二戰(zhàn)后美國國防領導指揮體制改革的基本歷程和特點

周小寧

二戰(zhàn)后美國國防領導指揮體制改革的基本歷程和特點

周小寧

20世紀40年代后期至80年代中期，美國國防領導指揮體制改革經(jīng)歷三個階段：40年代后期終止陸軍部、海軍部分立領導指揮體制，確立國防部統(tǒng)一領導指揮體制；50年代廢除參聯(lián)會成員和軍種部長擔任執(zhí)行代表的制度，確立軍政軍令分開的領導指揮體制；80年代中期結束軍種部控制參聯(lián)會和作戰(zhàn)司令部的局面，確立參聯(lián)會主席、作戰(zhàn)司令部司令的重要地位。改革具有四個基本特點：以強化聯(lián)合體制為改革主線；保持軍種活力不可或缺；堅持文官治軍的根本政治原則；以國家利益至上觀念統(tǒng)一各利益方思想。

國防領導指揮體制 改革 聯(lián)合體制 國家利益 [美國]

作者：周小寧，軍事科學院軍事歷史和百科研究部研究員，大校

20世紀40年代后期至80年代中期，根據(jù)第二次世界大戰(zhàn)和戰(zhàn)后世界局部戰(zhàn)爭等軍事實踐的經(jīng)驗教訓、國際軍事形勢的變化、軍事技術的發(fā)展，美國對國防領導指揮體制進行了重大改革，奠定了延續(xù)至今的國防領導指揮體制的基本制度，不僅對美軍產生重大影響，也一直受到世界各國的密切關注。

一、改革基本歷程

第二次世界大戰(zhàn)后，美國國防領導指揮體制改革，主要是在杜魯門、艾森豪威爾、里根總統(tǒng)等三任政府時期進行的。20世紀四五十年代改革主要由總統(tǒng)推動，80年代改革主要由國會推動。

（一）20世紀40年代后期，終止陸軍部、海軍部分立領導指揮體制，確立國防部統(tǒng)一領導指揮體制

從1789年美國聯(lián)邦政府成立至二戰(zhàn)結束，美國沒有建立統(tǒng)一領導所有武裝力量的領率機關，而由陸軍部（1789年成立）、海軍部（1798年成立）分別負責陸軍、海軍的行政領導及作戰(zhàn)指揮。鑒于陸海分立體制的缺陷，1921年3月，美國的政府研究所（今布魯金斯學會）最早提出統(tǒng)一陸軍部和海軍部、建立國防部的建議。二戰(zhàn)之前，陸軍部、海軍部均反對此類建議。二戰(zhàn)期間，陸軍態(tài)度發(fā)生轉變，1943年11月陸軍參謀長馬歇爾向參聯(lián)會建議成立統(tǒng)一領導陸海空三軍的國防部。海軍擔心未來陸軍部和空軍部將主宰國防部，擔心陸軍企圖裁掉或大幅縮小海軍陸戰(zhàn)隊并支持空軍奪走海軍的陸基飛機，故反對這一建議。二戰(zhàn)結束后，國防領導指揮體制改革真正提上日程，但陸軍、海軍的改革思路差異很大。海軍部長福雷斯特爾組織陸海軍軍火委員會前主席埃伯斯塔特等人于1945年9月25日完成《埃伯斯塔特報告》，報告反對建立國防部，建議設立陸海空三個內閣級的軍種部，同時設立跨軍種的委員會協(xié)調三軍工作。陸軍部于1945年9月29日成立高級軍官委員會，隨即提出武裝部隊體制構想，建議建立“武裝部隊部”，統(tǒng)一領導陸?？杖?，設立武裝部隊部長（文職）、總參謀長。

民主黨總統(tǒng)杜魯門上任之前，曾任參議院國防計劃調查特別委員會主席，對陸海分立所造成的浪費和低效的嚴重程度有充分了解，并公開發(fā)表文章主張對陸海軍實行統(tǒng)一領導。上任后，他于1945年12月19日向國會提交咨文，建議建立國防部，統(tǒng)一領導陸海空三軍，設立文職國防部長(由總統(tǒng)的內閣成員擔任）1名、副部長1名、助理部長若干名(分別管理陸?？杖姡?，設立國防部總參謀長1名。對此，海軍及其國會支持者強烈反對。海軍的強大支持者，立法期間先后任眾議院海軍事務委員會主席、武裝部隊委員會主席的民主黨議員卡爾·文森將杜魯門的咨文稱為“軍事強權政治”，旨在“搞垮海軍”，并“帶有德國皇帝和希特勒當權時期的德國味道，帶有日本軍國主義的味道”①David Jablonsky: War by Land, Sea, and Air--Dwight Eisenhower and the Concept of Unified Command, Yale University Press， 2010,p.152.。

面對這種壓力，杜魯門和陸軍被迫放棄設立總參謀長、建立單一的政府行政部門國防部等設想，同意保留軍種部的政府行政部門地位。1947年2月16日，杜魯門向國會提交立法議案草案。7月24、25日，參議院、眾議院先后通過法案。7月26日，杜魯門簽署批準法案（即《1947年國家安全法》）。該法是陸軍的“集中領導”主張與海軍的“分散協(xié)調”主張的妥協(xié)產物，規(guī)定：建立兩個顧問機構——國家安全委員會和國家安全資源委員會；建立由陸軍部、海軍部、空軍部組成的“國家軍事機構”（National Military Establishment），設立國防部長對三軍進行“總體指導、授權和控制”，設立3名國防部長文職特別助理（不設副部長和助理部長）；陸軍部、海軍部和空軍部作為獨立的政府行政部門，分別由各軍種部長進行單獨管理；在國家軍事機構內設立各種協(xié)調機構，包括：戰(zhàn)爭委員會、參謀長聯(lián)席會議、軍火委員會、研究和發(fā)展委員會。②Alice C. Cole, etc. edited: The Department of Defense：Documents on Establishment and Organization, 1944-1978, Office of the Secretary of Defense, Historical Office, 1978,pp.35-40,46-47.

1947年9月17日，原海軍部長福雷斯特爾擔任首任國防部長，國家軍事機構開始運行。但是，國家軍事機構只是三個軍種部組成的松散聯(lián)盟，國防部長權力極其有限。任職不久，福雷斯特爾就認識到自己任海軍部長時固執(zhí)地要求嚴格限制國防部長的權力是作繭自縛，于是提議修訂法律，要求擴大國防部長的權力。1949年3月5日，杜魯門總統(tǒng)向國會提出修訂《1947年國家安全法》的咨文。7月28日、8月2日，參議院、眾議院先后通過修正案。8月10日，杜魯門簽署批準。修正案規(guī)定：國家軍事機構改稱國防部，列為政府行政部門；設立1名副國防部長和3名助理國防部長；三個軍種部降為國防部下屬的軍事部門，軍種部長不再擔任國家安全委員會成員；設立參聯(lián)會主席，但參聯(lián)會主席沒有投票權。

經(jīng)過40年代后期的改革，美國終止了延續(xù)一個半世紀的陸海分立領導指揮體制，確立了國防部統(tǒng)一領導指揮體制，奠定了當代國防領導指揮體制的基礎，也為進一步改革創(chuàng)造了條件。盡管改革經(jīng)歷曲折，涉及范圍有限，但畢竟是一項重大突破。

（二）20世紀50年代，廢除參聯(lián)會成員和軍種部長擔任執(zhí)行代表的制度，確立軍政軍令分開的領導指揮體制

美國共和黨總統(tǒng)艾森豪威爾上任之前，就積極倡導和參與實行國防部統(tǒng)一領導的改革。1953年1月上任之后，親自推動了1953、1958年改革。

1953年4月30日，艾森豪威爾向國會提交《1953年第六號改組計劃》及其說明咨文。此時，國會參眾兩院由共和黨控制，未對改革提出反對意見。6月30日，改組計劃生效。改組計劃規(guī)定：撤銷國防部軍火委員會、研究和發(fā)展委員會等機構，而代之以增設6名助理國防部長分別負責各類專項工作，以改進國防部的工作；聯(lián)合參謀部人員的任命需經(jīng)參聯(lián)會主席批準，將參聯(lián)會集體管理聯(lián)合參謀部及其主任的職能轉交給參聯(lián)會主席，以提高參聯(lián)會主席的權力；廢除參聯(lián)會指定其成員擔任“執(zhí)行代表”（executiveagent）、代表參聯(lián)會分別負責指揮各作戰(zhàn)司令部的做法，改為將參聯(lián)會的上述權力轉交國防部長，由國防部長指定軍種部長擔任執(zhí)行代表、分別負責指揮各作戰(zhàn)司令部。

1958年4月3日和16日，艾森豪威爾先后向國會提交國防改組咨文和國防改組法律草案。此時，國會參眾兩院均由在野黨民主黨控制，特別是眾議院武裝部隊委員會主席卡爾·文森一如既往地反對加強國防部統(tǒng)一領導，因此立法爭論十分激烈?？枴の纳瓕Ψ刹莅缸鞒鋈幹匾薷模海?）將草案中“各軍種部在國防部長的指導、授權和控制下履行職責”，改為“各軍種部在國防部長的指導、授權和控制（通過各軍種部長行使上述權力）下履行職責”。（2）對草案中國防部長“可以轉移、重新分配、取消和合并職能”，附加一個例外條件，即“重大作戰(zhàn)職能”的調整須報告國會，國會在60天內可以否決這種調整，同時參聯(lián)會成員有權定義哪些職能屬于“重大作戰(zhàn)職能”。（3）對草案特意刪除的《1947年國家安全法》1949年修正案的一個條款（即“本法不得被解釋為，禁止軍種部長或參聯(lián)會成員，在首先報告國防部長后，自愿向國會提出他認為合適的與國防部有關的建議”）作了恢復。5月28日，艾森豪威爾向媒體發(fā)表一份聲明，尖銳抨擊這些修改，要求全部刪除這些修改。不過，7月24日參眾兩院通過的《1958年國防改組法》，只刪除了第一處修改；對第二處修改作了部分調整后予以保留；第三處修改保留不變。8月6日，艾森豪威爾簽署批準法案。

改組法擴大了國防部長統(tǒng)一領導的權限。它刪除了《1947年國家安全法》中原有的“各軍種部單獨管理”的提法，改為“各軍種部單獨組織”，以進一步明確國防部長管理軍種部的權力。它規(guī)定：國防部長“可以在國防部采取適當步驟（包括轉移、重新分配、取消和合并職能），以實行更加有效、高效、節(jié)約的管理和運行，消除重復勞動”，但國防部長須事前將調整建議提交參眾兩院的武裝部隊委員會。上述委員會有權以屬于“重大作戰(zhàn)職能”調整、且調整有害美國國防為由，在30天內作出反對調整的決議。其后40天內，參眾兩院如果有一個院批準反對調整的決議，那就不能調整。該法同時作出一些例外規(guī)定：國防部長“有權將新武器或武器系統(tǒng)的研制和作戰(zhàn)使用分配或重新分配給一個或多個部門或軍種”；“可以規(guī)定多個軍種部共同需要的補給或勤務由某一個機構實施”；戰(zhàn)時總統(tǒng)可以不經(jīng)國會而移交重大作戰(zhàn)職能。它還規(guī)定：新設立一個重要職位——國防研究與工程署署長，擔任國防部長在科技事務上的首席顧問，負責監(jiān)督國防部一切科學研究與工程活動，指導和控制一切需要集中管理的科學研究與工程活動。①Alice C. Cole, etc. edited: The Department of Defense：Documents on Establishment and Organization, 1944-1978, Office of the Secretary of Defense, Historical Office, 1978,pp.197-199,204.

改組法力圖提高參聯(lián)會主席的權力，提高參聯(lián)會的戰(zhàn)略規(guī)劃和軍事建議的質量。它規(guī)定：取消參聯(lián)會主席沒有投票權的原有規(guī)定；聯(lián)合參謀部主任“由參聯(lián)會主席在與參聯(lián)會商議后”進行挑選（原有規(guī)定為“由參聯(lián)會”挑選）；聯(lián)合參謀部“按照參聯(lián)會或參聯(lián)會主席”的指示工作（原有規(guī)定為“按照參聯(lián)會”指示工作）。但由于國會限制，該法將1953年規(guī)定的“參聯(lián)會主席管理聯(lián)合參謀部及其主任”，改為“參聯(lián)會主席代表參聯(lián)會管理聯(lián)合參謀部及其主任”，削弱了參聯(lián)會主席在這一事項上的權力。該法還規(guī)定：改組聯(lián)合參謀部，將原來的聯(lián)合委員會改為常規(guī)的參謀部機構。改革前，聯(lián)合參謀部下轄：聯(lián)合戰(zhàn)略計劃、聯(lián)合后勤計劃、聯(lián)合情報等等委員會。改革后，聯(lián)合參謀部下轄：J-1人事部、J-2情報部、J-3作戰(zhàn)部、J-4后勤部、J-5計劃和政策部、J-6通信和電子部等部門。

改組法最重要的措施是調整作戰(zhàn)指揮系統(tǒng)，確立軍政軍令分開的領導指揮體制。從二戰(zhàn)起，參聯(lián)會指定其成員擔任執(zhí)行代表、代表參聯(lián)會分別負責指揮各作戰(zhàn)司令部。朝鮮戰(zhàn)爭是參聯(lián)會處于指揮系統(tǒng)中的最后一場戰(zhàn)爭，當時陸軍參謀長柯林斯擔任參聯(lián)會負責遠東司令部事務的執(zhí)行代表，向遠東司令部總司令麥克阿瑟等下達命令?！?953年第六號改組計劃》改為由國防部長指定軍種部長擔任執(zhí)行代表。1958年4月3日艾森豪威爾致國會的咨文提出，必須明確建立從總司令（即總統(tǒng)）和國防部長將命令直接傳達到聯(lián)合作戰(zhàn)司令部的指揮系統(tǒng)，要求國會取消國防部長之外的任何官員的軍事行動指揮權，如取消空軍參謀長指揮空軍部隊、海軍作戰(zhàn)部長指揮海軍部隊的法律條款。這得到國會同意。經(jīng)過1958年改革，美國撤銷了軍種部對作戰(zhàn)司令部的作戰(zhàn)指揮權，建立了兩個系統(tǒng)：一是作戰(zhàn)指揮系統(tǒng)，從總統(tǒng)到國防部長（通過參聯(lián)會傳達命令）到作戰(zhàn)司令部司令；二是行政領導系統(tǒng)，從總統(tǒng)到國防部長到軍種部長。

50年代的改革，代表美國國防領導指揮體制改革的又一次重大突破，即從在《1947年國家安全法》中起主導作用的軍種協(xié)作理念，上升到艾森豪威爾期望的文官治軍權力集中控制理念。艾森豪威爾表示：“我們事實上已經(jīng)把國防部置于這樣一個組織和程序基礎之上，使總統(tǒng)和國防部長等文職人員對軍隊的控制成為現(xiàn)實，并使參謀長聯(lián)席會議有可能完成只有他們才有資格擔負的巨大職責?！?/p>

（三）20世紀80年代中期，結束軍種部控制參聯(lián)會和作戰(zhàn)司令部的局面，確立參聯(lián)會主席、作戰(zhàn)司令部司令的重要地位

1958年之后的20多年，美國未對國防領導指揮體制進行重大改革。在此期間，美軍遭受了越南戰(zhàn)爭失敗、營救駐伊朗大使館人員行動慘敗等一系列挫折，國防領導指揮體制暴露出一系列缺陷。最突出的問題是，軍種實際上仍然控制著參聯(lián)會和作戰(zhàn)司令部，導致參聯(lián)會難以有效發(fā)揮戰(zhàn)略規(guī)劃和軍事建議的核心職能，作戰(zhàn)司令部難以有效指揮軍事行動。就參聯(lián)會而言，除主席外，其他成員同時又是軍種參謀長，難免主要從軍種利益出發(fā)考慮問題；參聯(lián)會實行全體一致形成決議的制度，這就給予任何一個軍種左右參聯(lián)會議事進程和結局的權力；對參聯(lián)會討論的事項，參聯(lián)會主席沒有決定權，遇有不同意見只能上報國防部長或總統(tǒng)。就作戰(zhàn)司令部而言，由于參聯(lián)會負責向作戰(zhàn)司令部司令傳達總統(tǒng)和國防部長的命令，軍種參謀長在國防部長和作戰(zhàn)司令之間起著軍事聯(lián)系的作用，繼續(xù)介入作戰(zhàn)計劃和指導，加上軍種參謀長參與作戰(zhàn)司令的選拔，以及軍種控制著聯(lián)合作戰(zhàn)司令部下屬的軍種組成司令部的人、財、物，這就造成軍種勢力強大而聯(lián)合作戰(zhàn)司令部勢力弱小的局面。曾任美國歐洲聯(lián)合司令部空軍司令部司令的戴維·瓊斯說：“我有3個上司：美國歐洲聯(lián)合司令部司令、北約戰(zhàn)區(qū)司令、空軍參謀長。空軍參謀長對我的影響最大，因為我的部隊由他指派，人員職位由他任命，財權由他掌握。”

1982年3、4月,參聯(lián)會主席戴維·瓊斯、陸軍參謀長愛德華·邁耶公開發(fā)表文章，對參聯(lián)會體制提出嚴厲批評，并提出改革建議。一石擊起千層浪，他們不僅將1958年之后沉睡了25年的國防領導指揮體制改革的大辯論再次激活，而且促使國會采取立法行動。由于國防部、各軍種部大都對改革持反對態(tài)度，這次改革主要由國會的改革派推動。1982～1986年，美國國會舉行了一系列國防改組聽證會。1986年9月16、17日，參議院、眾議院先后通過以參議院武裝部隊委員會主席戈德華特、眾議院武裝部隊委員會調查委員會主席尼科爾斯姓氏命名的《1986年戈德華特－尼科爾斯國防部改組法》（下簡稱1986年國防部改組法）。該法最關鍵的改革主要是與強化聯(lián)體制有關的三個方面。

一是將參聯(lián)會的集體職責幾乎全部轉移給參聯(lián)會主席，確立強勢參聯(lián)會主席制度，結束軍種對參聯(lián)會的控制。該法規(guī)定：參聯(lián)會主席（1958年規(guī)定為“參聯(lián)會”）為總統(tǒng)、國家安全委員會和國防部長的首席軍事顧問；參聯(lián)會其他成員為總統(tǒng)、國家安全委員會和國防部長的軍事顧問；總統(tǒng)、國防部長通過參聯(lián)會主席（1958年規(guī)定為“通過參聯(lián)會”）向作戰(zhàn)司令傳達命令；設立參聯(lián)會副主席，位列參聯(lián)會主席之外的所有軍官之上；允許持不同意見的軍種參謀長將意見通過參聯(lián)會主席反映給文官領導（總統(tǒng)、國防部長），但參聯(lián)會主席必須保證自己的意見不因軍種參謀長的不同意見而被推遲上報給文官領導；賦予參聯(lián)會主席對參聯(lián)會討論事項的決定權；參聯(lián)會主席下設聯(lián)合參謀部，協(xié)助參聯(lián)會主席工作，在參聯(lián)會主席授權、指示和控制下，也可協(xié)助參聯(lián)會其他成員和參聯(lián)會副主席工作（1958年規(guī)定為“參聯(lián)會下設聯(lián)合參謀部，按照參聯(lián)會或參聯(lián)會主席的指示工作”）。

二是提高作戰(zhàn)司令的權力，擺脫軍種對作戰(zhàn)司令部的控制。在20世紀四五十年代生效的國防改革法律中，涉及作戰(zhàn)司令部的內容很少，而1986年國防部改組法則用第二章第二部分專門闡述作戰(zhàn)司令部。改組法規(guī)定：陸?？杖姺N部所管轄的所有部隊，除執(zhí)行特別勤務（如行政、訓練、補給和維修）外，均編入作戰(zhàn)司令部；作戰(zhàn)司令對下屬司令部和部隊擁有①下達權威指示，②規(guī)定指揮系統(tǒng)，③組織司令部和部隊，④使用部隊，⑤給下屬司令分配指揮職能，⑥協(xié)調與批準管理、支援和紀律方面的活動，⑦選拔下屬司令和作戰(zhàn)司令部參謀人員、終止下級職務、召集軍事法庭7個方面的指揮權；作戰(zhàn)司令有權要求下屬司令匯報他們與國防部其他部門（軍種）之間的聯(lián)系情況；向總統(tǒng)推薦的作戰(zhàn)司令部下屬司令和作戰(zhàn)司令部參謀部重要崗位人選，必須得到作戰(zhàn)司令同意；國防部長委派參聯(lián)會主席監(jiān)督作戰(zhàn)司令部的活動、擔任作戰(zhàn)司令（特別是作戰(zhàn)需求方面）的發(fā)言人；國防部長每年向國會提交的預算中應單獨列出作戰(zhàn)司令部的預算申請（包括4類項目：聯(lián)合演習、部隊訓練、應急行動、選擇的作戰(zhàn)行動）。①U.S. Congress Public Law 99－433： Goldwater－Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986, 99th Congress, 2d session, Oct 1, 1986, 100 STAT,pp.1011-1019.

三是詳細具體地規(guī)定重視和鼓勵聯(lián)合軍官的人事政策，特別是規(guī)定具備聯(lián)合崗位任職經(jīng)歷為晉升將軍的先決條件，提高聯(lián)合崗位任職的吸引力。改組法第四章專門闡述聯(lián)合軍官人事政策，規(guī)定：正在或曾在聯(lián)合參謀部任職、具備聯(lián)合專業(yè)資格、正在或曾在聯(lián)合崗位任職的上述三類軍官的晉升率，不低于其所在軍種軍官的晉升率；向總統(tǒng)推薦某軍官晉升中將和上將時，參聯(lián)會主席將向國防部長提供該軍官在聯(lián)合參謀部和其他聯(lián)合崗位任職的表現(xiàn)評估報告；不具備聯(lián)合崗位任職經(jīng)歷的軍官不能晉升準將以上軍銜；具備聯(lián)合崗位任職經(jīng)歷是指，將官在聯(lián)合崗位任職不少于3年，其他軍官在聯(lián)合崗位任職不少于3年半；聯(lián)合事務是指與地面、海上、空中力量聯(lián)合使用有關的事務；聯(lián)合崗位任職僅僅指軍官在聯(lián)合事務中獲得重要經(jīng)歷的任職，包括：與國家軍事戰(zhàn)略、戰(zhàn)略計劃和應急計劃制定、在聯(lián)合司令部統(tǒng)率下的作戰(zhàn)行動的指揮與控制這三方面有關的事務中的任職，但不包括：聯(lián)合訓練或聯(lián)合教育，軍官在本軍種的任職。

1986年國防部改組法是自制定《l947年國家安全法》之后美國國防領導指揮體制領域最為全面、深刻的一次立法。該法消除了建立聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制等方面的障礙，帶來了聯(lián)合作戰(zhàn)能力的大幅提升，為美軍在海灣、科索沃、阿富汗和伊拉克等戰(zhàn)爭中比較順利地遂行作戰(zhàn)行動創(chuàng)造了條件，成為美國國防和軍隊建設史上的一個重要里程碑。該法也意味著美國國防領導指揮體制改革的基本完成，之后該領域的改革多屬局部調整。

二、改革基本特點

第二次世界大戰(zhàn)后40多年，美國國防領導指揮體制改革，道路曲折，爭論激烈，但最終取得重大成功，具有以下基本特點。

（一）以強化聯(lián)合體制為改革主線

二戰(zhàn)后，美國國防領導指揮體制改革的主線是結束陸海分立體制，改變軍種至上傳統(tǒng)，建立和完善對陸海空三軍進行統(tǒng)一指導、授權和控制的國防部，逐步加強國防部長、參聯(lián)會主席、作戰(zhàn)司令權威，重視聯(lián)合崗位，強化聯(lián)合體制。這是根據(jù)二戰(zhàn)后國際軍事形勢的變化、軍事技術的發(fā)展，以及二戰(zhàn)前后軍事實踐的經(jīng)驗教訓而作出的選擇。

一方面，隨著聯(lián)合作戰(zhàn)日益成為最常見、最重要的作戰(zhàn)形式，與美國對抗的超級大國蘇聯(lián)的出現(xiàn)，空軍、導彈、核武器的發(fā)展，美國意識到必須建立一種新的國家安全體制和聯(lián)合作戰(zhàn)體制。正如1958年4月3日艾森豪威爾致國會的咨文所強調的：“陸上、海上和空中戰(zhàn)爭相互隔絕的時代已經(jīng)一去不復返了。如果我們再次卷入戰(zhàn)爭，我們將動用所有軍種，擰成一股勁，在各種自然環(huán)境中作戰(zhàn)。和平時期的戰(zhàn)爭準備和體制編制設置必須符合這一客觀現(xiàn)實?！?/p>

另一方面，二戰(zhàn)前后，隨著陸海分立體制或聯(lián)合體制不健全所固有的缺乏統(tǒng)一指揮、妨礙協(xié)調配合、損害戰(zhàn)斗力生成、造成重復勞動和浪費、導致軍種過度競爭等缺陷不斷暴露出來，美國意識到必須對原有的國防領導指揮體制動大手術。早在1898年美西戰(zhàn)爭中，美國陸海軍配合不力、關系緊張的問題突出。1941年珍珠港遭受慘重損失，重要原因也在于駐守夏威夷的美國陸海軍部隊缺乏統(tǒng)一指揮。二戰(zhàn)之后，美軍經(jīng)歷的越南戰(zhàn)爭失敗、營救駐伊朗大使館人員行動慘敗等一系列事件，追根溯源，作戰(zhàn)指揮系統(tǒng)混亂、軍種干預作戰(zhàn)指揮、參聯(lián)會軍事建議質量不高同樣難辭其咎。這些問題，讓改革反對者宣稱的國防領導指揮體制“運轉良好、無須改革”等言論不攻自破，突顯了改革的緊迫性和必要性，從反面為聯(lián)合體制的建立和完善不斷注入動力。

（二）保持軍種活力不可或缺

在強化聯(lián)合體制的同時,美軍注意到，保證軍種的獨立存在和創(chuàng)新發(fā)展，保持軍種活力同樣非常重要，不可忽視。強化聯(lián)合體制并不意味著走向軍種合并、或者一個軍種吞并另一個軍種的極端。美國海軍陸戰(zhàn)隊前司令卡爾·芒迪認為：“有效聯(lián)合意味著將各軍種的不同顏色融合成綜合軍事能力的繽紛彩虹，而不是將它們倒入一個瓶子進行混合，直到失去各自原來的特性，成為一團沒有顏色的糨糊?！雹貲avid Jablonsky: War by Land, Sea, and Air--Dwight Eisenhower and the Concept of Unified Command, Yale University Press， 2010,p.324.美軍認為，美軍分成陸?？杖齻€軍種部，是歷史發(fā)展的必然選擇，因為在陸上、海上和空中不同的自然環(huán)境中需要專門的部隊進行戰(zhàn)斗。這種軍種劃分對于維持軍種之間的良性競爭，培養(yǎng)各軍種部隊的集體榮譽感、士氣、凝聚力、自我犧牲精神和創(chuàng)新精神，提高各軍種部內部資源的利用效率，保證軍事建議來源的多樣性，提高軍事判斷和決策的科學性，乃至奪取戰(zhàn)爭勝利，都至關重要。

為保持軍種活力，二戰(zhàn)后的改革立法中作出了一系列規(guī)定。例如，《1947年國家安全法》規(guī)定：國會頒布這部法律的意圖之一，是“為在文官控制下對三個軍種部提供權威的協(xié)調和統(tǒng)一指揮，而不是將其合并”。其后《1947年國家安全法》經(jīng)過多次修訂，但保持三個軍種部獨立存在、不將其合并的規(guī)定一直沒有改變。又如，為保持軍種平衡，各得其所，1986年國防部改組法規(guī)定：一般情況下，“參聯(lián)會主席、副主席不能是同一軍種的軍官”；聯(lián)合參謀部由來自陸軍、海軍和陸戰(zhàn)隊、空軍三方面人數(shù)大體相等的軍官構成。再如，為保證軍種的意見不被總統(tǒng)和國防部長壓制，國會賦予了軍種領導人向國會提出建議和到國會作證的權利。1958年艾森豪威爾曾試圖廢除這一權利，以防軍種領導人向國會提出不同意見。這遭到國會反對，《1958年國防改組法》保留了這一權利。1986年國防部改組法亦然。

（三）堅持文官治軍的根本政治原則

文官治軍是美國建國以來始終堅持的治軍根本原則，目的在于確保軍隊成為執(zhí)行政府政策的忠實工具，防止職業(yè)軍人擅權乃至發(fā)動軍事政變，保證政權的穩(wěn)定性。美國獨立戰(zhàn)爭結束的1783年，一些軍官為了討要作戰(zhàn)補助金等原因而發(fā)起的請愿、結社和嘩變等三起事件，讓美國人深切體會到文官治軍的極端重要性。美國文官治軍的基本特點是，立法部門（國會）和行政部門（總統(tǒng)、國防部）共同掌握軍事控制權。

二戰(zhàn)后美國國防領導指揮體制改革始終堅持文官治軍原則。1945年11月16日，即將于3天后擔任陸軍參謀長的艾森豪威爾在參議院軍事委員會作證時表示：“我不僅相信，陸軍提出的武裝部隊體制沒有傾向于削弱文職人員對這個國家武裝部隊的控制，而且我還要向你們保證，只要我在陸軍中發(fā)現(xiàn)有一名軍官，膽敢主張讓我們的傳統(tǒng)和思想發(fā)生這種根本性的改變，那我就要盡我所能，明天就把他從陸軍清除出去?！?945年12月19日杜魯門提交國會的咨文稱：“如果總統(tǒng)和國會只有一個內閣成員承擔文官治軍的清晰而主要的責任，那么，文官治軍（我們民主觀念的根本觀念之一）將得到加強。”美國陸軍和杜魯門曾建議設立總參謀長，美國海軍和國會認為這將危害文官治軍，堅決予以反對，《1947年國家安全法》明確予以禁止。1948年，美國國防部曾規(guī)定：參聯(lián)會指定其成員擔任執(zhí)行代表，代表參聯(lián)會指揮作戰(zhàn)司令部。1953年4月30日艾森豪威爾提交國會的咨文提出，為加強文官治軍，將參聯(lián)會的上述權力轉交國防部長，改由國防部長指定軍種部長擔任執(zhí)行代表。1958年4月3日艾森豪威爾提交國會的咨文進而提出：指揮系統(tǒng)“每增加一個層次，都會導致行動延遲、權力混亂和責任分散。如果軍事責任不明確，文官治軍也就不可靠了”。因此，軍種部被移除指揮系統(tǒng)。1986年國防部改組法引言部分闡明立法的7項意圖，其中第一項即為“改組國防部并強化文官在國防部的權力”①U.S. Congress Public Law 99－433： Goldwater－Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986, 99th Congress, 2d session, Oct 1, 1986, 100 STAT.p992.。

（四）以國家利益至上觀念統(tǒng)一各利益方思想

美國國防領導指揮體制改革事關多方利益調整，不僅直接涉及國防部文官與軍方關系的安排，而且影響行政部門與立法部門對軍事事務控制權的分配。因此，在不同時期，對不同改革措施，各方從自身利益出發(fā)，采取支持或反對的立場是十分自然的。這就要求必須抑制部門狹隘利益和黨派政治，以國家利益至上觀念統(tǒng)一改革思想。美國改革留下三方面的教益。

其一，必須抑制軍種狹隘利益。二戰(zhàn)后，美國的軍種部由原來的內閣部降為國防部的軍事部門，失去了作戰(zhàn)指揮權，軍種參謀長失去了擔任總統(tǒng)的首席軍事顧問的地位。對此，軍種部持消極甚至反對的態(tài)度可想而知。其中，最典型的事例當屬海軍部長福雷斯特爾反對建立國防部、1949年“海軍將領造反事件”、海軍部長萊曼反對1986年國防部改組。所幸，改革沒有因此止步。

其二，總統(tǒng)和國防部長能否秉持國家利益至上觀念，直接影響改革進程及結局。艾森豪威爾總統(tǒng)樹立了一個榜樣，他一再告誡軍方領導人應有國家利益至上的觀念，并在高級將領的任免上貫徹這種觀念；而溫伯格國防部長可謂負面典型，他將改革倡導者揭露國防部存在問題看作是對他個人任職能力的辛辣諷刺和批評，因此頑固地捂蓋子、護家丑，給20世紀80年代的改革設置了種種障礙。

其三，國會黨派政治的消極影響同樣值得警惕。歷史表明，如果民主、共和兩黨議員秉持國家利益至上理念，改革就順利；相反，如果議員陷入黨派政治，頑固支持或反對某個軍種，甚至在野黨議員對執(zhí)政黨總統(tǒng)提出的改革建議不分青紅皂白地予以反對，改革就困難重重。20世紀四五十年代，國會對杜魯門、艾森豪威爾政府提出的改革措施常常持反對立場，導致改革不徹底。而到了80年代，國會是改革最重要的推動力量，參議院武裝部隊委員會主席、共和黨議員戈德華特，與少數(shù)黨（民主黨）首席成員薩姆·納恩認識高度一致，真正實現(xiàn)了兩黨密切合作，終于促成一次深刻的改革。

（責任編輯：何 荷）

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