夯基礎 強監(jiān)管 創(chuàng)新“三資”管理模式
——山東省濟南市長清區(qū)的實踐分析

張曉云 李 琪 田紅麗

（作者單位：山東省濟南市長清區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局）

“三資”是農(nóng)村集體全體成員共有所有的資產(chǎn)、資金和資源，既是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的重要物質(zhì)基礎[1]，也是最容易發(fā)生腐敗的一個重要方面[2]。加強農(nóng)村集體“三資”管理，有利于農(nóng)村集體財產(chǎn)的保值增值，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟規(guī)模實力，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟健康有序規(guī)范發(fā)展，有利于維護農(nóng)民群眾合法權益，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，有利于推進農(nóng)村黨風廉政建設，密切黨群干群關系，維護社會穩(wěn)定。山東省濟南市長清區(qū)聚焦農(nóng)村集體“三資”管理問題，在實踐中以“夯基礎、強監(jiān)管”為主要抓手，多措并舉地持續(xù)推進管理模式創(chuàng)新，進一步提升“三資”管理效能，推動了農(nóng)村集體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

一、加強“三資”管理的現(xiàn)實背景

長清區(qū)位于山東省濟南市西南部，以山地丘陵為主，下轄10 個街鎮(zhèn)613 個行政村，農(nóng)村人口50.12 萬，共計14.5 萬戶，代管資金余額10.58 億元，農(nóng)村集體資產(chǎn)達34.43 億元。長清區(qū)農(nóng)村集體“三資”規(guī)模雄厚，“三資”管理涉及面廣且情況復雜，管理不善極易引發(fā)各類矛盾糾紛，影響干群關系和農(nóng)村穩(wěn)定。因此，夯實“三資”管理工作基礎，強化“三資”監(jiān)管，對長清區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展至關重要。

近年來，長清區(qū)委區(qū)政府高度重視農(nóng)村集體“三資”管理工作，切實加強領導，通過制度化建設推動農(nóng)村集體“三資”管理規(guī)范化，努力形成農(nóng)村集體“三資”管理長效機制。長清區(qū)已建立了長清農(nóng)村“三資”服務平臺，將農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源全部納入平臺管理。全區(qū)613個村已全部實現(xiàn)“雙委托”，即村級賬務、資金都納入街鎮(zhèn)統(tǒng)一管理；村級資產(chǎn)資源的處置嚴格執(zhí)行區(qū)委區(qū)政府制定的“一報四議兩公開”制度；在資金管理、收支審批、審核記賬等方面逐步建立規(guī)范的制度或流程。但是，長清區(qū)在農(nóng)村集體“三資”管理工作中仍存在一些不可忽視的現(xiàn)實問題。

（一）村集體經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力不強

長清區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟薄弱且發(fā)展不均衡現(xiàn)象較為突出。長清區(qū)以山地居多，個別偏遠村莊經(jīng)營性資產(chǎn)少，甚至沒有經(jīng)營性資產(chǎn)。除少數(shù)地理位置較好、經(jīng)濟基礎較好的村莊有經(jīng)濟收入外，大多數(shù)村莊經(jīng)濟收入很少。村級組織無錢可支，難以保證正常運轉(zhuǎn)，公益事業(yè)建設無法開展。部分村莊由于缺錢、缺人、缺思路、缺平臺，村干部創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新意識和先行先試勇氣不足，導致村集體經(jīng)濟自身發(fā)展動力不強，抗風險能力低。

（二）農(nóng)村財務監(jiān)管不到位，報賬不及時

一是部分村莊會計科目設置不規(guī)范，不能真實反映財務收支的來龍去脈，使“三資”的獲取和使用脫離了財務監(jiān)管。二是財務制度執(zhí)行力度不夠，財務制度貫徹落實效果不明顯。個別村莊對財務管理工作重視程度不高，財務報銷審批不規(guī)范，而且不能及時將已發(fā)生的財務收支入賬核算審核。

（三）部分村莊民主理財流于形式，財務公開不夠規(guī)范

村集體經(jīng)濟發(fā)生的財務事項，必須取得有效的原始單據(jù)，報經(jīng)街鎮(zhèn)會計委托代理中心專職會計審核后記賬，并按程序?qū)嵭泄_，接受群眾監(jiān)督。但是，部分村務監(jiān)督委員會不能嚴格履行理財職責，沒有單獨設置理財?shù)怯洸?，以及時記錄民主理財?shù)那闆r、內(nèi)容，使農(nóng)村集體民主理財形同虛設。此外，各村雖在街鎮(zhèn)會計委托代理中心專職會計指導下做到財務應公開盡公開，但公開地點不合理、公開時間短、公開內(nèi)容不充分、公開程序不規(guī)范、公開榜存檔不連續(xù)等問題也較為普遍。在這種情況下，群眾往往會將公示工作當成一種作秀，參與的積極性也在不斷降低[3]。

（四）資產(chǎn)資源處置程序不夠規(guī)范

個別村干部在處置資產(chǎn)資源過程中，不按照規(guī)章制度辦事，導致農(nóng)村集體經(jīng)濟合同管理不規(guī)范。這主要表現(xiàn)在未使用規(guī)范的合同文本簽訂經(jīng)濟合同，合同簽訂的主觀隨意性較大，存在合同標的物不清、期限過長、拖欠承包費等問題。還有一些村干部甚至搞“一言堂”、自己說了算，以明顯低于市場價的合同價發(fā)包，由此給村集體經(jīng)濟造成了損失，侵害了農(nóng)民群眾的切身利益。

（五）村干部思想重視程度不高，影響村級債務的化解效率

一是部分村干部思想認識不到位，主觀認為村級債務是一種普遍現(xiàn)象或者已積重難返，缺乏化解債務的緊迫感和危機感，甚至“擔心拔起蘿卜帶出泥”，影響農(nóng)村穩(wěn)定；二是有的村干部還抱著等、靠、要的思想，指望政府部門通過提供硬政策和資金來解決村集體債務問題；三是有部分村莊債務負擔重，且集體經(jīng)濟薄弱，對化解債務望而生畏、信心不足。這無疑給農(nóng)村集體經(jīng)濟高質(zhì)量帶來了潛在的財務風險。

二、創(chuàng)新“三資”管理模式的實踐探索

針對農(nóng)村集體“三資”管理中的現(xiàn)實問題，長清區(qū)通過狠抓制度建設、平臺建設、資金管理、“陽光化”公開等多元化舉措，積極探索實踐創(chuàng)新“三資”管理模式。

（一）狠抓制度建設

健全規(guī)范制度是有效監(jiān)管的首要前提和重要依據(jù)[4]。所以，加強農(nóng)村集體“三資”管理首先需要進一步完善制度體系，解決由誰來管、怎么管以及如何問責等重大問題。為此，長清區(qū)委區(qū)政府先后出臺了《關于全面整頓規(guī)范村級會計委托代理工作的實施意見》《關于進一步加強和規(guī)范農(nóng)村集體財務管理工作的通知》《關于印發(fā)長清區(qū)加強村級債務化解和風險防控工作方案》《長清區(qū)農(nóng)村集體“三資”管理辦法》《關于進一步規(guī)范農(nóng)村合同監(jiān)管、項目競標工作的意見》《關于進一步規(guī)范村民委員會印章使用和管理工作的意見》等規(guī)范性文件，通過建立健全村集體經(jīng)濟組織財務管理制度和嚴格控制村級舉債行為，實現(xiàn)對農(nóng)村集體“三資”管理制度全覆蓋。

（二）狠抓平臺建設

長清區(qū)運用大數(shù)據(jù)、云計算等數(shù)字技術賦能“三資”管理，形成全流程、可追溯、云監(jiān)督的監(jiān)管新模式，有效提升監(jiān)督管理質(zhì)效。長清區(qū)建立完善以“農(nóng)村會計委托代理中心”為核心，整合財務管理、資產(chǎn)管理、資源管理等N個模塊，為區(qū)、街鎮(zhèn)、村三級機構提供查詢、匯總、審核等業(yè)務線上監(jiān)管的“1+N”農(nóng)村會計網(wǎng)絡化管理信息系統(tǒng)，且相關數(shù)據(jù)與區(qū)紀委監(jiān)委平臺共享，實現(xiàn)監(jiān)督閉環(huán)管理。通過分級授權，長清區(qū)構建了全區(qū)“三資”管理三級體系，進一步理順平臺的層級關系，實現(xiàn)了區(qū)、街鎮(zhèn)、村三級在區(qū)平臺上開展資產(chǎn)管理、合同管理、報表管理、統(tǒng)計分析、財務公開等業(yè)務；實行業(yè)務層次監(jiān)管，區(qū)、街鎮(zhèn)可以根據(jù)管理權限、監(jiān)控需要及合同執(zhí)行期限等事項設置預警標準，供各級監(jiān)管人員按有關規(guī)定進行及時處置。

（三）狠抓資金管理

一是實行銀村直聯(lián)，實現(xiàn)資金實時監(jiān)督。為進一步提升農(nóng)村集體“三資”管理規(guī)范化水平，長清區(qū)上線“銀農(nóng)直聯(lián)”業(yè)務系統(tǒng)，基于“一村一賬戶”、村務卡和一家主要合作銀行，將銀行業(yè)務系統(tǒng)嵌入管理平臺，村級賬戶資金全部納入平臺實時監(jiān)管，使各村全部實現(xiàn)了非現(xiàn)金結(jié)算和每筆資金收支留痕。街鎮(zhèn)委托代理中心總出納可以直接在該平臺辦理賬戶管理、轉(zhuǎn)賬支付、批量代發(fā)、資金查詢等銀行業(yè)務操作。截至2022 年年底，全區(qū)613 個村的銀農(nóng)直聯(lián)交易累計辦理業(yè)務5.1 萬余筆，涉及資金14 億元。這既解決了紙質(zhì)審批存在的找人難、多跑路、效率低的難題，也解決了提取大額資金不安全、公款私存等問題，為村級資金的規(guī)范管理提供了更加有力的金融保障。二是全面實行村務卡制度，做到資金使用全程留痕可追溯。創(chuàng)新實行“村務常清”村務卡，統(tǒng)一辦理村務卡，一村一卡，由會計保管、使用。村務卡額度根據(jù)各街鎮(zhèn)村級業(yè)務量大小核定，并設置最高上限，不得超出余額使用。村務卡只能用于確實無法轉(zhuǎn)賬支付、不能直接打卡的辦公費、慰問金、零星采購費等，不得用于必須轉(zhuǎn)賬結(jié)算的項目。農(nóng)村集體日常小額支出和財務報銷一律通過“村務卡”結(jié)算，提高了資金管理使用的安全性和透明度。

（四）狠抓“陽光化”公開

“陽光是最好的防腐劑，公開是最佳的消毒液”，“陽光化”公開可以加強區(qū)、街鎮(zhèn)、村等各級對“三資”的監(jiān)管。為此，長清區(qū)專門制定下發(fā)了《關于在全區(qū)推廣使用農(nóng)村集體“三資”管理“碼上監(jiān)督”的通知》，同時在長清區(qū)原農(nóng)村集體“三資”管理平臺增設了“三資”微信財務公開模塊，掛靠在長清農(nóng)業(yè)微信公眾號，向村民提供“三資”公開、合同公開等服務。村民通過掃描二維碼或登錄長清農(nóng)業(yè)，可以使用身份證和姓名登錄查詢本村財務公開內(nèi)容。實行“碼上監(jiān)督”全覆蓋，可以使全區(qū)村民足不出戶地實時云監(jiān)督“三資”管理情況，打破了農(nóng)民群眾參與和監(jiān)督“三資”管理的時空限制，解決了村民對本村的議事決策缺少知情權和監(jiān)督渠道等問題。

（五）狠抓村級民主理財和財務公開

長清區(qū)進一步規(guī)范村級民主理財公開程序，確實做到真理財真公開。全區(qū)各街鎮(zhèn)統(tǒng)一制作了村級財務管理制度板牌和財務公開欄，由會計委托代理中心統(tǒng)一打印村級財務公開榜，按時在指定位置張貼，便于農(nóng)民群眾對公開榜的內(nèi)容進行監(jiān)督。全區(qū)各街鎮(zhèn)也統(tǒng)一設計印發(fā)了村級民主理財?shù)怯洸?。在登記簿上應當詳細記錄理財時間、時段、人員、事項、存在的主要問題和建議、整改措施及整改結(jié)果、理財小組對整改結(jié)果的意見等，并由相關人員簽章且歸檔保管。村務監(jiān)督委員會成員共同按時對村級當月發(fā)生的收支單據(jù)進行審核，并按照程序在理財?shù)怯洸旧嫌涗浝碡斍闆r并簽章。民主理財人員必須達到三分之二以上通過才能蓋章報賬，不符合要求的不予蓋章。此外，理財公章不得由村干部保管，必須由村務監(jiān)督委員會主任保管，并且只能用于民主理財，不得私用、外借或代蓋。

（六）狠抓“三資”整治

一是動真碰硬清“三資”，固本增收謀發(fā)展。長清區(qū)委區(qū)政府出臺了《關于印發(fā)<長清區(qū)“抓實主題教育、促進固本增收”集中行動工作方案>的通知》，在全區(qū)范圍內(nèi)開展了“強力清‘三資’、固本促增收”行動。全區(qū)針對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理不到位，個別村干部長期侵占或村民不當使用村集體資產(chǎn)等問題，開展農(nóng)村集體“三資”清理。對原有的與村集體簽訂的合同重新進行整頓和規(guī)范，對村集體土地、資產(chǎn)的合同兌現(xiàn)情況進行清理。對已簽訂承包合同，但未履行義務的承包戶，在收取到期合同款后依約中止合同，并取消其承包資格；對強占村級資產(chǎn)資源、未簽訂承包合同的，強制收回并按規(guī)定程序組織發(fā)包。對債權人主動要求承包村級資產(chǎn)資源的，按照公平公開公正的原則，在同等條件下優(yōu)先承包，用以抵償債務。對不合法的合同予以廢除，對不合理的合同條款予以重新修訂，對強占集體資產(chǎn)的黑惡霸痞勢力進行嚴厲打擊，采用強力措施徹底整治拖欠集體承包費、長期侵占集體資產(chǎn)資源的行為，確保應上繳村集體的款項全部及時足額上交村集體，為破解村級集體經(jīng)濟發(fā)展困境提供了有力支撐。二是建立臺賬，實行動態(tài)管理。全區(qū)建立起了農(nóng)村集體“三資”經(jīng)營性、資源性、非經(jīng)營性管理臺賬，實現(xiàn)了農(nóng)村集體資產(chǎn)臺賬管理，明確了管理責任；依托長清區(qū)“三資”服務平臺，導入合同名稱、金額、期限等字段，形成經(jīng)濟合同電子臺賬[5]，按照各類合同的格式內(nèi)容、執(zhí)行情況等實行數(shù)字化管理，從而使合同到期、承包費繳納等業(yè)務能夠得到及時提醒。

三、“三資”管理改革創(chuàng)新的實踐成效

長清區(qū)“三資”管理工作圍繞中心目標任務，通過主要抓手持續(xù)深化改革與創(chuàng)新，在實踐中取得了顯著的成效。

（一）規(guī)范農(nóng)村財務運營，實現(xiàn)“三資”保值增值

長清區(qū)通過嚴格執(zhí)行農(nóng)村集體“三資”管理制度，逐步規(guī)范了村級財務議事流程，使村級財務運營步入制度化、規(guī)范化發(fā)展軌道，摸清了農(nóng)村集體資產(chǎn)的家底，有效防止了集體資產(chǎn)流失，實現(xiàn)了農(nóng)村集體“三資”的保值增值。部分農(nóng)村集體所有的廢棄荒蕪溝塘、荒山荒坡荒溝等存量資產(chǎn)得以盤活，通過整合發(fā)包等方式明確了所有權和承包經(jīng)營權，增加了農(nóng)村集體收益。2022 年度與2021 年度相比，全區(qū)集體收入50 萬以上的村由148 個增至218 個，農(nóng)村集體實現(xiàn)增收28%，農(nóng)民群眾的滿意度明顯提高。

（二）增強基層干部工作意識

長清區(qū)全面加強農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管，根據(jù)基層實際情況適時開展各項農(nóng)村財務整頓活動，使村級資產(chǎn)管理、資金收支、資源配置使用等都能夠“有章可循、有據(jù)可查”，進一步增強了村干部的規(guī)矩意識、紀律意識、廉潔意識，隨意處置集體資產(chǎn)和資源等不良行為得到了約束和監(jiān)管，提升了農(nóng)村“三資”管理水平，改善了村級財務管理混亂的局面。全區(qū)因農(nóng)村“三資”管理問題引起的上訪案件明顯減少，黨群干群關系明顯改善。

（三）增強村級財務透明度，提高了基層治理能力

長清區(qū)農(nóng)村集體“三資”管理嚴格遵守群眾參與、群眾認可、群眾決策的原則，真正做到“真公開、全公開、常公開”，推動實現(xiàn)了重大事項過程、結(jié)果全程公開，進一步拓展了農(nóng)民群眾的決策參與和監(jiān)督渠道，讓農(nóng)民群眾和村集體經(jīng)濟組織得到更多實惠，實現(xiàn)利益共享，有效促進了村級財務的透明化、公開化、陽光化，加強了基層民主建設和依法管理，提高了基層治理能力水平。

總之，長清區(qū)通過政策措施“組合拳”，打造了農(nóng)村集體“三資”管理新模式，實踐做法也得到全省推廣。但是，“改革永遠在路上”，長清區(qū)也將從實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進農(nóng)村經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展出發(fā)，結(jié)合基層實際深入推進農(nóng)村集體“三資”管理改革創(chuàng)新，持續(xù)推動村級財務治理現(xiàn)代化，提升農(nóng)民群眾的獲得感和幸福感。