國外政府或軍方管控民營軍工企業(yè)的工具選擇與制度建設(shè)

嚴(yán)劍峰

國外政府或軍方管控民營軍工企業(yè)的工具選擇與制度建設(shè)

嚴(yán)劍峰

總體而言，國外政府或軍方管控民營軍工企業(yè)的手段無外乎兩大類——“利誘”與“管制”，或者說“胡蘿卜”加“大棒”。具體而言有如下一些工具選擇：

軍品采辦及份額配置

軍方手中的訂單，是控制私人軍工企業(yè)的最好的“指揮棒”。軍工企業(yè)可以從軍品采辦中獲得豐厚的利潤，因此，對軍品采辦規(guī)模及其份額分配、利潤率的設(shè)置就成為吸引、控制軍工企業(yè)的一種重要手段。軍方不僅可以利用手中的訂單實(shí)現(xiàn)資源在不同企業(yè)間配置，而且可以增加某一產(chǎn)業(yè)的訂貨或減少另一產(chǎn)業(yè)的訂貨使得資源在不同的產(chǎn)業(yè)間配置，從而實(shí)現(xiàn)控制不同產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的目的。對于那些數(shù)額較大的采辦項(xiàng)目，軍方可以對其進(jìn)行拆分然后進(jìn)行招標(biāo)，如總裝集成、關(guān)鍵分系統(tǒng)可以分別進(jìn)行招標(biāo)，這樣就可以有效遏制大型企業(yè)的壟斷勢力；把一個(gè)項(xiàng)目分拆為兩個(gè)類似的項(xiàng)目，或者把一個(gè)項(xiàng)目同時(shí)交給兩個(gè)不同的研發(fā)團(tuán)隊(duì)同時(shí)進(jìn)行，從而激勵同一領(lǐng)域的兩家企業(yè)展開激烈競爭，達(dá)到“兩家競爭、軍方得利”的效果，實(shí)現(xiàn)對私人軍工企業(yè)的控制。

軍品采辦合同

軍方控制軍工企業(yè)最有效的工具就是軍品采辦合同。通過合同約定軍品供求雙方的權(quán)利和義務(wù)，通過合同有效管控企業(yè)的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、安全風(fēng)險(xiǎn)、保密風(fēng)險(xiǎn)和持續(xù)保障風(fēng)險(xiǎn)，通過合同規(guī)范和約束企業(yè)的行為，并根據(jù)合同對企業(yè)的不當(dāng)行為給予懲罰。筆者在一次國際學(xué)術(shù)研討會上與美國國防部負(fù)責(zé)技術(shù)、裝備、后勤保障的前國防部副部長雅克.甘斯勒教授討論此事時(shí)，他不假思索地說：“合同、合同、還是合同，合同是最好的管控方式?！?/p>

軍品采購合同一般會要求軍品供應(yīng)商必須建立完善的會計(jì)報(bào)告制度、內(nèi)部報(bào)告與審核制度，軍品采辦單位及其審計(jì)官可以藉此對企業(yè)的行為進(jìn)行監(jiān)督、審計(jì)、核查。為了保證軍品采購任務(wù)的完成，加強(qiáng)對企業(yè)的監(jiān)管，各國軍方也都普遍采用“軍代表”制度，以加強(qiáng)對軍工企業(yè)完成軍品研制任務(wù)的監(jiān)管。通過對承包商履行合同的情況進(jìn)行評估，以決定企業(yè)的信譽(yù)等級，建立采辦黑名單制度，并把這作為下一次國防采辦招標(biāo)的依據(jù)之一。

通過科研資助和軍方或政府科研機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對軍用核心技術(shù)的控制。美軍不僅通過軍品采購控制軍工企業(yè)的產(chǎn)品市場，而且通過控制核心技術(shù)控制軍工企業(yè)的生產(chǎn)。美國軍方及政府控制的很多研發(fā)機(jī)構(gòu)，掌握和控制著軍工行業(yè)的很多先進(jìn)技術(shù)及研發(fā)的設(shè)施設(shè)備，很多武器裝備的基礎(chǔ)研究、先導(dǎo)技術(shù)研究、核心機(jī)開發(fā)都是在軍隊(duì)或政府所屬的研究機(jī)構(gòu)中完成的，軍方或政府的這些研發(fā)機(jī)構(gòu)實(shí)際掌握或控制著大量的軍用尖端科技；同時(shí)，企業(yè)的很多研發(fā)行為也需要依賴政府或軍方所有的研發(fā)機(jī)構(gòu)的幫助。對于那些由政府資助、企業(yè)完成的研發(fā)成果，其所有權(quán)歸政府或軍方所有，企業(yè)只擁有使用權(quán)，軍工企業(yè)使用或轉(zhuǎn)讓這些技術(shù)以及出口包含這些技術(shù)的產(chǎn)品時(shí)都要受到政府或軍方的管制。這樣，無形中就形成了軍工企業(yè)對政府或軍方的技術(shù)依賴——要么依賴政府或軍方公共研發(fā)機(jī)構(gòu)的技術(shù)支持和技術(shù)供給，要么依賴政府或軍方的技術(shù)開發(fā)資金支持。

此外，軍方還可以在這些研發(fā)機(jī)構(gòu)的幫助下，成為“精明的采辦者”，使得軍方與軍工企業(yè)成為在技術(shù)上對等的談判者，以進(jìn)一步控制這些軍工企業(yè)。

法律法規(guī)

法律法規(guī)也是“捆綁民營軍工企業(yè)手腳”的有力的工具。所有進(jìn)入軍工行業(yè)的企業(yè)都必須接受與軍工行業(yè)管制有關(guān)的法律法規(guī)的規(guī)制和約束。這些法律法規(guī)涉及軍工行業(yè)的進(jìn)入與退出、軍品的生產(chǎn)與銷售等。如美國政府制定的、涉及軍工行業(yè)管制的法律包括《外國投資審查法》《出口管制法》《技術(shù)轉(zhuǎn)移法》《保密審查法》《軍工上市企業(yè)信息披露法》《國防采辦法》等，從一些主要的方面控制國內(nèi)與國防研發(fā)生產(chǎn)有關(guān)的企事業(yè)單位，使其行為有利于美國國防安全和國家利益。

美國沒有專門的軍工行業(yè)市場準(zhǔn)入法規(guī)，主要采取承包商資格認(rèn)證注冊制度、合格廠商名錄制度和質(zhì)量認(rèn)證制度等，這是一種“寬進(jìn)嚴(yán)出”的制度，實(shí)際上就是鼓勵社會上所有有能力的企業(yè)參與軍工生產(chǎn)，美國對軍工企業(yè)的管控更注重過程控制而非入口管理。這種鼓勵其他企業(yè)進(jìn)入軍工行業(yè)的做法，實(shí)際上就是鼓勵軍工行業(yè)的競爭，也是約束現(xiàn)有軍工企業(yè)的一種很好的手段。為外國企業(yè)投資或收購本國與防務(wù)有關(guān)的企業(yè)設(shè)置門檻，限制國防科技及其產(chǎn)品的對外轉(zhuǎn)移和出口，也限制了本國防務(wù)企業(yè)的資金來源與市場范圍，從而使得本國的防務(wù)企業(yè)必須聽從政府或軍方的安排。

股權(quán)與資產(chǎn)控制

控股（絕對控股、相對控股；直接控股或間接控股）、參股、“金股”制度或通過政府關(guān)聯(lián)企業(yè)控股、參股軍工企業(yè)，都是政府通過股權(quán)控制民營軍工企業(yè)的重要途徑。

美國大部分軍工企業(yè)為私人企業(yè)，機(jī)構(gòu)投資者和大眾直接或間接持有公司股票，股權(quán)極為分散，但是多數(shù)股權(quán)最終往往掌握在華爾街金融巨頭及利益相關(guān)集團(tuán)手中，基本上只需要4至5家左右的大型金融機(jī)構(gòu)聯(lián)手就可以掌控軍工企業(yè)。因此，美國政府（軍方）只要管住了華爾街、管住了這些金融巨頭，也就掌控了美國的軍工企業(yè)。美國的這些機(jī)構(gòu)投資者包括公共養(yǎng)老基金、基金會等，他們會積極參與持股企業(yè)的公司治理（如在股東會上積極行使表決權(quán)、要求改革董事會、控制高管薪酬、積極參與公司治理等 ）。因此，美國對軍工企業(yè)的控制主要是通過間接控股的方式來實(shí)現(xiàn)的。政府只要管住了這些公共基金，就可以通過公共基金影響和管控其持股的軍工企業(yè)。

此外，美國很多軍工企業(yè)的重要資產(chǎn)（如廠房、設(shè)備、設(shè)施）都是政府購買、提供給企業(yè)使用的，這些資產(chǎn)的所有權(quán)在政府，企業(yè)只擁有使用權(quán)，并且依據(jù)合同，企業(yè)必須保持這些資產(chǎn)的完好性。這些核心資產(chǎn)一方面降低了企業(yè)的啟動和運(yùn)營成本，同時(shí)也增加了政府對軍工企業(yè)的控制力。

政府產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策與政府救助

軍工企業(yè)會享受來自政府的諸如政府采購、稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼補(bǔ)助等優(yōu)惠扶持政策。為了獲得這些優(yōu)惠政策，民營的軍工企業(yè)也必須選擇與政府合作。除了各種優(yōu)惠措施外，當(dāng)軍工企業(yè)處于虧損或倒閉的邊緣時(shí)，政府還會通過政府貸款、破產(chǎn)保護(hù)、國有化等方式保護(hù)本國的軍工巨頭。

充分鼓勵軍工企業(yè)競爭

通過競爭來防止軍工企業(yè)規(guī)模過大而出現(xiàn)的“尾大不掉”現(xiàn)象，也是美國軍方控制軍工巨頭的一個(gè)重要手段。在這方面，美國的《反壟斷法》起到了很大的作用。當(dāng)企業(yè)規(guī)模大到一定的程度從而形成對市場的壟斷，或者是企業(yè)的并購重組有可能導(dǎo)致市場壟斷時(shí)，就可能遭遇反壟斷審查。

為了鼓勵競爭，美國政府還不斷修改軍標(biāo)與民標(biāo)，吸納非傳統(tǒng)軍工企業(yè)進(jìn)入軍品采辦領(lǐng)域，從而減少對現(xiàn)有軍工企業(yè)的依賴。為了增加競爭，美國軍方有時(shí)故意維持兩家以上的企業(yè)，以便形成一定的“過剩生產(chǎn)力”，以此來控制行業(yè)內(nèi)的企業(yè)。此外，美國軍方也會保留一些內(nèi)部的研發(fā)機(jī)構(gòu)或武器裝備維修與改裝、改型機(jī)構(gòu)，這些軍方所有的機(jī)構(gòu)與私人企業(yè)形成競爭關(guān)系，也是控制私人企業(yè)的一項(xiàng)重要手段。

在軍品采辦的各個(gè)層級中引入競爭機(jī)制，是避免一家軍工企業(yè)獨(dú)家壟斷的最好做法之一，而競爭的結(jié)果就是“企業(yè)競爭，軍方得利”。

外商投資審查與出口審查、軍品市場開放

這方面美國制定的法律法規(guī)包括《外商投資安全審查條例》《武器出口控制法（US Arms Export Control Act1968）》《國際武器非法交易條例（International Traffic in Arms Regulations）》《武器出口管制清單》《技術(shù)出口限制》等。外商投資審查使得核心軍工企業(yè)的資金來源只能依賴于國內(nèi)企業(yè)或政府，尤其是當(dāng)企業(yè)經(jīng)營困難時(shí)，政府就成了這些軍工企業(yè)“最后的救命稻草”；而限制武器出口、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和補(bǔ)償貿(mào)易，則使得軍工巨頭的技術(shù)與產(chǎn)品只能局限在國內(nèi)市場，加上前面提到的控制核心資產(chǎn)和技術(shù)，這樣政府就可以從資金來源、技術(shù)來源、核心資產(chǎn)和銷售市場等多個(gè)方面牢牢掌控住這些私人軍工企業(yè)。2010年3月，BAE系統(tǒng)公司因?yàn)檫`反《武器出口控制法》及其他違法行為而被美國聯(lián)邦法院判處4億美元罰金。再如，美國規(guī)定，軍品補(bǔ)償貿(mào)易超過500萬美元以上的，必須經(jīng)過審查，以防止敏感技術(shù)外泄至敵對國家。

美國一方面利用出口審查限制軍工企業(yè)的尖端武器和技術(shù)出口，另一方面又會利用出口信貸、出口擔(dān)保等手段對美國軍火商的低端武器出口提供支持。哪些產(chǎn)品和技術(shù)可以出口、哪些又不能出口，美國政府有很大的自由裁量權(quán)，美國政府（或軍方）正是利用這種“打壓”與“拉扶”相結(jié)合的方法，一方面獎賞“聽話”的軍品制造商，另一方面打壓“不聽話”的軍火商。

開放軍品市場，也是控制國內(nèi)軍工企業(yè)的一種重要手段。對于某些軍工產(chǎn)品，允許國外軍工企業(yè)參與競標(biāo)，就可以增加國內(nèi)軍工企業(yè)的競爭壓力，減少國內(nèi)軍工企業(yè)的軍品份額，削弱國內(nèi)武器供應(yīng)商的壟斷地位。當(dāng)然，這樣做可能會損害一個(gè)國家的軍工自主權(quán)，但如果國際市場上有多個(gè)該種軍品的供應(yīng)源時(shí)，這個(gè)問題就不會太大。

政府與企業(yè)的伙伴關(guān)系。由于合同本身的不完全性和未來的不確定性，使得政府僅僅依賴合同來管控軍工企業(yè)會存在一定的問題，加上軍工產(chǎn)業(yè)普遍存在的由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)所導(dǎo)致的自然壟斷現(xiàn)象，使得軍方很多時(shí)候不得不面對具有獨(dú)家壟斷勢力的軍工巨頭。為了應(yīng)對未來的各種不確定性和降低與軍工巨頭談判的成本，政府或軍方也力圖與軍工企業(yè)建立長期良好的合作伙伴關(guān)系；對軍工企業(yè)來說，它們也有動力與政府或軍方建立這種伙伴關(guān)系，以便從政府那里獲得軍品訂貨合同和各種優(yōu)惠政策。

政府與企業(yè)的伙伴關(guān)系涵蓋很多內(nèi)容，如政府保護(hù)國內(nèi)軍品市場并參與海外軍品市場的開拓，給予軍工企業(yè)長期的、有保障的軍品訂貨，在困難時(shí)期給予企業(yè)救助，給予企業(yè)各種優(yōu)惠待遇（如稅收、較高的軍品訂貨利潤、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持等），給予某些軍工企業(yè)在特定領(lǐng)域的特許經(jīng)營權(quán)，軍方高官與企業(yè)高管之間的任職交流（即通常所說的“人事旋轉(zhuǎn)門”制度）、定期會晤與交流等，這些也都是政府了解和控制本國軍工企業(yè)的重要手段。

產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與口頭勸告

美國《國防生產(chǎn)法》規(guī)定，為了確保國防生產(chǎn)能力與供應(yīng)的充足性，聯(lián)邦政府中負(fù)責(zé)國防采辦的部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)該不斷地對國內(nèi)工業(yè)基礎(chǔ)滿足和平與戰(zhàn)時(shí)需求的能力進(jìn)行評估，特別是對各種生產(chǎn)資源的可得性、充足性進(jìn)行評估，這包括分包商和零部件供應(yīng)商、原材料、技術(shù)工人、專家與技術(shù)人員等。為此，美國國防部專門設(shè)立國防工業(yè)局（Defense Industry Policy Agency），負(fù)責(zé)研究、制定、實(shí)施、評估支持國防科技工業(yè)發(fā)展的有關(guān)規(guī)劃、法規(guī)、政策文件。此外，國防部要密切監(jiān)控國防工業(yè)的變動情況，并把結(jié)果向國會報(bào)告，即《年度國防工業(yè)能力報(bào)告（Annual Industrial Capabilities Report to Congress）》。

由于戰(zhàn)爭技術(shù)的不斷變化、未來的威脅和需求不確定性，導(dǎo)致國防產(chǎn)業(yè)也在不斷變化，這使得制訂未來的國防工業(yè)規(guī)劃困難重重，但縱使如此，美國政府也會定期發(fā)布《國家安全戰(zhàn)略》《國防安全戰(zhàn)略》《國家軍事戰(zhàn)略》《四年防務(wù)評估》《國防預(yù)算指南》等政策文件，以明晰軍方需求、引導(dǎo)軍工產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

除了這些正式的政府規(guī)劃文件外，政府或軍方高官也經(jīng)常會根據(jù)他們對未來形勢的判斷發(fā)表談話，引導(dǎo)國防科技工業(yè)調(diào)整發(fā)展方向。最為著名的例子就是，1993年美國國防部邀請各軍工企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人出席晚宴，時(shí)任國防部副部長威廉?佩里（William Perry）以預(yù)算削減為由敦促他們進(jìn)行整合，這次晚宴被新聞界戲稱為“最后的晚餐”。此后，美國國防工業(yè)便進(jìn)入了大規(guī)模的重組整合過程。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和口頭勸告雖然不具備法律效力，但是卻能夠代表政府的戰(zhàn)略意圖和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，對軍工企業(yè)的行為也是一種引領(lǐng)。（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)）