積極推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作的幾點(diǎn)建議

摘 要：近年來(lái)，我國(guó)政府不斷在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。在此期間，各級(jí)地方政府存在著大量的資金需求。另一方面，我國(guó)存在著大量的社會(huì)資本，但是沒(méi)有找到可靠的投資渠道，只能閑置在銀行。因此，為了架起資金需求與供給之間的橋梁，PPP作為一種吸引社會(huì)投資的投融資管理模式，被我國(guó)政府大力的推廣。文章根據(jù)PPP模式在發(fā)展中普遍存在的問(wèn)題，從項(xiàng)目推介與實(shí)施時(shí)滯性、投資收益吸引性等角度分析，提出推廣PPP模式的具體對(duì)策。

關(guān)鍵詞：建議；問(wèn)題；政府；社會(huì)資本

引言

2014年，我國(guó)出臺(tái)了一系列政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式相關(guān)的政策，試圖解決地方政府性債務(wù)問(wèn)題。但是，從實(shí)際情況來(lái)看，在政策強(qiáng)力刺激的同時(shí)，社會(huì)資本由于顧慮的因素較多，參與政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式的積極性并不高。因此，如何有效推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式，成為了當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題。

1 我國(guó)地方政府城建資金籌措現(xiàn)狀

在我國(guó)各級(jí)地方政府大力開(kāi)展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)時(shí)，對(duì)于資金的需求量逐漸增加。然而，各級(jí)地方政府每年可支配財(cái)政收入是有限的，能夠支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金也比較少。在此期間，各級(jí)地方政府為了解決資金缺口問(wèn)題，利用融資平臺(tái)進(jìn)行舉債融資。我國(guó)地方政府債務(wù)的主要包括：中央代發(fā)地方債、上級(jí)財(cái)政借款、信托、政策性銀行貸款、其他借款和地方政府融資平臺(tái)融資。但是隨著舉債融資的次數(shù)逐漸增多，我國(guó)地方政府性債務(wù)的規(guī)模急劇增大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也隨之增長(zhǎng)。為了有效降低我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家規(guī)定對(duì)于地方政府性債務(wù)要實(shí)行分類(lèi)的限額管理制度，控制地方政府的舉債融資行為。

改革開(kāi)放以后，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速地發(fā)展。與此同時(shí)，創(chuàng)造了大量的社會(huì)財(cái)富，并積累了大量的社會(huì)資本。我國(guó)的一些行業(yè)盡管發(fā)展良好，能夠獲得大量的經(jīng)濟(jì)效益。但是，受到行業(yè)壁壘的影響，大量的社會(huì)資本要進(jìn)入這些行業(yè)是很困難的，而且還會(huì)面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，這些社會(huì)資本中，風(fēng)險(xiǎn)偏好強(qiáng)的資本只能選擇進(jìn)入房地產(chǎn)、古玩等熱錢(qián)領(lǐng)域；而風(fēng)險(xiǎn)偏好低的資本只能選擇存入銀行等領(lǐng)域，獲取較低的收益。社會(huì)資本的投資結(jié)構(gòu)不合理，成為了影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的不穩(wěn)定因素。因此，為了解決資金需求與供給問(wèn)題，有效利用我國(guó)的社會(huì)資本來(lái)支持地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，我國(guó)出臺(tái)了一系列政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式相關(guān)的政策，以支持PPP項(xiàng)目在我國(guó)的推廣與應(yīng)用。

2 PPP項(xiàng)目難以推廣的原因分析

自20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，我國(guó)的部分地方政府就開(kāi)始在一些公用事業(yè)中適當(dāng)引入社會(huì)資本進(jìn)行投資，并獲得一定的收益。這些公用事業(yè)主要包括：城市給排水、城市綠化、市政設(shè)施、垃圾處理、城市公共交通、路橋工程等。隨后，在2003年左右，我國(guó)掀起了公私合作的浪潮。在我國(guó)政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式推廣期間，由于存在某些問(wèn)題，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目難以推廣。

（1）PPP項(xiàng)目推介與實(shí)施存在時(shí)滯現(xiàn)象。PPP模式作為完整的融資模式之一，具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性特點(diǎn)。一般來(lái)說(shuō)，PPP項(xiàng)目的投資金額比較大，組織形式非常復(fù)雜，要經(jīng)過(guò)很長(zhǎng)時(shí)間的項(xiàng)目可行性研究。與此同時(shí)，為了保證PPP項(xiàng)目能夠獲得預(yù)期收益，最大限度降低投資風(fēng)險(xiǎn)，政府和社會(huì)資本對(duì)于PPP項(xiàng)目的處理比較慎重，要經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的項(xiàng)目篩選、評(píng)估與談判過(guò)程。最后，為了政府與社會(huì)資本合作能夠?qū)崿F(xiàn)收益與風(fēng)險(xiǎn)的合理分配，還需要在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中采取有效的監(jiān)督措施。對(duì)我國(guó)地方政府與社會(huì)資本在法律、金融和財(cái)務(wù)等方面的知識(shí)儲(chǔ)備與應(yīng)用，提出了更嚴(yán)格的要求。這些都為PPP項(xiàng)目的推廣與應(yīng)用帶來(lái)了難度。（2）政府在PPP項(xiàng)目中占主導(dǎo)地位。受基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特殊性的影響，我國(guó)地方政府在整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的過(guò)程中，通常集投資者、運(yùn)營(yíng)者和監(jiān)督者這三種角色于一身。因此，我國(guó)地方政府在工作中容易產(chǎn)生職能混淆。而PPP項(xiàng)目要求我國(guó)地方政府應(yīng)當(dāng)具備較豐富的專(zhuān)業(yè)管理知識(shí)和較強(qiáng)的監(jiān)督管理能力。受職能混淆的影響，我國(guó)地方政府即使具備較強(qiáng)的監(jiān)督管理能力，也難以對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施有效的監(jiān)管、獲得預(yù)期收益。（3）PPP項(xiàng)目可能存在低效和尋租問(wèn)題。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過(guò)程中，由于地方政府在自身運(yùn)行、向公眾提供公共產(chǎn)品等方面都存在交易成本。如果在政府的管理系統(tǒng)中，缺乏科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估體系，對(duì)于地方政府的行為進(jìn)行準(zhǔn)確考核與評(píng)價(jià)，那么在此期間，就容易降低PPP項(xiàng)目的收益，出現(xiàn)“政府失靈”的現(xiàn)象。另外，在政府作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資主體時(shí)，有時(shí)也會(huì)存在部分特殊利益集團(tuán)的“尋租”現(xiàn)象，增加的PPP項(xiàng)目的投資成本，降低PPP項(xiàng)目的總收益。（4）PPP項(xiàng)目的投資收益相對(duì)較低。由于PPP項(xiàng)目的主要投資范圍是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，受公共服務(wù)屬性的影響，社會(huì)資本在投資PPP項(xiàng)目的過(guò)程中，只能獲取一般水平的收益，而難以獲得超額利益。另一方面，大部分PPP項(xiàng)目的投資周期比較長(zhǎng)，在這期間存在各種各樣的不確定性因素。在我國(guó)社會(huì)資本與政府之間的博弈過(guò)程中，社會(huì)資本相對(duì)來(lái)說(shuō)，通常處于弱勢(shì)地位。因此社會(huì)資本在投資PPP項(xiàng)目之前擔(dān)心會(huì)存在政策風(fēng)險(xiǎn)，難以獲得預(yù)期收益。綜合以上兩方面的原因，PPP項(xiàng)目難以吸引社會(huì)資本的大量投入，加大了PPP項(xiàng)目的推廣難度。

3 推行PPP項(xiàng)目發(fā)展的具體對(duì)策

3.1 建立協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制

PPP模式比較多，從理論方面來(lái)說(shuō)，PPP模式在多數(shù)公益性事業(yè)投資中都能夠發(fā)揮積極的作用。然而，并不是對(duì)所有的公益性事業(yè)投資，都可以采用PPP模式。因此，為了進(jìn)一步促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作，各地方政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，對(duì)PPP項(xiàng)目的全過(guò)程實(shí)行“聯(lián)審制”。各地方政府可以組織多個(gè)部門(mén)成立專(zhuān)門(mén)的PPP項(xiàng)目聯(lián)審小組。該小組直接負(fù)責(zé)對(duì)PPP項(xiàng)目的審查，探討PPP項(xiàng)目的可行性，并定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議。另外，還可以組織各咨詢(xún)中介機(jī)構(gòu)，成立PPP項(xiàng)目的專(zhuān)家咨詢(xún)組，以便于提供專(zhuān)業(yè)的意見(jiàn)，有效降低PPP項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)?！奥?lián)審制”的建立，能夠積極協(xié)調(diào)各部門(mén)的意見(jiàn)，有利于PPP項(xiàng)目的推廣。

3.2 構(gòu)建完善的利益與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

由于PPP項(xiàng)目的投資金額較大、周期較長(zhǎng)，因此，為了保護(hù)投資者的合法利益，應(yīng)當(dāng)降低PPP項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)。從本質(zhì)上來(lái)講，PPP模式是一種基于合約的政府和社會(huì)資本合作形式。因此，首先要完善對(duì)PPP合同的制定，明確政府和社會(huì)資本各自的權(quán)利與義務(wù)。其次，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項(xiàng)目的具體實(shí)際情況，建立公平、有效的利益與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，這樣才能實(shí)現(xiàn)“多贏”。如果社會(huì)資本從PPP項(xiàng)目中獲得的利潤(rùn)較少時(shí)，運(yùn)用該機(jī)制，政府可以保證投資者獲得合理的投資收益。利潤(rùn)很高時(shí)，政府同樣可以利用該機(jī)制進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以保護(hù)我國(guó)社會(huì)公眾的利益。

3.3 有效利用PPP綜合信息平臺(tái)

2016年1月1日，我國(guó)財(cái)政部“政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)”正式開(kāi)始運(yùn)營(yíng)。PPP綜合信息管理平臺(tái)主要包括：信息發(fā)布平臺(tái)、信息管理平臺(tái)兩個(gè)部分。該平臺(tái)的建立有利于PPP項(xiàng)目全過(guò)程的信息公開(kāi)，能夠讓社會(huì)公眾參與到監(jiān)督工作中，有效減少“權(quán)力尋租”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

4 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)為了有效解決基礎(chǔ)設(shè)施資金短缺與社會(huì)資本缺乏投資渠道的問(wèn)題，正在積極推進(jìn)PPP模式。但是，盡管它在某些方面能實(shí)現(xiàn)“多贏”的發(fā)展，但是并不適用于所有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并且在其推廣過(guò)程中，仍然存在許多問(wèn)題。文章在分析我國(guó)地方政府城建資金籌措現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，探討了PPP項(xiàng)目難以推廣的主要原因。最后提出推行PPP項(xiàng)目發(fā)展的具體對(duì)策。以供有關(guān)人員進(jìn)行參考。

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