我國(guó)城市總體規(guī)劃的改革探討

【摘要】隨著社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，在廣大城市規(guī)劃設(shè)計(jì)人員的積極努力下，我國(guó)的城市規(guī)劃工作逐步開(kāi)展。近年來(lái)，有關(guān)對(duì)城市總體規(guī)劃編制與審批改革的各種意見(jiàn)紛至沓來(lái)。本文對(duì)城市的總體規(guī)劃改革做了一些探討。

【關(guān)鍵詞】城市總體規(guī)劃；改革；探討

1、總體規(guī)劃編制的本質(zhì)

1.1協(xié)調(diào)多元利益的過(guò)程

城市總體規(guī)劃的編制作為城市規(guī)劃實(shí)踐過(guò)程的要素之一，主要是制定有關(guān)城市空間發(fā)展戰(zhàn)略和土地利用規(guī)劃政策。從城市發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制上來(lái)看，城市是在政府、經(jīng)濟(jì)組織、居民（住戶(hù)）之間互動(dòng)的利益關(guān)系推動(dòng)下發(fā)展的，因此，城市總體規(guī)劃的編制實(shí)質(zhì)上是“在維護(hù)城市整體利益和公共利益的前提下，對(duì)各種動(dòng)力主體有關(guān)土地利用的利益在政策框架中做出協(xié)調(diào)的過(guò)程。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于社會(huì)階層和利益集團(tuán)隱含在共同利益之后，土地是以無(wú)償?shù)男问嚼?，所以?guī)劃編制面對(duì)的矛盾和沖突較之于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下要小得多。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體多樣化，國(guó)有、集體所有制、股份制、合資、私營(yíng)等多種經(jīng)濟(jì)成分并存，在城市土地使用上，無(wú)償劃拔方式轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斒褂煤托姓潛懿⒋妫唤ㄔO(shè)方式由統(tǒng)建轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)開(kāi)發(fā)運(yùn)作為主。城市總體規(guī)劃的編制應(yīng)當(dāng)在滿(mǎn)足公共利益的前提下對(duì)城市土地進(jìn)行空間組織，使各類(lèi)開(kāi)發(fā)建設(shè)都能獲得適于其本身要求的土地使用，并能適應(yīng)和適合不同類(lèi)型、不同規(guī)模的開(kāi)發(fā)方式和開(kāi)發(fā)能力的需求。在此基礎(chǔ)上，按照社會(huì)整合要求對(duì)這些需求進(jìn)行重組，使市場(chǎng)運(yùn)作和社會(huì)利益雙贏。

1.2動(dòng)態(tài)連續(xù)性的過(guò)程

城市總體規(guī)劃的編制是一個(gè)動(dòng)態(tài)的連續(xù)過(guò)程，而不是畫(huà)出一定年代內(nèi)希望實(shí)現(xiàn)的某些最終狀態(tài)的詳細(xì)圖景。這一過(guò)程所產(chǎn)生的一系列城市發(fā)展方針、對(duì)策和措施實(shí)質(zhì)上是城市發(fā)展和土地利用公共政策形成的過(guò)程，同時(shí)也是一個(gè)對(duì)既定目標(biāo)不斷修正、對(duì)影響方案諸因素、諸利益不斷協(xié)調(diào)的過(guò)程?？傮w規(guī)劃在編制過(guò)程中應(yīng)注重規(guī)劃的時(shí)序性和連續(xù)性，根據(jù)實(shí)施反饋的結(jié)果對(duì)規(guī)劃不斷做出調(diào)整和改進(jìn)。

傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃的編制所采取的基于理想模式和純技術(shù)的土地利用模式已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城市社會(huì)的需求。

2、總體規(guī)劃觀念的變革

2.1掌握市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的特點(diǎn)

總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)正視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所帶來(lái)的種種變化，研究和了解市場(chǎng)條件下城市開(kāi)發(fā)的運(yùn)行規(guī)律，在尊重價(jià)值規(guī)律的前提下對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行控制和引導(dǎo)，而不是凌駕于市場(chǎng)規(guī)律之上。這種對(duì)市場(chǎng)保持友好的規(guī)劃策略將大大增強(qiáng)規(guī)劃控制的操作性和規(guī)劃目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)性。對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的固有缺陷，如外在不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象、以及公共物品供應(yīng)不足等問(wèn)題，城市規(guī)劃作為公共利益的看護(hù)者，應(yīng)給予更多的關(guān)注；并發(fā)揮規(guī)劃的干預(yù)功能，以彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足。尤其對(duì)于城市基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)，總體規(guī)劃必須給予充分的規(guī)劃保證，并制定切實(shí)可行的實(shí)施策略和控制措施，以確保城市的未來(lái)發(fā)展具有一個(gè)較高的起點(diǎn)和強(qiáng)大的基礎(chǔ)設(shè)施支持。

2.2注重城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市空間的關(guān)系

城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展直接影響到城市規(guī)模及空間形態(tài)的變化，總體規(guī)劃要改變以往把社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的量的變化直線(xiàn)地等同城市規(guī)模的不斷擴(kuò)張的做法，要從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化角度來(lái)研究城市空間形態(tài)的內(nèi)在變化。正確認(rèn)識(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化與城市空間現(xiàn)代化之間的關(guān)系，研究社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的指標(biāo)所對(duì)應(yīng)的城市建設(shè)水平和現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)，尤其是與目標(biāo)相對(duì)應(yīng)的物質(zhì)環(huán)境空間建設(shè)水平及城市居民的生活水平。

3、城市總體規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的探討

3.1實(shí)施組織機(jī)制

3.1.1法定性?xún)?nèi)容

法定性?xún)?nèi)容的實(shí)施，由市級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)制定與實(shí)施城市總體規(guī)劃相關(guān)的地方性法規(guī)或規(guī)范性文件，并組織制定城市總體規(guī)劃法定性?xún)?nèi)容的實(shí)施方案。關(guān)于總體規(guī)劃實(shí)施的地方性法規(guī)或規(guī)范性文件草案由規(guī)劃主管部門(mén)擬訂，經(jīng)規(guī)劃委員會(huì)討論通過(guò)后，由人大組織地方性立法或準(zhǔn)立法。

3.1.2政策性?xún)?nèi)容

政府以法定性?xún)?nèi)容為依據(jù)，制定政策性?xún)?nèi)容的實(shí)施方案，并督促規(guī)劃主管部門(mén)、相關(guān)部門(mén)和下級(jí)政府制定具體方案并實(shí)施。規(guī)劃主管部門(mén)擬訂關(guān)于總體規(guī)劃實(shí)施的配套規(guī)范性文件，經(jīng)規(guī)劃委員會(huì)討論通過(guò)后，由政府法制部門(mén)審議，報(bào)政府通過(guò)后公布。

3.1.3引導(dǎo)性?xún)?nèi)容

引導(dǎo)性?xún)?nèi)容由規(guī)劃主管部門(mén)制定并組織實(shí)施。主要采取行政許可、行政指導(dǎo)、建設(shè)量平衡、違法查處等手段實(shí)施總體規(guī)劃。對(duì)于重大建設(shè)項(xiàng)目以及總體規(guī)劃下層規(guī)劃的審議，則由規(guī)劃委員會(huì)行使。

3.2實(shí)施監(jiān)督機(jī)制

3.2.1法定性?xún)?nèi)容

城市總體規(guī)劃法定性?xún)?nèi)容的實(shí)施情況由市級(jí)人民代表大會(huì)和上級(jí)委派的督察員共同負(fù)責(zé)監(jiān)督，主要監(jiān)督對(duì)象為同級(jí)政府。

3.2.2政策性?xún)?nèi)容

政策性?xún)?nèi)容實(shí)施情況由政府負(fù)責(zé)監(jiān)督，主要監(jiān)督對(duì)象為規(guī)劃主管部門(mén)、相關(guān)部門(mén)和下級(jí)政府。上級(jí)委派的督察員也應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)劃主管部門(mén)實(shí)施政策性?xún)?nèi)容的情況進(jìn)行監(jiān)督。

3.2.3引導(dǎo)性?xún)?nèi)容

引導(dǎo)性?xún)?nèi)容的實(shí)施情況由規(guī)劃主管部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督對(duì)象包括設(shè)計(jì)單位、施工單位和建設(shè)單位。規(guī)劃主管部門(mén)可以建立一套業(yè)績(jī)考核、歷史記錄查詢(xún)等制度，根據(jù)相關(guān)單位在規(guī)劃實(shí)施中的表現(xiàn)，采取限制開(kāi)發(fā)許可、限制設(shè)計(jì)準(zhǔn)入的手段，對(duì)違反城市總體規(guī)劃的建設(shè)、設(shè)計(jì)和施工單位進(jìn)行監(jiān)督和制約。

此外，人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)規(guī)劃委員會(huì)關(guān)于總體規(guī)劃實(shí)施的工作進(jìn)行全方位的監(jiān)督，規(guī)劃委員會(huì)則主要對(duì)規(guī)劃主管部門(mén)進(jìn)行政策性?xún)?nèi)容和引導(dǎo)性?xún)?nèi)容實(shí)施情況的監(jiān)督。

3.3實(shí)施反饋機(jī)制

反饋機(jī)制主要通過(guò)規(guī)劃主管部門(mén)和規(guī)劃委員會(huì)作為主要的信息接收部門(mén)，并將不同性質(zhì)的內(nèi)容向不同機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息反饋。

規(guī)劃主管部門(mén)接收到社會(huì)反饋的信息后，屬于政策性?xún)?nèi)容向政府反饋，屬于法定性?xún)?nèi)容通過(guò)規(guī)劃委員會(huì)向人大反饋。

規(guī)劃委員會(huì)接收到社會(huì)和規(guī)劃主管部門(mén)反饋的信息后，屬于法定性?xún)?nèi)容向人民代表大會(huì)反饋，屬于政策性?xún)?nèi)容向政府反饋，屬于引導(dǎo)性?xún)?nèi)容則與規(guī)劃主管部門(mén)及時(shí)溝通。

結(jié)語(yǔ)：

城市總體規(guī)劃的改革可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身，不僅受制于城市規(guī)劃體系本身，而且也受到國(guó)家行政管理體制以及法律制度的制約，因而必然是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的任務(wù)。

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