“十二五”時期新疆自治區(qū)土地開發(fā)利用現(xiàn)狀分析*

鐘驍勇

（中國國土資源經濟研究院，北京 101149）

“十二五”時期新疆自治區(qū)土地開發(fā)利用現(xiàn)狀分析*

鐘驍勇*

（中國國土資源經濟研究院，北京 101149）

通過比較分析“十二五”時期新疆自治區(qū)土地利用計劃指標、供地結構、供地面積、地均GDP以及土地稅費等數據變化，總結歸納出土地開發(fā)利用現(xiàn)狀呈現(xiàn)的基本特征和問題。最后，圍繞供給側結構性改革任務要求，提出“十三五”時期新疆自治區(qū)土地開發(fā)利用的相關政策建議。

“十二五”；新疆；土地開發(fā)利用；現(xiàn)狀分析；政策建議

新疆全區(qū)（含生產建設兵團）土地總面積166萬km2，其中：農用地5160萬公頃，占土地總面積的32.58%，建設用地總量為149萬公頃，占土地總面積的0.92%，未利用地10987萬公頃，占土地總面積的66.5%。人均耕地面積0.23公頃（3.39畝），是全國平均水平的2.6倍，人均城鎮(zhèn)建設用地229 m2，是國家標準的1.9倍（國家標準小于120 m2/人）。具有土地總面積大，實際利用率低，人均土地面積廣等特點。

1 基本態(tài)勢

（1）土地供應與土地市場總體呈現(xiàn)萎縮態(tài)勢1）土地利用計劃指標安排使用量下降顯著“十二五”時期土地利用計劃指標安排總量為184628.13公頃。自治區(qū)新增建設用地計劃指標安排使用量由2011年的47313.23公頃減少到2015年的27861.99公頃，“十二五”期末與期初相比降幅為41.11%，年均下降12.4%。其中占農用地和耕地指標分別為10753.28公頃和4555.8公頃，“十二五”期末與期初相比降幅分別為54.04%和65.38%（圖1）。

圖1 “十二五”時期自治區(qū)土地利用計劃指標使用量[4]Fig.1 The amount of usage of planned quotas of land exploitation and utilization for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

2）批準國有建設用地面積下降，但實際供應情況呈現(xiàn)回升跡象

自治區(qū)批準建設用地面積由2011年的7.39萬公頃下降到2015年的3.83萬公頃，“十二五”期末與期初相比降幅為48.14%，年均下降15.14%。

從實際供應情況來看，自治區(qū)國有建設用地供應量由2011年的2.09萬公頃增加到2015年的3.33萬公頃，“十二五”期末與期初相比增幅為59.43%，年均增長12.37%（圖2）。

圖2 “十二五”時期自治區(qū)國有建設用地供應量[4]Fig.2 The supply of the state-owned construction land for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

分類型看，“十二五”時期自治區(qū)商服用地供應量由2011年的1096.03公頃下降到2015年的1088.46公頃，期末比期初降幅為0.69%；工礦倉儲用地供應量由2011年的7495.52公頃下降到2015年的7473.51公頃，期末比期初降幅為0.29%；住宅用地供應量由2011年的4731.56公頃下降到2015年的3102.47公頃，期末比期初降幅為34.43%；其他用地供應量由2011年的7564.80公頃增長到2015年的21636.63公頃，期末比期初增幅為186.02%。“十二五”期末四種地類供應分別占總供應量的3.27%、22.44%、9.32%和64.97%（圖3、4）。

圖3 2015年自治區(qū)國有建設用地供應結構情況[4]Fig.3 The supply structure of the state-owned construction land in Xinjiang by 2015

圖4 “十二五”時期自治區(qū)國有建設用地供應結構情況[4]Fig.4 The supply structure of the state-owned construction land for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

3）土地出讓面積與價款自2013年起出現(xiàn)較大回落

具體到“十二五”時期，自治區(qū)土地出讓面積由2011年的10977.89公頃下降到2015年的8081.19公頃，期末與期初相比降幅為26.39%。其中：招拍掛出讓面積由2011年的10348.85公頃下降到2015年的7461.02公頃，期末與期初相比降幅為27.90%。土地出讓合同價款由2011年的184.78億元增長到2015年的187.84億元，期末與期初相比增幅為1.66%。分年度看，2011～2015年自治區(qū)土地出讓總面積和出讓金額走勢大體一致，自2011年開始，土地市場開始出現(xiàn)了明顯的上升跡象。到2013年達到最高值；2014年開始出現(xiàn)較大幅度的回落（圖5）。

（2）“十二五”時期土地開發(fā)利用經濟效益穩(wěn)步提升

圖5 “十二五”時期自治區(qū)國有建設用地出讓面積與價款[4]Fig.5 The transfer acreage and fees of the state-owned construction land for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

2014年底，自治區(qū)耕地平均年產值為37788元/公頃，比2011年的28005元相比增幅達34.93%，年均增長2445.75元/公頃；自治區(qū)平均每公頃建設用地年產值為171.87萬元/公頃，比2011年的136.46萬元/公頃相比增幅達25.95%，年均增長8.85萬元/公頃（圖6、圖7）。

圖6 “十二五”時期自治區(qū)地均耕地年產值變化情況[2]Fig.6 The changes of annual arable-land output value per area for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

圖7 “十二五”時期自治區(qū)地均建設用地年產值變化情況[2]Fig.7 The changes of annual state-owned construction land output value per area for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

（3）土地財政與經濟發(fā)展運行情況總體趨同，有助于經濟結構轉型

1）地方經濟發(fā)展逐漸擺脫對土地財政的依賴

2011～2014年自治區(qū)地方財政收入對土地財政收入的依賴性逐漸減弱，土地財政收入與預算收入占比從2011年的39.08%下降到2014年的31.69%，但土地資源對經濟社會發(fā)展的作用和貢獻并未下降，土地財政收入對GDP的貢獻一直穩(wěn)定在4～6%之間。反之，土地出讓金收入下降、土地稅費收入提高等現(xiàn)象增加了地方經濟發(fā)展空間和彈性，經濟結構轉型具備良好的條件和潛力（圖8、9、10）。

圖8 “十二五”時期自治區(qū)土地財政與預算收入變化情況[1,2,4]Fig.8 The changes of land fnance and local general budget revenue for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

圖9 “十二五”時期自治區(qū)土地財政與GDP變化情況[1,2,4]Fig.9 The changes of land fnance and GDP for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

2）土地稅費收入逐漸成為自治區(qū)政府穩(wěn)定可持續(xù)的財力來源

2011～2014年，自治區(qū)土地稅費收入一直保持穩(wěn)定增長，這說明自治區(qū)這五年間經濟社會發(fā)展狀況良好，土地和房產市場交易活動較為活躍。土地稅費收入占地方財政收入的比重與土地出讓金占地方財政收入比重的差距逐年縮小，2014年土地稅費占地方財政收入的比重達到16.21%，甚至高于土地出讓金15.47%的占比。這說明借助土地形成的稅收體系，逐漸成為自治區(qū)地方政府穩(wěn)定可持續(xù)的財力來源。土地稅費收入遞增提高了自治區(qū)政府的公共服務能力，為“十三五”時期新疆的工業(yè)化和城市化建設奠定了良好的經濟基礎（圖10）。

圖10 “十二五”時期自治區(qū)土地財政收入結構變化情況[1,2,4]Fig.10 The structure changes of land fnance for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

2 值得關注的問題

（1）土地整治竣工規(guī)模呈現(xiàn)下降態(tài)勢，對新增耕地的貢獻有所不足

“十二五”時期自治區(qū)的土地整治竣工規(guī)模自2012年達到147300公頃的峰值后，連續(xù)四年下降。期末的土地整治竣工規(guī)模為36949.15公頃，僅比期初增長20.47%。其中，2011～2015年新增耕地面積占土地整治竣工規(guī)模的比重呈現(xiàn)起伏下降態(tài)勢，“十二五”時期新增耕地面積占土地整治竣工規(guī)模比重由2011年的40.43%下降到2015年的17.67%，下降了22.76個百分點（圖11）。

圖11 “十二五”時期自治區(qū)土地整治項目竣工情況[4]Fig.11 The completion situation of land regulation for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

（2）土地開發(fā)利用經濟效益遠低于全國平均水平

截止2014年底，全國平均每公頃已開發(fā)利用土地形成的GDP（簡稱“地均產值”①）為93053.89元。其中，自治區(qū)的地均產值僅為18314.91元/公頃，相當于全國平均水平的五分之一，在西北五省中也排在倒數第二位（圖12）。

圖12 2014年自治區(qū)地均GDP的國內比較分析[1,2]Fig.12 The domestic comparative analysis of GDP per area by 2014

分地類看，2014年底自治區(qū)農用地地均產值②為2981.78元/公頃，相當于全國平均水平9028.01元/公頃的1/3，在西北五省中排名倒數第二。但是，自治區(qū)耕地（含園地）形成的農業(yè)產值③為33649.44元/公頃，相當于全國平均值36607.46元/公頃的92%，在西北五省中僅次于陜西省，排行第二（圖13）；2014年底自治區(qū)建設用地形成的第二、第三產業(yè)平均增加值④為518978.80元/公頃，僅為全國平均水平1542617.20元/公頃的1/3，在西北五省中排名倒數第一（圖14）。

圖13 2014年自治區(qū)地均農用地產值的國內比較[1,2]Fig.13 The domestic comparative analysis of farmland output value per area by 2014

（3）土地違法用地面積逐年下降，但違法案件呈現(xiàn)抬頭跡象

圖14 2014年自治區(qū)地均建設用地產值的國內比較[1,2]Fig.14 The domestic comparative analysis of state-owned construction land output value per area by 2014

“十二五”時期，自治區(qū)共發(fā)現(xiàn)土地違法案件5735件，涉及土地面積6633.45公頃，其中耕地面積占542.38公頃。分年度看，土地違法用地面積自2012年達到峰值后逐年遞減，2015年違法用地面積僅為2011年的35.84%，年均下降22.63%。但土地違法案件數量自2013年到達谷值后連續(xù)兩年回升，開始呈現(xiàn)抬頭跡象。

圖15 “十二五”時期自治區(qū)違法用地面積與案件數量變化趨勢[4]Fig.15 The acreage and quantity changes of illegal land-use for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

3 政策建議

通過對“十二五”時期自治區(qū)土地資源開發(fā)利用情況分析，建議自治區(qū)“十三五”土地開發(fā)利用工作應重點圍繞供給側結構性改革的任務要求，著力于提質增效、優(yōu)化結構，為社會經濟生態(tài)協(xié)同發(fā)展增添新動力。具體政策建議如下：

（1）以土地整治為抓手，實現(xiàn)耕地數量質量雙提升

實施耕地質量保護與提升行動計劃，繼續(xù)加大高標準基本農田建設力度，積極爭取中央支持南疆地區(qū)高標準基本農田建設，努力實現(xiàn)2020年建成2676萬畝高標準基本農田的建設規(guī)模，帶動貧困地區(qū)尤其是南疆三地州扶貧脫困。同時，加強耕地質量后期評價與監(jiān)測，研究制定土地整治項目驗收的經濟考核評價體系，將土地整治項目驗收從之前的耕地質量評價向耕地質量與經濟效益綜合評價的方向轉變，實現(xiàn)耕地質量和效益全面提升。

（2）全面提高建設用地，節(jié)約集約利用效率

一是從去產能角度出發(fā)，推動建設用地供給側改革。經濟進入新常態(tài)后，結構性調整是當前土地供應政策的出發(fā)點和落腳點。自治區(qū)在貫徹國家“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略過程中，應將建設用地供應與產業(yè)結構轉型升級有機結合起來，實行產業(yè)差別化的供應政策。對未按國家規(guī)定核準、備案的產能嚴重過剩行業(yè)和淘汰落后行業(yè)新增產能項目用地，一律禁止通過用地審查，不得批準農用地轉用和土地征收，不得辦理供地手續(xù)；對于國家產業(yè)政策規(guī)定的限制類項目以提高存量用地效率為主，嚴格限制新增用地，扭轉土地低效利用局面；對于國家產業(yè)政策規(guī)定的鼓勵類項目實行用地保障機制，給予新型產業(yè)成長發(fā)展的空間。二是強化約束性指標管理，完善建設用地管控標準和節(jié)地評價體系。在總結以往開展建設用地節(jié)約集約利用評價工作的基礎上，建立能體現(xiàn)出用地結構、經濟效益和生態(tài)效益等三位一體的綜合評價體系，進一步降低單位GDP地耗規(guī)模，提高土地要素生產率。

（3）以土地管理制度改革為契機，釋放經濟發(fā)展新活力

一是積極推進農村土地制度改革。重點研究探索農村土地征收、集體經營性建設用地入市、農村宅基地制度三項改革試點，注重土地制度改革與財稅、金融領域的改革協(xié)同推進。二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。三是加快不動產登記。對集體土地所有權，房屋等建筑物、構筑物所有權，森林、林木所有權，耕地、林地、草地等土地承包經營權，建設用地使用權，宅基地使用權，水域使用權，地役權，抵押權，以及法律規(guī)定需要登記的其他不動產權利進行登記。進行職能機構整合建設、流程再造，有效維護和加強權益保障。

（4）建立執(zhí)法監(jiān)管責任機制，嚴查違法用地行為

一是構建全過程監(jiān)管的新型執(zhí)法監(jiān)管機制，探索建立從動態(tài)巡查發(fā)現(xiàn)、制止、報告，到違法案件的查處等全程監(jiān)管機制，在批前預防，批中、批后動態(tài)巡查監(jiān)管，及早發(fā)現(xiàn)、盡早處理違法用地。二是探索部門聯(lián)動提高執(zhí)法效率，推動單一執(zhí)法向聯(lián)合協(xié)作轉變。增強對違法違規(guī)行為的威懾力，從源頭上解決違法行為制止難和查處難，切實扭轉“以罰代管”的局面。三是推動國土資源執(zhí)法督察“一張圖”建設，充分運用現(xiàn)代信息技術，豐富執(zhí)法監(jiān)察手段，提高執(zhí)法監(jiān)察水平。

/Reference

[1]國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒[J].北京：中國統(tǒng)計出版社，2011～2015．

[2]新疆統(tǒng)計局.新疆統(tǒng)計年鑒[J].新疆：中國統(tǒng)計出版社，2011～2015.

[3]國土資源部.中國國土資源統(tǒng)計年鑒[J].北京：地質出版社，2011～2015.

[4]新疆國土資源廳.新疆國土資源綜合統(tǒng)計報告[R]，2011～2015.

[5]中國國土資源經濟研究院.新常態(tài)下的國土資源改革發(fā)展—國土資源經濟形勢分析與展望（2015）[M].北京：地質出版社，2015.

Analysis on Current Situation of Land Exploitation and Utilization for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

Zhong Xiaoyong
(Chinese Academy of Land&Resource Economics, Beijing 101149)

In this paper, it summarizes the essential features and problem present by current situation of land exploitation and utilization for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang from comparative analysis of data changes about planned quotas of land exploitation and utilization, structure and acreage of land supply, land are GDP, land tax.Finally, provide policies and suggestions of land exploitation and utilization for the thirteen fve-year plan in Xinjiang around the task requires of supply-side structural reform.

“the Twelfth Five-Year Plan”; Xinjiang; land exploitation and utilization; analysis of current situation; policies and suggestions

F301.24

A

1672-5603（2016）04-056-6

*本文受《新疆“十二五”時期國土資源開發(fā)利用情況總結及“十三五”規(guī)劃建議》項目資助，項目成果經新疆國土資源廳驗收。

*第一作者簡介 鐘驍勇，男，1990年生，中國國土資源經濟研究院研究實習員，管理學碩士，從事土地經濟與資源管理研究。E-mail:360248692@qq.com

2016-10-16；改回日期：2016-11-4。

文章編號：1672-5603（2016）04-062-6