新形勢下城市建設(shè)融資模式改革及PPP融資探討

摘 要：城建投融資體制機制改革必須適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要，貫徹市場化原則。推進PPP模式，將有效減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)壓力，拓寬城建領(lǐng)域投融資渠道。文章旨在分析PPP模式的優(yōu)勢、必要條件和基本要求基礎(chǔ)上，探討PPP項目實踐中的難點及應(yīng)對措施，需處理的各方面關(guān)系，并對PPP模式發(fā)展提出建設(shè)性意見。

關(guān)鍵詞：城建融資模式；改革；PPP模式

隨著國家相關(guān)政策出臺和新預(yù)算法的實施，地方城市建設(shè)融資模式將發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變。原有依靠地方政府打造信用結(jié)構(gòu)體系，通過地方政府資源提供擔(dān)保、抵押、回購、兜底等融資模式已經(jīng)不符合目前政策、法規(guī)要求。2015年9月，財政部發(fā)布《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》指出：要盡快形成有利于促進政府和社會資本合作模式（PPP）發(fā)展的制度體系。

現(xiàn)階段，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資中普遍存在一些問題：一是城建資金缺口成為制約城市建設(shè)發(fā)展的瓶頸。根據(jù)現(xiàn)行財政分配體制，地方政府用支配用于城市建設(shè)的資金普遍嚴(yán)重不足。另外，前欠各類資金的本息償還問題也構(gòu)成相當(dāng)大的壓力。二是在融資渠道方面受資源限制，政府能夠作為抵質(zhì)押的國有資產(chǎn)資源有限，而且很多已經(jīng)在押給銀行。三是城建資金融通過程中一般以職能部門或臨時機構(gòu)負(fù)責(zé)人名義融資，從資金籌集到使用、償還等環(huán)節(jié)很容易脫節(jié)。四是民間資本在城建融資中占比較大，借款協(xié)議中關(guān)于債務(wù)清償方面缺乏明確且有效的保證條款，債權(quán)人處于被動的地位。原有傳統(tǒng)政府融資平臺是單純?yōu)槌鞘邪l(fā)展提供貸款服務(wù)的平臺，是“為融資而融資”，不具備“造血功能”。當(dāng)資產(chǎn)負(fù)債率不斷增高、臨近風(fēng)險線時，傳統(tǒng)融資平臺就可能喪失融資功能，乃至加劇城市債務(wù)和違約風(fēng)險。城建投融資體制機制改革必須適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要，改革的關(guān)鍵點就是要充分發(fā)揮市場的作用，貫徹市場化原則。推進PPP模式，充分調(diào)動社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則是改革的重要內(nèi)容，將有效減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)壓力，拓寬了城建領(lǐng)域投融資渠道。對政府原有的項目通過PPP融資模式改造，降低部分政府債務(wù)。對新項目也實行PPP的方式，達(dá)到不增加政府債務(wù)的目標(biāo)。首先要打破單一的政府投資形式，逐步減輕財政城建投資支出負(fù)擔(dān)。市場化投融資機制需要構(gòu)建新的信用結(jié)構(gòu)體系，目前看要滿足以下條件：一是項目本身經(jīng)營性現(xiàn)金流能夠全覆蓋投資；二是能提供足額、有效的擔(dān)?；虻盅?；三是有社會資本參與支持PPP項目貸款。

PPP模式是以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，政府與私人組織之間合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，或提供某種公共物品和服務(wù)，是以各參與方的“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。

1 PPP模式的優(yōu)勢

（1）降低費用。民企的參與，更有利于保證項目在技術(shù)和經(jīng)濟方面可行性，縮短整體工作周期，從而降低項目費用。因為項目只有完成并獲批使用后民企才開始獲得項目收益。調(diào)查結(jié)果顯示：采取PPP模式項目比傳統(tǒng)的融資模式項目可節(jié)約17%左右的費用，且一般都能按時完工。

（2）減輕財政負(fù)擔(dān)。政府從提供者變成監(jiān)管者，更有利于保證工程質(zhì)量，極大地減輕了地方政府財政壓力。

（3）促進投資主體多元化。PPP模式引入民企參與項目建設(shè)，項目的設(shè)計、施工、管理理念等方面都帶來一定革新。

（4）各方取長補短，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，彌補各自不足。雙方形成互惠互利的長期合作關(guān)系，整合成戰(zhàn)略聯(lián)盟，協(xié)調(diào)各方不同的利益目標(biāo)，能以最經(jīng)濟的成本為公眾提供更高質(zhì)量的服務(wù)。

（5）風(fēng)險分配合理，有利于融資。與BOT等模式不同， PPP模式中政府分擔(dān)一部分風(fēng)險，風(fēng)險分配更合理，一定程度上降低了融資難度，提高了項目獲得融資的可操作性。

（6）應(yīng)用范圍廣，限制性較弱。該模式可廣泛適用于城市供熱、機場建設(shè)、公路鐵路、學(xué)校和醫(yī)院等建設(shè)項目。

2 PPP模式的必要條件

一是政府有關(guān)部門支持。政府要做好項目的總體策劃及招標(biāo)工作，理順各參與方權(quán)限和關(guān)系，切實降低項目風(fēng)險。二是法律法規(guī)制度支持。通過完善的法律法規(guī)，在項目策劃、融資、運營、管理和后期維護等各個階段，都要對參與雙方進行有效約束。三是專業(yè)機構(gòu)和人才支持。PPP模式涉及復(fù)雜的法律、金融和財務(wù)方面知識，對專業(yè)化機構(gòu)和相關(guān)方面技術(shù)人才要求較高。

3 PPP模式融資的基本要求

根據(jù)國務(wù)院和財政部等管理部門有關(guān)文件要求，PPP項目要獲得金融機構(gòu)認(rèn)可須滿足如下條件：

（1）具備基礎(chǔ)設(shè)施項目性質(zhì)，如橋梁、軌道交通、道路、污水處理、自來水、燃?xì)?、供熱、醫(yī)院等。

（2）項目本身能產(chǎn)生經(jīng)營性現(xiàn)金流，有營業(yè)收入。

（3）投入產(chǎn)出實現(xiàn)平衡，并產(chǎn)生一定經(jīng)營利潤。

（4）在社會資本參與下成立特殊目的公司（spv），且為社會資本控股。社會資本包括非本級政府所轄國有企業(yè)投資、民營企業(yè)或個人投資。其中“非本級政府所轄國有企業(yè)投資”不包括本級政府行政區(qū)域內(nèi)，下級政府所屬投資公司對上級政府項目的投資，也不包括市本級所屬投資公司對市屬各區(qū)投資。

4 包裝PPP項目的難點與應(yīng)對措施

4.1 創(chuàng)造經(jīng)營性現(xiàn)金流，盤活財政資金，平衡項目投資

具體是將項目包裝成獲得收益能夠覆蓋全部投資的可經(jīng)營性項目。一般可分為兩類：一是經(jīng)營性現(xiàn)金流不能全部覆蓋投資的項目。如污水處理、路橋建設(shè)、自來水、管網(wǎng)項目等。此類項目可通過財政補助的方式達(dá)到市場化收入+財政補助不小于項目還本付息支出額的目標(biāo)，符合融資的要求。二是沒有經(jīng)營性現(xiàn)金流的項目。如城市道路建設(shè)、公共水系景觀等城市基礎(chǔ)設(shè)施項目。該類項目要積極盤活城市地上、地下資源，如廣告特許經(jīng)營、地下管網(wǎng)特許經(jīng)營等，通過土地一級開發(fā)等解決經(jīng)營性收入問題，不足部分再由財政補助解決。

4.2 選擇項目主體靈活，重點解決社會資本控股問題

一般PPP項目的凈收益率比較低，周期長，缺乏對民營資本的吸引力，有些地方政府出于規(guī)避風(fēng)險的考慮，在涉及土地開發(fā)的項目上對民營資本介入有一定限制。因此，可考慮本地投融資公司引進同級別投融資公司共同參與PPP項目，實現(xiàn)交叉互投，因本地政府與外地投融資公司不存在上下級隸屬關(guān)系，雙方承諾的條件必須兌現(xiàn)，符合了“劃清政府與企業(yè)債務(wù)”的基本要求。

4.3 滿足新的信用結(jié)構(gòu)設(shè)計要求，提高擔(dān)保能力

新的政策法規(guī)取消了政府為融資提供擔(dān)保、兜底的職能，銀行信用結(jié)構(gòu)體系能接受的信用手段主要有：融資主體信用評級要達(dá)到aaa級以上，方可進行信用貸款；利用社會中介機構(gòu)，如擔(dān)保公司或增信公司，或其他有實力的特大型企業(yè)提供擔(dān)保；足額的資產(chǎn)質(zhì)押。以上的信用結(jié)構(gòu)要求地方投融資公司必須具有持續(xù)經(jīng)營、盈利并產(chǎn)生巨額經(jīng)營性現(xiàn)金流?，F(xiàn)實情況下，只有先做大資產(chǎn)規(guī)模，集聚整合資產(chǎn)，在此基礎(chǔ)上陸續(xù)剝離劣質(zhì)資產(chǎn)，做精優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，達(dá)到做強目標(biāo)。核心是通過做強企業(yè)實體、構(gòu)筑創(chuàng)新服務(wù)體系，打造為城市發(fā)展建設(shè)服務(wù)的龍頭企業(yè)。做大做強地方投融資公司的主要措施：一是將縣（市）、區(qū)政府所屬投融資公司進行整合，成為地市級投融資公司的全資子公司。整合后，一方面有利于快速做大地市級投融資公司資產(chǎn)規(guī)模，解決地方融資難題；另一方面，有利于順利解決PPP模式中社會資本合作方問題。二是將市屬國有企業(yè)或股權(quán)并入地方投融資公司，形成地方國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一管理、集中統(tǒng)一運營體制。三是將已形成的存量資產(chǎn)劃歸地方投融資公司，進行市場化運營。如在管理權(quán)不變情況下劃轉(zhuǎn)，將歷年形成的保障房租賃和出讓收入轉(zhuǎn)為營業(yè)收入，地方投融資公司向財政上繳使用收益或承擔(dān)建設(shè)投資的還本付息。四是將市屬差供和自收自支事業(yè)單位進行公司制改制，評估后劃轉(zhuǎn)注入，原管理權(quán)限不變。

5 PPP模式要處理好各方面關(guān)系

（1）融資與管理的關(guān)系。政府與社會資本合作，通過對融入資金的管理和運用，運用企業(yè)相應(yīng)的生產(chǎn)與技術(shù)，推進城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。在此過程中，政府要排除一切不利因素，是一個動態(tài)管理的過程，融資只是其中的一個階段、途徑、手段及目的。

（2）政府與市場的關(guān)系。PPP項目是在依法合規(guī)、各方平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成的長期合作關(guān)系，政府和市場是一個共同的利益主體，一方的行為要受到另一方的制約與監(jiān)督，雙方都要切實擔(dān)當(dāng)好各自的職責(zé)，只有各方協(xié)力才能達(dá)到預(yù)期效果。

（3）收益與風(fēng)險的關(guān)系。PPP模式參與者所承擔(dān)的風(fēng)險與獲得的收益理論上與付出相匹配，風(fēng)險越大，為控制風(fēng)險做出的努力就越多，獲得的收益也應(yīng)該越多；反之亦然。因此， PPP模式的運行過程中應(yīng)體現(xiàn)風(fēng)險與收益公平匹配。

（4）國內(nèi)與國外的關(guān)系。國外PPP模式的發(fā)展經(jīng)驗為我國PPP模式提供了一定的借鑒，但需因地制宜，結(jié)合我國的國情，選擇合適的項目和評估、操作方法。

（5）短期與長期的關(guān)系。隨著技術(shù)與人才的創(chuàng)新，PPP模式所追求的是高層次長期合作，即通過長期合作有效推進經(jīng)濟實力的提升，同時注重提升效率、創(chuàng)新發(fā)展。因此，在開展PPP模式時，要從長遠(yuǎn)發(fā)展角度出發(fā)，選擇合適的項目，理性運用PPP模式。

（6）進入渠道與退出機制的關(guān)系。嚴(yán)格進入渠道，保證合作伙伴和項目的穩(wěn)定性，同時設(shè)立好退出機制。在確定項目已失去基本的運作能力，可能面臨虧損風(fēng)險的情況上，允許其退出PPP模式。

（7）效益與公益的關(guān)系。政府必須保證基礎(chǔ)設(shè)施的公益性，根據(jù)企業(yè)的績效，制定合適的標(biāo)準(zhǔn)，合理確定社會資本回報率，保證公益的同時，兼顧效益；推進公益的同時，獲得效益。

6 對PPP模式發(fā)展中幾點建議

6.1 審慎控制PPP 項目規(guī)模，甄別并剔出偽PPP項目

即使是PPP模式應(yīng)用比較成熟的國家，采用PPP模式提供公共產(chǎn)品在公共財政支出中所占比例也僅占15%-25%應(yīng)進一步論證財政承受能力，精準(zhǔn)測算PPP項目的預(yù)算支出責(zé)任，做好對PPP 項目內(nèi)在動機的硬性約束，并合理布局不同行業(yè)之間的PPP 項目，防止因項目集中度過高而導(dǎo)致行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險。立項時應(yīng)杜絕用地方政府保底承諾、到期回購、明股實債等方式。財政補貼方面要將偽PPP項目剔除在各級財政的補貼范圍之外，保障各類專項資金投放到位。

6.2 完善評價與監(jiān)督機制，接受社會監(jiān)督

根據(jù)財政部頒布的《PPP物有所值評價指引（試行）》，逐步完善PPP項目評價方法和體系，強化對PPP 項目的約束。一是重視已實施項目的數(shù)據(jù)積累，為管理部門制訂基準(zhǔn)評估參數(shù)提供依據(jù)；二是研發(fā)可靠的計量模型，將定性評價為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槎吭u價為主；三是引入第三方機構(gòu)，開展PPP項目評價，通過相關(guān)平臺公布相關(guān)參數(shù)接受社會監(jiān)督。

6.3 細(xì)化合作與風(fēng)險分擔(dān)的具體形式

首先要制定能夠有效促進PPP規(guī)范健康發(fā)展的制度體系，先試點，以點帶面；其次要妥善制定國有資本和民營資本的合作機制，明確責(zé)任、收益分成，既有效激勵企業(yè)積極性，充分發(fā)揮其創(chuàng)造性和生產(chǎn)效率，又要保證公共資金及國有企業(yè)的合法收益；再次要切實保障履約行為，嚴(yán)格約束地方政府的違約行為，保障民營資本獲得正常收入和利潤，形成PPP模式健康可持續(xù)發(fā)展格局。

城市建設(shè)關(guān)乎國計民生，城建融資是地方政府要下大功夫解決的問題，改革融資模式勢在必行，由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平、財政狀況、歷史遺留問題等差異，推進PPP模式的難點、規(guī)劃不能一概而論，必須因勢、因時，揚長避短，有序推進，才能充分發(fā)揮PPP模式優(yōu)勢，實現(xiàn)深化城建領(lǐng)域融資模式改革發(fā)展的初衷。

參考文獻

[1]黃如寶，王挺.我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式現(xiàn)狀及創(chuàng)新研究[D].同濟大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院.