構(gòu)建良性的多元共治模式

黨的十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。本刊刊登四位學(xué)者圍繞“如何讓治理更有水平”主題的對(duì)話，旨在總結(jié)三年來(lái)國(guó)家治理方面的成效和經(jīng)驗(yàn)，為實(shí)現(xiàn)更高水平的治理建言獻(xiàn)策。

充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用

■法治是治國(guó)理政的基本方式，是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托。黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)法治建設(shè)加速推進(jìn)，全面依法治國(guó)成效突出。能否談?wù)劮ㄖ闻c治理的關(guān)系，以及如何充分發(fā)揮法治在治理中的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用？

董振華：現(xiàn)代國(guó)家治理的基本特征就是法治化。一個(gè)國(guó)家要實(shí)現(xiàn)良好治理，關(guān)鍵是要逐步形成一套符合規(guī)律、有效管用的法律體系，并予以切實(shí)執(zhí)行。

當(dāng)前，改革正步入深水區(qū)。以法治的可預(yù)期性、可操作性、可救濟(jì)性等優(yōu)勢(shì)來(lái)凝聚轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)共識(shí)，使不同利益主體求同存異，依法追求和實(shí)現(xiàn)自身利益和訴求，這是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。

燕繼榮： “沒(méi)有規(guī)矩不成方圓”，這種常識(shí)性的表述，說(shuō)明了規(guī)則以及依據(jù)規(guī)則而實(shí)行治理對(duì)于人類社會(huì)秩序的重要意義。一個(gè)國(guó)家不論采取何種制度，關(guān)鍵是要處理人民—社團(tuán)—政黨—政府的關(guān)系，這些關(guān)系的理想形式和理想準(zhǔn)則作為社會(huì)共識(shí)，主要通過(guò)法律的形式固定下來(lái)?，F(xiàn)代文明治理的底線就是法治。法治底線不明確或不堅(jiān)挺，社會(huì)道德水準(zhǔn)就會(huì)不斷下沉，既有的道德體系就難免出現(xiàn)不同程度的塌陷和崩潰。

重振法治功能，發(fā)揮法治在國(guó)家治理中的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用，首先要在執(zhí)政者層面形成規(guī)則和程序意識(shí)；其次要確立憲法和法律的權(quán)威和尊嚴(yán)；再次要在普遍規(guī)范個(gè)人、社團(tuán)、政黨等所有社會(huì)主體行為的同時(shí)，特別規(guī)范公共部門的行為，并對(duì)之實(shí)施嚴(yán)格的法治約束，使之發(fā)揮率先垂范作用。

■十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)法治建設(shè)加速推進(jìn)，全面依法治國(guó)成效突出，發(fā)揮了哪些作用？

龔維斌：從社會(huì)治理的角度來(lái)看，十八屆三中全會(huì)以來(lái)，主要通過(guò)以下幾個(gè)途徑發(fā)揮法治的作用：一是加快法律法規(guī)的立改廢進(jìn)程。例如，制定了《國(guó)家安全法》《反恐怖主義法》《慈善法》等，修訂了《食品安全法》《安全生產(chǎn)法》《勞動(dòng)合同法》等重要法律，同時(shí)清理了一批過(guò)時(shí)的法律法規(guī)。二是加大依法治理的力度。如上海市依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《上海市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉辦法》等有關(guān)法律法規(guī)，對(duì)在上海外灘陳毅廣場(chǎng)擁擠踩踏事件中負(fù)有相關(guān)責(zé)任的黃浦區(qū)委、區(qū)政府進(jìn)行了問(wèn)責(zé)，這是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》頒布實(shí)施后第一次依據(jù)該法進(jìn)行突發(fā)事件調(diào)查處理的案例。三是增強(qiáng)全社會(huì)的法治意識(shí)。推動(dòng)政府官員依法辦事，增強(qiáng)普通群眾學(xué)法、守法和依法維權(quán)的意識(shí)和能力。

鄭長(zhǎng)忠：十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)法治建設(shè)對(duì)國(guó)家建設(shè)與國(guó)家治理起到以下幾方面作用：一是增強(qiáng)了以憲法為核心的法律體系的權(quán)威性，使國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化獲得法治依托。二是使全面深化改革的成果得以轉(zhuǎn)化為中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家建設(shè)的新的發(fā)展內(nèi)容，推動(dòng)了國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。最近，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)約車的新規(guī)出臺(tái)，就是適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)發(fā)展，推動(dòng)深化改革的成果轉(zhuǎn)化為治理新規(guī)范的體現(xiàn)。三是將全面深化改革納入法治軌道，使改革能夠獲得法律授權(quán)，從而保證了秩序建構(gòu)與改革發(fā)展之間的關(guān)系能夠有機(jī)統(tǒng)一。通過(guò)法律授權(quán)推動(dòng)自貿(mào)區(qū)建設(shè)就是一個(gè)典型案例。

構(gòu)建多元主體協(xié)同治理新格局

■從“管理”到“治理”，一字之差體現(xiàn)了執(zhí)政理念的飛躍。請(qǐng)結(jié)合實(shí)踐，闡述如何充分尊重人民群眾主體地位，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量參與國(guó)家治理。

董振華：我國(guó)的治理模式要從傳統(tǒng)的管理向多元治理轉(zhuǎn)變，就必須把群眾觀點(diǎn)、人民利益標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)化為治國(guó)理政的核心價(jià)值，充分尊重人民群眾主體地位，積極調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量參與治理。第一，要建立密切聯(lián)系群眾、吸收群眾意見、發(fā)揮群眾力量的長(zhǎng)效機(jī)制，將群眾在利益表達(dá)、政策制定與評(píng)價(jià)等過(guò)程中的參與主體地位予以落實(shí)。第二，要在社會(huì)治理中激發(fā)社會(huì)組織的活力，鼓勵(lì)社會(huì)組織承擔(dān)適合的公共服務(wù)和其他事務(wù)，支持志愿組織發(fā)展以彌補(bǔ)部分政府“缺位”問(wèn)題。第三，要在社會(huì)治理中充分發(fā)揮市場(chǎng)的力量，釋放群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。第四，要在社會(huì)治理中發(fā)揮群眾的監(jiān)督和評(píng)估作用，把對(duì)公權(quán)力機(jī)構(gòu)及工作人員的監(jiān)督納入制度體系。

燕繼榮：從字面上講，“管理”建立在管理者和被管理者二分的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)的是管理者主體的意志和行為效果，而“治理”是以問(wèn)題為導(dǎo)向，關(guān)注社會(huì)問(wèn)題的有效解決。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，管理的主體主要是公共部門，集中體現(xiàn)為政府管理，而治理的核心理念是多元共治。

自十八屆三中全會(huì)將“治理”概念提升為執(zhí)政黨的施政理念以來(lái)，多元共治、協(xié)同治理的原則得到了廣泛推廣和應(yīng)用，尤其是在基層社會(huì)治理、基層公共服務(wù)供給、基層公共設(shè)施建設(shè)等方面，開通了公民個(gè)人和團(tuán)體、社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)廣泛參與的渠道，為確保人民群眾的主體地位提供了更多的實(shí)現(xiàn)途徑。比如，建立多樣化的協(xié)商民主制度、公共設(shè)施和公共服務(wù)的PPP模式、公益組織孵化制度、城市社區(qū)的自治化建設(shè)、農(nóng)村社區(qū)的組織化自助化建設(shè)等。本著多元共治、協(xié)同治理的精神，推進(jìn)政府乃至整個(gè)國(guó)家治理體系的改善，應(yīng)該是全面深化改革堅(jiān)持的方向。

■十八屆三中全會(huì)以來(lái)，從管理向治理轉(zhuǎn)變的努力主要體現(xiàn)在哪些方面？

龔維斌：我認(rèn)為，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是改革社會(huì)組織管理體制，分類推進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展。去年《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著傳統(tǒng)的社會(huì)組織管理體制改革邁出實(shí)質(zhì)性步伐。二是大力推進(jìn)以簡(jiǎn)政放權(quán)為核心的行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，正確處理市場(chǎng)、政府和社會(huì)三者的關(guān)系。2013年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，對(duì)于培育和發(fā)展社會(huì)組織、提升公共服務(wù)質(zhì)量、創(chuàng)新基層社會(huì)治理方式、轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)社會(huì)活力具有重要意義。三是改革以共青團(tuán)、婦聯(lián)和工會(huì)為代表的群團(tuán)組織，發(fā)揮其在社會(huì)治理中的重要作用。去年7月，中央召開黨的群團(tuán)工作會(huì)議，提出群團(tuán)工作要以群眾為中心，讓群眾當(dāng)主角，要積極聯(lián)系和引導(dǎo)相關(guān)社會(huì)組織。四是進(jìn)一步健全城鄉(xiāng)居民自治組織，深入推進(jìn)基層群眾自治。

鄭長(zhǎng)忠：社會(huì)發(fā)展的重要表現(xiàn)之一就是開始實(shí)現(xiàn)自我組織化。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，組織化更為便利。同時(shí)，人民群眾對(duì)自身的需求與滿足這些需求的方式也更為了解。因此，必須充分尊重人民群眾主體地位，充分發(fā)揮多元主體在社會(huì)治理中的作用，整合社會(huì)治理資源，形成多元治理結(jié)構(gòu)。比如，志愿者組織以及其他類型的社會(huì)組織在社會(huì)參與積極性方面較強(qiáng)，在提供社會(huì)服務(wù)的專業(yè)性上都有較高水準(zhǔn)，應(yīng)充分發(fā)揮這些組織在社會(huì)參與中的作用。

完善現(xiàn)代政府治理體系

■簡(jiǎn)政放權(quán)、權(quán)力清單、“互聯(lián)網(wǎng)+”政府治理……十八屆三中全會(huì)以來(lái)，政府職能加快轉(zhuǎn)變，政府治理駛?cè)肟燔嚨馈Ｕ?qǐng)談一下政府在治理中的角色定位及如何構(gòu)建現(xiàn)代化的政府治理體系。

董振華：政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是做到有所為有所不為，使政府成為“有限政府”，更多地向社會(huì)提供“公共服務(wù)”，其目的在于實(shí)現(xiàn)政府的“廉潔、透明、高效、權(quán)威”，進(jìn)一步加強(qiáng)和改善政府的服務(wù)功能。面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)，全面正確履行政府職責(zé)，既要減權(quán)限權(quán)，也要用好權(quán)力、實(shí)現(xiàn)有效的政府治理，增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力，建設(shè)廉潔高效、人民滿意的政府。

要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革既是激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力的關(guān)鍵之舉，也是反腐倡廉的治本之策；全面推進(jìn)政務(wù)公開，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，讓人民群眾更好地了解政府、支持政府、監(jiān)督政府；加強(qiáng)政府誠(chéng)信建設(shè)，增強(qiáng)政府的公信力和權(quán)威性；建立健全獎(jiǎng)懲分明、促進(jìn)勤政廉政的有效機(jī)制，確保重大決策部署落實(shí)；完善制度，強(qiáng)化監(jiān)管，要扎牢制度籠子，努力形成不敢腐、不能腐、不想腐的長(zhǎng)效機(jī)制。

燕繼榮：政府作為現(xiàn)代國(guó)家的公共管理和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，它通過(guò)提供制度供給、維護(hù)法治秩序、組織公共工程、提供公共管理和服務(wù)、保障公民權(quán)益等職能，成為國(guó)家治理體系中的重要角色。

政府的工作可以分為兩個(gè)方面，一是管好社會(huì)，二是管好自己?，F(xiàn)代政府遵循民主、責(zé)任、法治、開放等原則，來(lái)實(shí)現(xiàn)自我管理和社會(huì)管理。十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中國(guó)政府進(jìn)行了一系列改革：針對(duì)原有政府管理的“全能主義”特征，推行了簡(jiǎn)政放權(quán)、活化社會(huì)的改革；針對(duì)政府“缺位、錯(cuò)位、越位”等不足，推行了權(quán)力清單制度；針對(duì)政府權(quán)力機(jī)關(guān)及政府官員以權(quán)謀私、與民爭(zhēng)利、徇私枉法等不良行為，推行了法治政府、預(yù)算公開、第三方評(píng)估等改革。

今后，還要繼續(xù)堅(jiān)持這些改革方向，進(jìn)一步加大改革力度。同時(shí)，還應(yīng)該圍繞優(yōu)化管理、便捷服務(wù)、提高政府公信力分步推出新的改革舉措，尤其是針對(duì)民眾長(zhǎng)期關(guān)注事務(wù)領(lǐng)域的管理，要逐一拿出切實(shí)的改善方案。

龔維斌：簡(jiǎn)政放權(quán)、權(quán)力清單和“互聯(lián)網(wǎng)+”政府治理等都是十八屆三中全會(huì)以來(lái)推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的積極探索和實(shí)踐。簡(jiǎn)政放權(quán)和權(quán)力清單是相輔相成的，兩者都是轉(zhuǎn)變政府職能的重要手段和內(nèi)容，而“互聯(lián)網(wǎng)+”政府治理則是政府主動(dòng)利用現(xiàn)代信息科技手段創(chuàng)新政府服務(wù)管理方式變革的重要舉措，致力于“讓信息多跑路，讓群眾少跑腿”。政府還積極推進(jìn)商事制度改革，實(shí)行一照一碼、“三證合一”和多證合一；加大政府信息與政務(wù)公開力度，積極回應(yīng)群眾的合理訴求；加強(qiáng)行政督察、探索實(shí)行政策落實(shí)情況第三方評(píng)估，檢查和推動(dòng)改革發(fā)展政策的有效落地；加大行政問(wèn)責(zé)力度，對(duì)不作為、亂作為的懶政亂政現(xiàn)象進(jìn)行治理。

但是應(yīng)該看到，構(gòu)建廉潔、透明、高效、權(quán)威的現(xiàn)代政府治理體系，實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化，需要一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程。

鄭長(zhǎng)忠：如何使政府得到人民認(rèn)同以及如何推動(dòng)有效運(yùn)行，是政府建設(shè)與發(fā)展的兩大任務(wù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的到來(lái)，標(biāo)志著中國(guó)社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入了雙重構(gòu)建階段——一方面是現(xiàn)代國(guó)家與現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了全面推進(jìn)階段，另一方面網(wǎng)絡(luò)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了迅猛發(fā)展階段。這就要求，政府治理體系建設(shè)與發(fā)展的兩大任務(wù)，不僅要適應(yīng)前者發(fā)展需求，而且還要遵循后者發(fā)展邏輯。因此，在建構(gòu)有效性上，要適應(yīng)市場(chǎng)與社會(huì)發(fā)展的要求，推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)、建立權(quán)力清單，還要遵循網(wǎng)絡(luò)社會(huì)發(fā)展邏輯，推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+”政府治理。在建構(gòu)認(rèn)同性上，一方面要遵循現(xiàn)代政府的原則，在制度上為廉潔與透明奠定基礎(chǔ)，另一方面還要利用網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的條件，在技術(shù)上使廉潔與透明得以實(shí)現(xiàn)。比如，通過(guò)電子政務(wù)發(fā)展推動(dòng)政府治理能力的提升；積極運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，為反腐敗與推動(dòng)透明政務(wù)創(chuàng)造條件。