保違建項(xiàng)目自2017年1月1日起“清零”。

“加急”終于對(duì)一直進(jìn)展緩慢的清理行動(dòng)起了作用。截至2016年6月，除西藏外，30個(gè)省級(jí)行政單位環(huán)保部門(mén)公開(kāi)信息，共清理出62.4萬(wàn)個(gè)違建項(xiàng)目。但更令人憂(yōu)慮的現(xiàn)實(shí)，隨之浮出。

廣州綠網(wǎng)環(huán)境保護(hù)服務(wù)中心的一份分析報(bào)告顯示：截至2016年6月，全國(guó)清理的62.4萬(wàn)個(gè)項(xiàng)目中，或沒(méi)有環(huán)評(píng)、或沒(méi)有通過(guò)環(huán)評(píng)驗(yàn)收、或與環(huán)評(píng)審批不符，其中，2015年之后的項(xiàng)目超過(guò)1.2萬(wàn)個(gè)。如果單看工業(yè)項(xiàng)目清理數(shù)量，平均每7.6個(gè)工業(yè)企業(yè)法人對(duì)應(yīng)1個(gè)違建項(xiàng)目。

“這個(gè)清理成果反映出過(guò)往執(zhí)法不力?！睆V州綠網(wǎng)環(huán)境保護(hù)服務(wù)中心相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，這些違建項(xiàng)目中，約1.27萬(wàn)家為重點(diǎn)污染行業(yè)企業(yè)，預(yù)計(jì)其每年排放的廢水和二氧化硫，占目前全國(guó)兩者總排放量的8%以上。而這個(gè)數(shù)字，僅僅是理論預(yù)估值，“實(shí)際排放將大大超過(guò)這些數(shù)字”。

統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，62.4萬(wàn)個(gè)違建項(xiàng)目中，僅有7.2萬(wàn)個(gè)違建項(xiàng)目將被淘汰關(guān)閉，占總數(shù)的11.5%（參見(jiàn)圖表）。

還有一些危險(xiǎn)的種子，比如，這些違建項(xiàng)目中，屬于鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁這四大產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩行業(yè)的違建項(xiàng)目，淘汰率不足一成;6688個(gè)項(xiàng)目與地方政府及其關(guān)聯(lián)部門(mén)或組織相關(guān)。難以置信的是，這其中還有396個(gè)火電行業(yè)項(xiàng)目，其中34個(gè)在建項(xiàng)目位于煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)紅色預(yù)警省份。

2016年3月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局聯(lián)合下發(fā)特急文件，督促各地方政府及企業(yè)放緩燃煤火電建設(shè)步伐，以應(yīng)對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩局面，并于4月出臺(tái)煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對(duì)于預(yù)警結(jié)果為紅色的省份，判定為存在電力冗余和政策不允許新建煤電項(xiàng)目。

全國(guó)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警為紅色的省份有28個(gè)，山東、山西、黑龍江、內(nèi)蒙古、陜西、遼寧、河南等極易被嚴(yán)重污染困擾的排污大省均在其列。

作為煤炭消耗“大頭”的工業(yè)領(lǐng)域，如果嚴(yán)格執(zhí)行新《環(huán)保法》和當(dāng)前已經(jīng)頒布實(shí)施的一系列相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，治霾效果將十分明顯，并會(huì)隨著控煤以及因之帶來(lái)的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，而使污染物濃度下降進(jìn)入平臺(tái)期。這時(shí)，占據(jù)煤炭消耗“小頭”的散煤燃燒等領(lǐng)域，對(duì)于污染的“貢獻(xiàn)”便會(huì)凸顯出來(lái)。

現(xiàn)實(shí)的僵局是，這種控制住“大頭”、凸顯“小頭”的作戰(zhàn)方案并不成立。

“現(xiàn)在‘大頭還沒(méi)做好，就把散煤揪出來(lái)了?！鄙鲜鲂袠I(yè)專(zhuān)家甚至將追責(zé)散煤的做法看作是，高耗煤行業(yè)為了“轉(zhuǎn)移注意力”而使出的伎倆。

“散煤不是造成2016年比2015年空氣惡化的主要原因，主要原因還是工業(yè)耗煤量增加，誰(shuí)增加，誰(shuí)就是造成空氣惡化的原因。”上述行業(yè)專(zhuān)家分析，在能源領(lǐng)域，散煤被普遍認(rèn)為是存量，而非變量，“比以前惡化要看變量”。

美國(guó)加利福尼亞州南海岸地區(qū)，有超過(guò)1000萬(wàn)輛私家車(chē)，兩個(gè)大型碼頭，約25萬(wàn)輛重型卡車(chē)，以及超1700萬(wàn)人口。加上臨海、內(nèi)陸有山的地形，南加州空氣污染物來(lái)源復(fù)雜且不易擴(kuò)散，像中國(guó)北方一樣，經(jīng)常受到不利氣象因素的“加害”。

“即便我們有全美最嚴(yán)格的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)領(lǐng)域法規(guī)，但是空氣質(zhì)量跟很多地方相比還是差很多?！泵绹?guó)加州南海岸空氣質(zhì)量管理局副局長(zhǎng)Elaine Chang告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“但如果制定了一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的達(dá)標(biāo)計(jì)劃，并且認(rèn)真執(zhí)行的話(huà)，就能得到好的結(jié)果?！?/p>

回顧加州南海岸地區(qū)空氣質(zhì)量管理40多年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，Elaine Chang說(shuō)，“當(dāng)制定一個(gè)20年、30年計(jì)劃的時(shí)候，將前三五年要做的工作、項(xiàng)目寫(xiě)出時(shí)間表和路線圖，把這三五年抓住了，就有機(jī)會(huì)調(diào)整?！?/p>

與美國(guó)加州南海岸地區(qū)相比，英國(guó)是在中國(guó)治霾戰(zhàn)役中更被頻繁提起的對(duì)象。為了擊退空氣污染，英國(guó)也將目標(biāo)鎖定在煤的身上。

“倫敦?zé)熿F污染事件之后，煤電廠面臨的壓力越來(lái)越大，它們都開(kāi)始進(jìn)行轉(zhuǎn)變、升級(jí)，除了發(fā)電，現(xiàn)在的污染源主要來(lái)自于交通。”英國(guó)環(huán)保局前高級(jí)顧問(wèn)John Murlis介紹。

英國(guó)制定了空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的時(shí)間目標(biāo)，并且比歐盟和美國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格。

“我們還要求地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)要適時(shí)推出自己的空氣質(zhì)量管理區(qū)域，地方區(qū)域法規(guī)必須比國(guó)家法律更嚴(yán)格，此外，每個(gè)地區(qū)都要自己制定空氣質(zhì)量管理規(guī)劃，并且要真正實(shí)施?！盝ohn Murlis說(shuō)。

回到中國(guó)。嚴(yán)峻的大氣污染形勢(shì)當(dāng)前，理智的選擇除了標(biāo)本治理雙管齊下，更重要的是嚴(yán)格執(zhí)法，將排污企業(yè)、排污行為真正地監(jiān)管起來(lái)。

不管人們?cè)覆辉敢獬姓J(rèn)，這場(chǎng)與霾為敵的戰(zhàn)役，從始至終都是一場(chǎng)與自己的較量。