近年來(lái)中國(guó)宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)政策的特征分析

毛振華 張英杰 袁海霞

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近年來(lái)中國(guó)宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)政策的特征分析

毛振華 張英杰 袁海霞

近十年來(lái)，從“雙防”到“四萬(wàn)億”強(qiáng)刺激，從強(qiáng)刺激到定向調(diào)控，從微刺激再到供給側(cè)改革，從過(guò)度強(qiáng)調(diào)有效需求不足和危機(jī)管理轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)潛在供給能力下降和結(jié)構(gòu)性改革，一系列的宏觀經(jīng)濟(jì)政策幫助我國(guó)積極應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，也越來(lái)越呈現(xiàn)出中國(guó)特色的宏觀調(diào)控特點(diǎn)。表現(xiàn)在：配合總量政策，結(jié)構(gòu)性調(diào)控力度不斷加大；“三位一體”調(diào)控模式更加強(qiáng)化，短期調(diào)控與長(zhǎng)期改革結(jié)合，政策連續(xù)性、協(xié)調(diào)性不斷增強(qiáng)；宏觀調(diào)控理念有所創(chuàng)新，提出宏觀調(diào)控機(jī)制化，調(diào)控方式更加靈活。但調(diào)控目標(biāo)的多元化決定了調(diào)控手段的泛化，目前我國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策在一定程度上存在過(guò)度干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題，這是導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的原因之一。

宏觀調(diào)控;微刺激;結(jié)構(gòu)性調(diào)控;新常態(tài)

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)在轉(zhuǎn)型過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與快速發(fā)展，國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系不斷完善，初步建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，綜合國(guó)力大大提升，GDP總量從1978年的3 645.2億元增加到2015年的676 708億元，人均GDP達(dá)到8 016美元。在過(guò)去的十年里，盡管全球性金融危機(jī)引致了世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的動(dòng)蕩，全球經(jīng)濟(jì)從“大緩和”轉(zhuǎn)向了“大衰退”，但中國(guó)經(jīng)濟(jì)仍然保持了較高的增長(zhǎng)速度，在全球經(jīng)濟(jì)中所占的比重持續(xù)上升，市場(chǎng)化與經(jīng)濟(jì)開(kāi)放度顯著提高，人均產(chǎn)出和收入持續(xù)增長(zhǎng)。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)能夠在全球經(jīng)濟(jì)衰退的大背景下繼續(xù)保持高速、穩(wěn)定的增長(zhǎng)，與隨著宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)生階段性變化，宏觀經(jīng)濟(jì)政策做出了積極的、適度的調(diào)整有著密切的關(guān)系。從政策目標(biāo)來(lái)看，在2008年以前，我國(guó)宏觀調(diào)控的目標(biāo)主要圍繞防止經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由偏快轉(zhuǎn)為過(guò)熱、穩(wěn)定物價(jià)和保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展等；2008年以后，宏觀調(diào)控的目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺乐菇?jīng)濟(jì)增速過(guò)快下滑”，使用擴(kuò)張性的宏觀調(diào)控工具，經(jīng)濟(jì)下滑的趨勢(shì)得以控制；在物價(jià)水平出現(xiàn)持續(xù)上漲的情勢(shì)下，2011年，宏觀調(diào)控目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺€(wěn)定物價(jià)總水平”；中共十八屆三中全會(huì)以來(lái)，也就是2013年以來(lái)，宏觀調(diào)控的目標(biāo)圍繞改革，轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺€(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促發(fā)展”。

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期政策消化期“三期疊加”的新常態(tài)，在潛在增長(zhǎng)平臺(tái)下移、結(jié)構(gòu)性減速及周期性力量的作用下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)。在這一時(shí)期，人口紅利逐漸消失，資源環(huán)境約束加強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題日益突出。為了應(yīng)對(duì)新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，我國(guó)的宏觀調(diào)控政策也隨之進(jìn)行調(diào)整，從“雙防”到“四萬(wàn)億”強(qiáng)刺激，從強(qiáng)刺激到定向調(diào)控，從微刺激再到供給側(cè)改革；從過(guò)度強(qiáng)調(diào)有效需求不足和危機(jī)管理向強(qiáng)調(diào)潛在供給能力下降和結(jié)構(gòu)性改革。不容否認(rèn)，雖然宏觀經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整較為有效地應(yīng)對(duì)了全球性金融危機(jī)和世界經(jīng)濟(jì)整體衰退給中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的沖擊，但從目前來(lái)看，仍難以止住經(jīng)濟(jì)增速下行的趨勢(shì)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)處于一個(gè)非常關(guān)鍵的時(shí)期。因此，根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際狀況和存在的深層次問(wèn)題，認(rèn)真總結(jié)過(guò)去十年我國(guó)宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)政策所呈現(xiàn)出的特征，對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)的健康穩(wěn)定發(fā)展具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、配合總量政策，結(jié)構(gòu)性調(diào)控力度不斷加大

無(wú)論是在全球金融危機(jī)期間，還是邁入“新常態(tài)”的發(fā)展階段，重視結(jié)構(gòu)性調(diào)控都是中國(guó)政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要特點(diǎn)。2008年爆發(fā)全球性金融危機(jī)以來(lái)，西方經(jīng)濟(jì)體的宏觀經(jīng)濟(jì)政策受到一定的質(zhì)疑和批評(píng)，而其所依據(jù)的主流西方經(jīng)濟(jì)理論也遭遇危機(jī)。[1]從經(jīng)濟(jì)學(xué)方法論的角度來(lái)講，生產(chǎn)力發(fā)展不平衡等經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本特征決定了研究我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)理論與美國(guó)等西方發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)理論應(yīng)該有不同的基本假設(shè)，從而也決定了運(yùn)用西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的總量分析方法和總量調(diào)控方法來(lái)研究中國(guó)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題具有一定的局限性。[2]對(duì)于經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及宏觀調(diào)控的反思，更加凸顯了結(jié)構(gòu)性調(diào)控的重要性。比如，曾經(jīng)被視為扭曲市場(chǎng)機(jī)制行為的產(chǎn)業(yè)政策回歸美國(guó)*2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，美國(guó)先后通過(guò)了《綜合性能源計(jì)劃》、《2009年美國(guó)復(fù)興和再投資法案》、《美國(guó)清潔能源與安全法》和《美國(guó)制造業(yè)促進(jìn)法案》，并于2011年開(kāi)始實(shí)施“高端制造伙伴”計(jì)劃。等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，并成為其走出危機(jī)的制勝法寶。而中國(guó)宏觀調(diào)控的一大特色則是結(jié)構(gòu)性調(diào)控政策的運(yùn)用，包括產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策、匯率政策等廣義的結(jié)構(gòu)性調(diào)控工具。

綜觀近年我國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，結(jié)構(gòu)性調(diào)控的力度在不斷加大。宏觀經(jīng)濟(jì)政策在保持“取向不變”的前提下，運(yùn)用總量性政策的效果明顯減弱，更加偏重于結(jié)構(gòu)性和功能性政策的選擇[3]；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)周期性、結(jié)構(gòu)性與趨勢(shì)性下行的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，結(jié)構(gòu)不合理是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中遇到的最為突出的問(wèn)題，包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、分配結(jié)構(gòu)等等；而發(fā)展轉(zhuǎn)型與促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整是當(dāng)前階段不可逾越的重要目標(biāo)，結(jié)構(gòu)性政策更能應(yīng)對(duì)中國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)常態(tài)，同時(shí)能更有效地促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、加快轉(zhuǎn)型。事實(shí)上，任何一次經(jīng)濟(jì)危機(jī)和危機(jī)調(diào)整都是總量因素與結(jié)構(gòu)性因素、趨勢(shì)性因素和周期性因素疊加的產(chǎn)物，按照中國(guó)人民大學(xué)宏觀經(jīng)濟(jì)分析與預(yù)測(cè)課題組對(duì)于目前潛在產(chǎn)出缺口的測(cè)算，2012—2014年中國(guó)產(chǎn)出缺口并非像很多學(xué)者所言的趨近于0，而是高達(dá)-1.8個(gè)百分點(diǎn)，比2000—2007年回落了2.4個(gè)百分點(diǎn)，比2008—2011年回落了1個(gè)百分點(diǎn)。中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的潛在產(chǎn)出回落了1.5個(gè)百分點(diǎn)左右的水平，負(fù)向產(chǎn)出缺口進(jìn)一步擴(kuò)大了。這種測(cè)算可能決定了中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的治理在用需求管理政策對(duì)沖產(chǎn)出缺口擴(kuò)大的同時(shí)，更重要的是要采用結(jié)構(gòu)性政策來(lái)緩解潛在產(chǎn)出水平下滑的沖擊。例如，為了減輕宏觀稅負(fù)，激發(fā)企業(yè)活力，積極實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅政策，從擴(kuò)大營(yíng)改增試點(diǎn)改為全面實(shí)施營(yíng)改增；針對(duì)中小企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難問(wèn)題，適時(shí)推出差別化信貸政策和稅費(fèi)減免政策等，多手段促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展；嚴(yán)格控制對(duì)“兩高一剩”行業(yè)的貸款，支持對(duì)整合過(guò)剩產(chǎn)能的企業(yè)定向開(kāi)展并購(gòu)貸款，促進(jìn)產(chǎn)能過(guò)剩矛盾化解；發(fā)揮差別準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制逆周期調(diào)節(jié)作用，通過(guò)調(diào)低宏觀熱度等參數(shù)促進(jìn)貸款平穩(wěn)增長(zhǎng)；不斷優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)加大對(duì)鐵路等重點(diǎn)項(xiàng)目、保障性安居工程和“三農(nóng)”、小微企業(yè)等薄弱領(lǐng)域的信貸支持力度；等等。

二、“三位一體”調(diào)控模式更加強(qiáng)化，短期調(diào)控與長(zhǎng)期改革結(jié)合，政策連續(xù)性、協(xié)調(diào)性不斷增強(qiáng)

宏觀經(jīng)濟(jì)政策通常被理解為更多地關(guān)注短期波動(dòng)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家以財(cái)政政策和貨幣政策為主的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，也是以“熨平短期波動(dòng)”為主要任務(wù)。而我國(guó)的宏觀調(diào)控則是將中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃與財(cái)政政策、貨幣政策結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了宏觀調(diào)控的短期目標(biāo)與中長(zhǎng)期目標(biāo)的銜接。這種規(guī)劃、財(cái)政、貨幣政策構(gòu)成“三位一體”的中國(guó)特色的調(diào)控模式，即強(qiáng)調(diào)以“國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)模為導(dǎo)向，以財(cái)政政策和貨幣政策為手段，并加強(qiáng)財(cái)政政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)價(jià)格等政策協(xié)調(diào)配合，提高相機(jī)抉擇水平，增強(qiáng)宏觀調(diào)控的前瞻性、針對(duì)性、協(xié)調(diào)性”。

近十年尤其是中共十八大以后，中國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策將短期調(diào)控與長(zhǎng)期改革相結(jié)合，寓改革于宏觀調(diào)控之中的特點(diǎn)越來(lái)越明顯，政策連續(xù)性不斷增強(qiáng)。一方面，新的宏觀經(jīng)濟(jì)政策的出臺(tái)，不僅注重鞏固前期政策實(shí)施的效果，也緊密結(jié)合國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化。比如，2008年以來(lái)，快速增長(zhǎng)的地方政府債務(wù)規(guī)模以及其不透明和復(fù)雜的狀況是我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的重要隱患，并成為國(guó)內(nèi)外關(guān)注中國(guó)主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)之一。為了避免出現(xiàn)地方性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中央政府先后頒布了《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》、新修訂《預(yù)算法》和《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》。從“代發(fā)代還”到“自發(fā)自還”，再到地方債務(wù)置換以及限額管理，這些政策的出臺(tái)不僅通過(guò)改革使得我國(guó)地方政府發(fā)債方式和債務(wù)管理逐步規(guī)范化和市場(chǎng)化，部分債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)債務(wù)延期得以緩解，同時(shí)也體現(xiàn)了政府在債務(wù)發(fā)行和管理規(guī)范機(jī)制方面做出的探索。另一方面，宏觀政策更注重長(zhǎng)期與短期的銜接，短期政策調(diào)控效果與長(zhǎng)期改革推進(jìn)相銜接。比如在價(jià)格領(lǐng)域，進(jìn)行了資源性產(chǎn)品價(jià)格改革，成品油價(jià)格形成機(jī)制更加市場(chǎng)化和透明；在金融領(lǐng)域，繼2012年調(diào)整貸款利率區(qū)間后，又全面放開(kāi)金融機(jī)構(gòu)貸款利率上限，積極推進(jìn)利率市場(chǎng)化；在對(duì)外開(kāi)放方面，以自貿(mào)區(qū)為突破點(diǎn)，進(jìn)一步推動(dòng)金融等相關(guān)產(chǎn)業(yè)以及外向型經(jīng)濟(jì)升級(jí)；等等。與此同時(shí)，政策實(shí)施也更加重視政策的協(xié)調(diào)性，通過(guò)財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策等“組合拳”的方式來(lái)共同發(fā)力。例如，為了支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是小微企業(yè)發(fā)展，通過(guò)加大結(jié)構(gòu)性減稅力度、出臺(tái)差別化信貸政策以及擴(kuò)大資產(chǎn)證券化試點(diǎn)、盤(pán)活存量等，加強(qiáng)了信貸政策、稅收政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合。另外，政策的連續(xù)性也通過(guò)規(guī)劃文本內(nèi)容體現(xiàn)出來(lái)，從中共十八屆三中全會(huì)《中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》到十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，再到“十三五”規(guī)劃文本，都體現(xiàn)了全面改革推進(jìn)的連續(xù)性、一致性。具體內(nèi)容參見(jiàn)表1。

表1 “十三五”規(guī)劃延續(xù)了十八大以來(lái)的重要內(nèi)容

三、宏觀調(diào)控理念有所創(chuàng)新，提出宏觀調(diào)控機(jī)制化，調(diào)控方式從特殊轉(zhuǎn)向常態(tài)化、一般化，設(shè)定上下限

中共十六大以來(lái)，中央政府多次強(qiáng)調(diào)完善宏觀調(diào)控體系，從“宏觀調(diào)控主要采取經(jīng)濟(jì)辦法……建立計(jì)劃、金融、財(cái)政之間相互配合和制約的機(jī)制”，到“綜合運(yùn)用財(cái)政、貨幣政策，提高宏觀調(diào)控水平”，“綜合運(yùn)用貨幣政策與財(cái)政政策，調(diào)節(jié)社會(huì)總需求與總供給的基本平衡，并與產(chǎn)業(yè)政策相配合，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展”，這些表述明確了以財(cái)政政策和貨幣政策作為主要宏觀調(diào)控手段，并提出要實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控機(jī)制化，體現(xiàn)了決策層宏觀調(diào)控理念的創(chuàng)新。形成宏觀調(diào)控的決策和實(shí)施的機(jī)制化，是以不變應(yīng)萬(wàn)變。缺乏機(jī)制化，一旦經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生變化，就容易出現(xiàn)政策頻頻出臺(tái)、各部門(mén)同時(shí)出招等非常態(tài)化政府干預(yù)，往往會(huì)帶來(lái)一些問(wèn)題。目前我國(guó)的微刺激政策存在兩個(gè)明顯的問(wèn)題：一是碎片化，即措施應(yīng)急、零碎不系統(tǒng)，缺乏措施之間的銜接；二是措施對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響效力短暫，短期化特點(diǎn)明顯。實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控決策和實(shí)施機(jī)制化，將有助于減少政策碎片化，降低政策短期化的發(fā)生概率。

近年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，微刺激政策形成了一個(gè)“經(jīng)濟(jì)增速下滑—微刺激—小幅反彈—再下滑”的循環(huán)圈。如此循環(huán)，宏觀調(diào)控就需要守住下限。2013年中央創(chuàng)新宏觀調(diào)控目標(biāo)定位，提出了區(qū)間調(diào)控的新思路，確定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行合理區(qū)間的“上限”是通脹率目標(biāo)，“下限”是增長(zhǎng)率目標(biāo)和失業(yè)率目標(biāo)。只要經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在這一區(qū)間，就保持宏觀經(jīng)濟(jì)政策的相對(duì)穩(wěn)定，把工作重點(diǎn)放在調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革上；一旦滑出這一區(qū)間，則堅(jiān)決進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，防止危及改革發(fā)展穩(wěn)定大局。區(qū)間調(diào)控的實(shí)施對(duì)于市場(chǎng)預(yù)期的平穩(wěn)、對(duì)于市場(chǎng)主體信心的穩(wěn)定都起到了極為重要的作用，因?yàn)樗鞔_宣示政府不會(huì)容忍經(jīng)濟(jì)滑出合理區(qū)間。2014年中央又在區(qū)間調(diào)控的基礎(chǔ)上提出了定向調(diào)控的方式，即通過(guò)對(duì)不同部門(mén)、不同群體有針對(duì)性地降稅、降費(fèi)、降準(zhǔn)、降息，著力解決小微企業(yè)、“三農(nóng)”和新型行業(yè)的經(jīng)營(yíng)困難，增強(qiáng)它們的經(jīng)營(yíng)活力。從調(diào)控手段來(lái)看，與以往相比，除了運(yùn)用行政性文件公告之外，宏觀調(diào)控還更為靈活地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和技術(shù)手段，創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式，分類(lèi)指導(dǎo)，有保有壓，有扶有控，根據(jù)實(shí)際情況靈活、差別化地制定調(diào)控政策。同時(shí)，宏觀調(diào)控的市場(chǎng)化特征也越來(lái)越明顯，如在貨幣政策方面，除了靈活使用再貼現(xiàn)、再貸款、常備借貸便利、差別存款準(zhǔn)備金率等工具穩(wěn)定貨幣流動(dòng)性外，還通過(guò)凍結(jié)續(xù)做長(zhǎng)期票據(jù)、常備借貸便利等創(chuàng)新調(diào)控組合，處理好短期流動(dòng)性與長(zhǎng)期流動(dòng)性的關(guān)系。

四、調(diào)控目標(biāo)的多元化決定了調(diào)控手段的泛化，出現(xiàn)過(guò)多干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象，從而引起經(jīng)濟(jì)波動(dòng)

從歷年中央政府的工作報(bào)告和相關(guān)文件來(lái)看，我國(guó)對(duì)于宏觀調(diào)控的范圍并沒(méi)有做出明確說(shuō)明，宏觀調(diào)控的目標(biāo)和對(duì)象界定比較寬泛。[4]以中共十八屆三中全會(huì)關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出宏觀調(diào)控的主要任務(wù)為例?！稕Q定》指出，“宏觀調(diào)控的主要任務(wù)是保持經(jīng)濟(jì)總量平衡，促進(jìn)重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)與生產(chǎn)力布局優(yōu)化，減緩經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)影響，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展”。從這段表述中可以看到，宏觀調(diào)控的目標(biāo)和對(duì)象不僅包括總量平衡，而且涵蓋結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)，因此，多元化的目標(biāo)就需要產(chǎn)業(yè)政策等多樣化的工具（丁伯根法則），同時(shí)政策實(shí)施主體上也必然表現(xiàn)為多部門(mén)參與，從而形成了宏觀調(diào)控手段的泛化和多部門(mén)調(diào)控主體。宏觀調(diào)控目標(biāo)的泛化主要是深層改革滯后和市場(chǎng)體制不完善造成的結(jié)果，同時(shí)也是某些方面妨礙改革深化甚至客觀上促進(jìn)舊體制某些因素復(fù)歸的現(xiàn)實(shí)根源。[5]在我國(guó)，調(diào)控主體除了發(fā)改委、財(cái)政部、人民銀行，還有銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、環(huán)保部、工信部、農(nóng)業(yè)部等。調(diào)控手段也有幾十種，既有中國(guó)特色的行政干預(yù)，比如2008年初的價(jià)格管制等；也有比較符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的調(diào)控工具，如利率、法定存款準(zhǔn)備金、公開(kāi)市場(chǎng)操作、財(cái)政赤字規(guī)模等“總量參數(shù)型工具”，以及針對(duì)特定行業(yè)投資管制、信貸與IPO有保有壓的“產(chǎn)業(yè)調(diào)控型和準(zhǔn)入型工具”。參見(jiàn)表2。

從理論上講，宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)短期變異度較高造就了宏觀調(diào)控的相機(jī)抉擇特點(diǎn)，而與結(jié)構(gòu)演變相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策等取向比較穩(wěn)定，調(diào)控工具的多樣化總體上會(huì)導(dǎo)致宏觀調(diào)控微觀化。而多部門(mén)調(diào)控主體則容易出現(xiàn)政府部門(mén)較為隨意地干預(yù)投資、信貸、準(zhǔn)入等微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，或由于政府過(guò)多干預(yù)，導(dǎo)致更為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)（如信貸驅(qū)動(dòng)的投資過(guò)熱等）。多種工具并用，提振經(jīng)濟(jì)時(shí)難以辨識(shí)各自作用和累計(jì)效果，容易刺激過(guò)火；經(jīng)濟(jì)緊縮時(shí)，又可能因類(lèi)似機(jī)制作用而使經(jīng)濟(jì)降速過(guò)大。例如，應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)時(shí)，“四萬(wàn)億”強(qiáng)刺激帶領(lǐng)中國(guó)率先從金融危機(jī)中走出，對(duì)全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇產(chǎn)生一定影響，但同時(shí)，貨幣超發(fā)也引發(fā)新一輪通脹和更嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩等?？傮w上說(shuō)，宏觀調(diào)控目標(biāo)的泛化，往往會(huì)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用本身形成制約，反過(guò)來(lái)也為調(diào)控泛化制造借口：或是處于宏觀調(diào)控之中，或是依賴宏觀調(diào)控，寄希望于刺激政策，認(rèn)為宏觀調(diào)控是萬(wàn)能的。

表2 我國(guó)政府宏觀調(diào)控工具

宏觀調(diào)控實(shí)質(zhì)上是政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，這種干預(yù)必須建立在尊重市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)上，只有堅(jiān)定不移地推進(jìn)市場(chǎng)化改革，才能夯實(shí)宏觀調(diào)控的微觀基礎(chǔ)。中共十八大報(bào)告指出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，必須尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好地發(fā)揮政府的作用。而推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，最重要的是在更大程度上、更大范圍內(nèi)發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源方面的基礎(chǔ)性作用。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)粗放式的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式之所以很難轉(zhuǎn)變，與生產(chǎn)要素如土地、資本、重要資源品價(jià)格受政府管制，價(jià)格水平長(zhǎng)期偏低有關(guān)。從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)來(lái)看，資本因素仍是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最大貢獻(xiàn)者，穩(wěn)增長(zhǎng)的關(guān)鍵在于資本效率的提升，而目前資本效率偏低，根源是政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，高效率的民間投資并未充分啟動(dòng)。[6]

五、 小結(jié)

過(guò)去的十年，中國(guó)與全球其他經(jīng)濟(jì)體一起共同經(jīng)歷了嚴(yán)重的金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)衰退，雖然隨著世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)入低速增長(zhǎng)與深刻調(diào)整周期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速有所放緩，但放眼全球，中國(guó)經(jīng)濟(jì)依然保持了較高的增長(zhǎng)率，占世界經(jīng)濟(jì)比重持續(xù)攀升，市場(chǎng)化與開(kāi)放度顯著提高，人均產(chǎn)出和收入持續(xù)增長(zhǎng)，社會(huì)保障制度逐步完善。十年來(lái)，從“雙防”到“四萬(wàn)億”強(qiáng)刺激，從強(qiáng)刺激到定向調(diào)控，從微刺激再到供給側(cè)改革；從過(guò)度強(qiáng)調(diào)有效需求不足和危機(jī)管理向強(qiáng)調(diào)潛在供給能力下降和結(jié)構(gòu)性改革，中國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整幫助我們首先從金融危機(jī)中走出，也越來(lái)越呈現(xiàn)出中國(guó)特色的宏觀調(diào)控特點(diǎn)：配合總量政策，結(jié)構(gòu)性調(diào)控力度不斷加大；“三位一體”調(diào)控模式更加強(qiáng)化，短期調(diào)控與長(zhǎng)期改革結(jié)合，政策連續(xù)性、協(xié)調(diào)性不斷增強(qiáng)；宏觀調(diào)控理念有所創(chuàng)新，提出宏觀調(diào)控機(jī)制化，調(diào)控方式更加靈活。但是，由于我國(guó)調(diào)控目標(biāo)的多元化以及多部門(mén)的調(diào)控主體決定了調(diào)控手段的泛化，從而在一定程度上導(dǎo)致政府過(guò)度干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)，這成為宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的根源之一。如應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)時(shí)，“四萬(wàn)億”強(qiáng)刺激帶領(lǐng)中國(guó)率先從金融危機(jī)中走出，對(duì)全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇產(chǎn)生一定影響，但同時(shí)，貨幣超發(fā)也引發(fā)新一輪通脹，更嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩等。

從目前宏觀調(diào)控政策的實(shí)施效果來(lái)看，以微刺激為主的需求政策邊際效應(yīng)遞減，前期產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)和地方政府融資平臺(tái)的資金需求拉高了資金成本，使得違約風(fēng)險(xiǎn)上升，金融機(jī)構(gòu)不良貸款不斷攀升，又導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)對(duì)外借貸趨于謹(jǐn)慎，致使貨幣市場(chǎng)短期利率波動(dòng)不能有效傳導(dǎo)至資本市場(chǎng)，貨幣政策效應(yīng)減弱。同時(shí)，由于地方政府財(cái)政收入增長(zhǎng)速度放緩，配套資金不足，加上產(chǎn)能過(guò)剩使得投資乘數(shù)減小，積極的財(cái)政政策效果也打了折扣。隨著進(jìn)入新常態(tài)時(shí)期，原有的制度紅利和人口紅利逐漸消失、勞動(dòng)力成本不斷攀升、資源環(huán)境發(fā)展約束不斷增強(qiáng)，而生產(chǎn)領(lǐng)域的大面積過(guò)剩與部分領(lǐng)域（尤其是服務(wù)業(yè)領(lǐng)域）的供給長(zhǎng)期不足等結(jié)構(gòu)性矛盾進(jìn)一步激化，低成本學(xué)習(xí)模仿、技術(shù)進(jìn)步的后發(fā)優(yōu)勢(shì)隨著我國(guó)要素成本提升以及金融危機(jī)后全球需求低迷而喪失。針對(duì)這一系列結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，中央政府提出進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。 “供給側(cè)”改革不是否定需求側(cè)，而是要把需求和供給管理更好地結(jié)合，在適當(dāng)擴(kuò)大總需求、釋放新需求的同時(shí)，注重創(chuàng)造新供給推動(dòng)供求均衡發(fā)展。從理論上講，供給側(cè)經(jīng)濟(jì)學(xué)重視發(fā)展生產(chǎn)，通過(guò)減稅，恢復(fù)企業(yè)活力，而以需求管理為主的凱恩斯學(xué)派側(cè)重刺激需求，通過(guò)反周期調(diào)控熨平短周期經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。美國(guó)前總統(tǒng)里根和英國(guó)前首相撒切爾夫人執(zhí)政時(shí)都曾以供給學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論依據(jù)，通過(guò)減稅和國(guó)企私有化等供給側(cè)改革，提升生產(chǎn)率。對(duì)于我國(guó)而言，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)，關(guān)鍵是要提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益，全面提升中國(guó)各方面的要素生產(chǎn)力。這種思路已經(jīng)在推進(jìn)的改革和調(diào)控中有所體現(xiàn)。

“十三五”期間，簡(jiǎn)政放權(quán)、放松管制、加快金融業(yè)對(duì)外開(kāi)放和改革、國(guó)企改革、土地改革以及提高創(chuàng)新能力等改革必須不斷推進(jìn)，以促進(jìn)資源優(yōu)化配置，提升全要素生產(chǎn)率。與此同時(shí)，還要通過(guò)產(chǎn)品價(jià)格和要素價(jià)格改革，引導(dǎo)資本和勞動(dòng)在不同部門(mén)進(jìn)行優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)過(guò)剩產(chǎn)能的出清以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整體現(xiàn)在存量調(diào)整和增量調(diào)整兩個(gè)方面，存量方面加大過(guò)剩行業(yè)的去庫(kù)存和去產(chǎn)能，增量調(diào)整則表現(xiàn)為加大供給不足的部門(mén)，尤其是加大各類(lèi)服務(wù)業(yè)的投資供給，加大對(duì)新興產(chǎn)業(yè)的培育力度。

在“新常態(tài)”和“三期疊加”的背景下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)處于結(jié)構(gòu)調(diào)整的“關(guān)鍵時(shí)期”，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題依然突出。這些問(wèn)題的形成有經(jīng)濟(jì)發(fā)展自身的問(wèn)題，更多的也是經(jīng)濟(jì)體制方面的問(wèn)題，從長(zhǎng)期來(lái)看，解決這些問(wèn)題必須依靠更深層次的改革。

中共十八屆三中全會(huì)以來(lái)，以改革增強(qiáng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的取向十分清晰，自上而下的改革路線圖應(yīng)運(yùn)而生，更深層次的改革不斷推進(jìn)。一方面，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，不斷簡(jiǎn)政放權(quán)，破除投資發(fā)展的體制機(jī)制障礙，推動(dòng)大眾創(chuàng)新、大眾創(chuàng)業(yè)，提升企業(yè)和個(gè)人投資發(fā)展意愿。下放的權(quán)利，一部分下放到各級(jí)地方政府，一部分直接下放給企業(yè)和社會(huì)組織。另一方面，圍繞縮小收入差距和要素價(jià)格“兩大核心”改革，國(guó)有企業(yè)改革、土地制度改革、財(cái)稅金融體制改革、資本市場(chǎng)等重點(diǎn)領(lǐng)域的改革工作在持續(xù)推進(jìn)。隨著改革的不斷深入，宏觀調(diào)控政策和調(diào)控手段也應(yīng)做出相應(yīng)的調(diào)整。

[1] 陳璋：《范式之爭(zhēng)、中國(guó)經(jīng)驗(yàn)與宏觀經(jīng)濟(jì)理論創(chuàng)新》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》，2008（5）；張小晶：《主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的危機(jī)與未來(lái)》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》，2009（12）；張小晶、李成、常欣、張平：《后危機(jī)時(shí)代的中國(guó)宏觀調(diào)控》，載《經(jīng)濟(jì)研究》，2010（11）。

[2] 陳璋：《中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)問(wèn)題研究方法論》，北京，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006；袁海霞：《中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控方法論研究》，載《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2007（6）。

[3] 袁海霞：《2013年宏觀政策特點(diǎn)及2014年宏觀調(diào)控取向判斷》，載《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》，2014（4）。

[4] 盧鋒：《宏調(diào)的邏輯——從十年宏調(diào)史讀懂中國(guó)經(jīng)濟(jì)》，北京，中信出版集團(tuán)，2016。

[5] 盧鋒：《宏觀經(jīng)濟(jì)失衡的體制探因》，載《金融時(shí)報(bào)》，2014-08-14。

[6] 黃志鋼、劉霞輝：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期增長(zhǎng)的趨勢(shì)與前景》，載《首屆中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇論文集》，2014。

（責(zé)任編輯 武京閩）

Characteristics of China’s Macro-Regulation and Economic Policies in the Recent Years

MAO Zhen-hua, ZHANG Ying-jie, YUAN Hai-xia

（China Chengxin Credit Management Col.,LTD,Beijing 100031）

Throughout the recent decade，we witnessed from “Preventing Over-Heating and Inflation” to the strong stimulation of “Four Trillion”, from strong stimulation to directional adjustment and control, from Minimal Stimulation to Supply-Side Reform, then from emphasizing the lack of effective demand and management crisis to emphasizing the decline of potential supply and structural reform; while pulling the country out of the financial crisis, China’s macroeconomic policies are displaying more and more Chinese characteristics of macro-regulation: strengthened “Trinity System” and combination of short-term regulation and long-term reform, enhanced policy continuity and coordination; along with aggregate policies, the magnitude of structural regulation increases; innovative macroeconomic regulation concepts that result in more flexible macro-regulation mechanisms. Further diversified regulation objectives lead to a broader range of regulation tools, which may bring over-intervention to the ordinary state, and meanwhile become one of the major sources of fluctuation to the macro-economy.

macro-regulation; minimal stimulus; structural regulation; New Normal

毛振華：中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)、教授，博士生導(dǎo)師，中誠(chéng)信國(guó)際信用評(píng)級(jí)有限責(zé)任公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家；張英杰：中誠(chéng)信國(guó)際信用評(píng)級(jí)有限責(zé)任公司董事總經(jīng)理；袁海霞：高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，中誠(chéng)信國(guó)際信用評(píng)級(jí)有限責(zé)任公司研究部高級(jí)分析師、高級(jí)經(jīng)理（北京 100031）