生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線制度分析
——基于生態(tài)文明建設(shè)視角

■劉加林，李晚芳，朱　強(qiáng)

（1. 湖南人文科技學(xué)院經(jīng)管系，湖南婁底417100；2.湖南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)流動(dòng)站，湖南長(zhǎng)沙417000）

生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線制度分析
——基于生態(tài)文明建設(shè)視角

■劉加林1，2，李晚芳1，朱強(qiáng)1

（1. 湖南人文科技學(xué)院經(jīng)管系，湖南婁底417100；2.湖南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)流動(dòng)站，湖南長(zhǎng)沙417000）

我國(guó)是世界上生態(tài)脆弱區(qū)分布面積最大國(guó)家之一，而生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題突出，環(huán)境管理復(fù)雜，需要設(shè)置生態(tài)紅線以保護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。文章闡述了生態(tài)保護(hù)紅線理論淵源與內(nèi)涵，厘清了生態(tài)保護(hù)紅線與生態(tài)文明建設(shè)之間的關(guān)系，根據(jù)生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)環(huán)境管理的實(shí)際情況，認(rèn)為實(shí)施生態(tài)保護(hù)紅線是必須的。進(jìn)而構(gòu)建一個(gè)差異化管理與監(jiān)督機(jī)制、越線責(zé)任追究機(jī)制、民眾參與機(jī)制、生態(tài)績(jī)效考核機(jī)制、部門(mén)利益協(xié)調(diào)機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制六維的創(chuàng)新模式來(lái)保障生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線的順利實(shí)施。

生態(tài)脆弱區(qū)；生態(tài)保護(hù)紅線；生態(tài)文明；制度建設(shè)

生態(tài)環(huán)境不斷惡化，嚴(yán)重影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及人類的生活健康，這已經(jīng)成為大家的一種共識(shí)。世界衛(wèi)生組織研究顯示中國(guó)大約有22％的疾病與環(huán)境相關(guān)，大氣污染所造成的環(huán)境與健康損失占GDP的7％左右。隨著人類文明的不斷發(fā)展，對(duì)社會(huì)生態(tài)環(huán)境治理的認(rèn)知逐漸轉(zhuǎn)變。人類逐漸意識(shí)到不能一味地向自然索取，需要保持生態(tài)系統(tǒng)的平衡。生態(tài)保護(hù)紅線就是底線，是繼我國(guó)提出耕地紅線后，第二次上升到國(guó)家安全戰(zhàn)略的“紅線”。2008年國(guó)家環(huán)境保護(hù)部制定的《全國(guó)生態(tài)脆弱區(qū)保護(hù)規(guī)劃綱要》中顯示我國(guó)是世界上生態(tài)脆弱區(qū)分布面積最大國(guó)家之一，約占國(guó)土面積的60％以上，每年自然災(zāi)害給8大生態(tài)脆弱區(qū)造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到2 000多億元，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題在生態(tài)脆弱區(qū)比較突出。而生態(tài)脆弱區(qū)環(huán)境惡化對(duì)我國(guó)區(qū)域生態(tài)管理的影響越來(lái)越大，如何解決生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)就顯得尤為重要。2013年黨的十八屆三中全會(huì)中提出進(jìn)行生態(tài)環(huán)境管理機(jī)制創(chuàng)新，首次提出將生態(tài)保護(hù)紅線作為環(huán)境治理國(guó)策。生態(tài)保護(hù)紅線在廣東等一些省市的實(shí)際運(yùn)用都取得較好成效。因此，探討生態(tài)脆弱區(qū)的生態(tài)保護(hù)紅線劃定研究，尋找實(shí)現(xiàn)機(jī)制，對(duì)解決生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)、建設(shè)美麗中國(guó)、促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)共榮發(fā)展具有重大理論意義與現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

一、生態(tài)保護(hù)紅線淵源與內(nèi)涵

（一）生態(tài)保護(hù)紅線的淵源

國(guó)外最初關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線的研究是從生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始的，由于20世紀(jì)70年代所倡導(dǎo)的“零風(fēng)險(xiǎn)”環(huán)境管理政策逐漸暴露出弱點(diǎn)，學(xué)界不得不重新思考新的環(huán)境策略，“風(fēng)險(xiǎn)管理”觀點(diǎn)逐漸被引入環(huán)境管理政策中，形成一種全新的環(huán)境策略。全球氣候變暖、資源枯竭、環(huán)境污染等關(guān)乎人類生存安全的生態(tài)問(wèn)題頻頻出現(xiàn)，生態(tài)安全研究呼之欲出。世界環(huán)境與發(fā)展委會(huì)在1987年的《我們共同的未來(lái)》報(bào)告中首次提出“環(huán)境安全”的概念，隨后Myers［1］（1989）、Mathews［2］（1989）等學(xué)者拓展生態(tài)安全的范疇。1991年8月，美國(guó)公布《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》中首次將生態(tài)安全納入國(guó)家安全范圍之內(nèi)，隨后聯(lián)合國(guó)、英國(guó)、北約、德國(guó)等國(guó)家和組織先后發(fā)表同類報(bào)告，這標(biāo)志生態(tài)安全正式進(jìn)入公共政策領(lǐng)域。國(guó)外沒(méi)有專門(mén)研究生態(tài)保護(hù)紅線的文獻(xiàn)，但從生態(tài)安全最低評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、自然生態(tài)保護(hù)、生態(tài)保護(hù)協(xié)議等方面能看到生態(tài)保護(hù)紅線的影子。例如，1997年美國(guó)農(nóng)業(yè)部提出保護(hù)性緩沖帶，這與生態(tài)保護(hù)紅線有類似功效。國(guó)內(nèi)研究基本是遵循國(guó)外研究脈絡(luò)，我國(guó)對(duì)生態(tài)安全研究最初是從自然科學(xué)視角展開(kāi)的，之后呈現(xiàn)多元化研究狀態(tài)，其中涉及到國(guó)家安全、政治、經(jīng)濟(jì)等多個(gè)方面研究（曲格平［3］，2002；王如松、歐陽(yáng)志云［4］，2007；逯元堂、吳舜澤、王金南等［5］，2006）。隨著社會(huì)發(fā)展，生態(tài)安全難以滿足現(xiàn)行環(huán)境管理的發(fā)展要求，生態(tài)保護(hù)紅線隨之提出。高吉喜教授首先在學(xué)界倡導(dǎo)劃定生態(tài)保護(hù)紅線，2005年廣東頒布《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)綱要》正式應(yīng)用生態(tài)保護(hù)紅線，劃定三線調(diào)控區(qū)，隨后深圳市、陜西省、國(guó)家海洋局等部門(mén)也相繼提出應(yīng)用方案，取得較好成效。2011年國(guó)務(wù)院首次以規(guī)范性文件形式提出生態(tài)保護(hù)紅線概念，黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)中再次提出生態(tài)保護(hù)紅線。饒勝等［6］（2012）系統(tǒng)闡述了生態(tài)保護(hù)紅線的內(nèi)涵、特征以及劃分類型等。王燦發(fā)、汪欽輝［7］（2014）將生態(tài)保護(hù)紅線作為我國(guó)在環(huán)境保護(hù)上的制度創(chuàng)新，已經(jīng)進(jìn)入國(guó)家政策層面，在2014年4月的《環(huán)境保護(hù)法》修改中進(jìn)入法律層面，形成法律制度。此外，部分學(xué)者從不同方面對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線劃定與方法進(jìn)行研究（顧仲陽(yáng)［8］，2013；高吉喜［9］，2013；王金南等［10］，2013），2014年環(huán)保部印發(fā)《國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線技術(shù)指南》對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的定義、類型及特征、技術(shù)流程與方法等進(jìn)行研究，標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線研究的興起。

（二）生態(tài)保護(hù)紅線的內(nèi)涵

生態(tài)保護(hù)紅線在我國(guó)研究較晚，而在國(guó)外英文文獻(xiàn)中還未有該說(shuō)法，主要是以生態(tài)功能基準(zhǔn)線、生態(tài)警械線等概念交叉運(yùn)用。這說(shuō)明生態(tài)保護(hù)紅線概念尚未統(tǒng)一，較為零亂。縱觀現(xiàn)有研究，主要有以下幾個(gè)觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)是生態(tài)安全與生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)視角。曹明德（2014）認(rèn)為生態(tài)保護(hù)紅線是為了保障國(guó)家生態(tài)系統(tǒng)安全以及社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，并制定出的最低限度的綜合生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系［11］。

第二種觀點(diǎn)是國(guó)土邊界線視角。王金南等（2014）認(rèn)為生態(tài)保護(hù)紅線就是維護(hù)國(guó)家或者地區(qū)生態(tài)安全以及可持續(xù)發(fā)展，依據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性以及連貫性的保護(hù)性需求，而劃定要保護(hù)的區(qū)域［12］；江蘇省在2013年《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》中定義生態(tài)保護(hù)紅線是對(duì)維護(hù)國(guó)家與區(qū)域生態(tài)安全以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，而需要嚴(yán)加管制與維護(hù)的國(guó)土空間邊界線。

第三種觀點(diǎn)是最小空間區(qū)域與數(shù)量限值視角。環(huán)保部（2014）頒發(fā)的《全國(guó)生態(tài)紅線劃定技術(shù)指南》（簡(jiǎn)稱《指南》）定義，生態(tài)保護(hù)紅線即對(duì)維護(hù)國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，保障人民群眾健康具有關(guān)鍵作用，在提升生態(tài)功能、改善環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)資源高效利用等方面必須嚴(yán)格保護(hù)的最小空間范圍與最高或最低數(shù)量限值；鄭華、歐陽(yáng)志云（2014）認(rèn)為生態(tài)保護(hù)紅線是對(duì)維護(hù)國(guó)家與區(qū)域的生態(tài)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，在提升生態(tài)功能、保障生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)持續(xù)性供給，而需要實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)的最小空間范圍［13］。

上述的第一、二種觀點(diǎn)主要是從生態(tài)層面設(shè)置生態(tài)保護(hù)紅線的內(nèi)容，而第三種觀點(diǎn)則主要從生態(tài)與經(jīng)濟(jì)層面來(lái)闡述生態(tài)保護(hù)紅線的內(nèi)涵。生態(tài)保護(hù)紅線應(yīng)該是一個(gè)綜合性的概念，是維護(hù)生態(tài)安全的“生命線”、維護(hù)公眾健康的“保障線”、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的“警戒線”，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益以及生態(tài)效益的統(tǒng)一。筆者認(rèn)為：生態(tài)保護(hù)紅線是提升國(guó)家與區(qū)域生態(tài)資本存量，維護(hù)生態(tài)安全，改善民生，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，提升自然生態(tài)系統(tǒng)功能來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益以及生態(tài)效益統(tǒng)一而需實(shí)施保護(hù)的最小空間區(qū)域與國(guó)土邊界線。

二、生態(tài)保護(hù)紅線與生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)系分析

生態(tài)文明主要是依據(jù)中國(guó)國(guó)情于20世紀(jì)80年代末期提出。2007年正式寫(xiě)入黨的“十七大”報(bào)告中，2012年黨的“十八大”報(bào)告中將生態(tài)文明建設(shè)置于突出位置。黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告中提出繼續(xù)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，重點(diǎn)在于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度改革，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線作為其改革的重點(diǎn)內(nèi)容。

（一）生態(tài)保護(hù)紅線是生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)的根本與保障

生態(tài)保護(hù)紅線是繼18億畝耕地紅線之后，又一上升國(guó)家安全戰(zhàn)略上的“紅線”，體現(xiàn)出我國(guó)復(fù)雜生態(tài)環(huán)境管理形勢(shì)下管理體制變革的結(jié)果。生態(tài)保護(hù)紅線是維持最低生態(tài)資本存量，維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全，保障民眾健康，保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的最小生態(tài)用地與環(huán)境空間的底線。我國(guó)目前生態(tài)赤字大、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)較高、生態(tài)環(huán)境問(wèn)題較為凸顯，生態(tài)脆弱區(qū)面積持續(xù)增大，已占國(guó)土面積的60％以上。只有規(guī)劃好生態(tài)保護(hù)紅線，加大保護(hù)力度，才能盡快扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化趨勢(shì)，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造生態(tài)條件。實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線的思想觀念轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于超越傳統(tǒng)生態(tài)觀，正確認(rèn)識(shí)生態(tài)環(huán)境管理復(fù)雜形勢(shì)，以國(guó)際化戰(zhàn)略眼光看待生態(tài)文明建設(shè)。建設(shè)生態(tài)文明目的就是要使得廣大人民群眾生活更為舒適、更為幸福，這需要人們積極參與到生態(tài)保護(hù)紅線的實(shí)施中來(lái)才能實(shí)現(xiàn)。為此，要在全社會(huì)中加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線的意識(shí)，弘揚(yáng)人與自然和諧相處的價(jià)值理念，逐漸提高民眾的生態(tài)文明意識(shí)。因此，只有通過(guò)生態(tài)保護(hù)紅線的劃定與實(shí)施來(lái)不斷提升生態(tài)資本存量，降低生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)水平，提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)基礎(chǔ)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)順利實(shí)現(xiàn)。從這種觀點(diǎn)而言，生態(tài)保護(hù)紅線是生態(tài)文明建設(shè)的根本與保障。

（二）生態(tài)文明建設(shè)是生態(tài)保護(hù)紅線的實(shí)施前提與基礎(chǔ)

生態(tài)文明建設(shè)的提出是國(guó)家治理變革的新發(fā)展，是對(duì)人類文明發(fā)展理論的補(bǔ)充與提升，同時(shí)也是人與自然和諧發(fā)展的保障。生態(tài)文明是在人類持續(xù)改造物質(zhì)世界的同時(shí)，還要積極處理改造生態(tài)環(huán)境中的一些不良現(xiàn)象，優(yōu)化人與自然關(guān)系，建立良好的生態(tài)環(huán)境發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)文明建設(shè)是一場(chǎng)全新的變革，涉及構(gòu)建可持續(xù)的生產(chǎn)方式與消費(fèi)理念，以遵循社會(huì)發(fā)展規(guī)律以及自然規(guī)律為前提來(lái)引導(dǎo)人們走可持續(xù)發(fā)展之路。生態(tài)文明建設(shè)引導(dǎo)生態(tài)保護(hù)環(huán)境的全方位變革，特別是黨的十八屆三中全會(huì)中明確提出加強(qiáng)改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度后，社會(huì)變革趨勢(shì)愈加明顯。順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)而引起的生產(chǎn)方式、生活模式、生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)、政府責(zé)任考核方式以及生態(tài)環(huán)境政策等諸多方面的變革正是生態(tài)保護(hù)紅線劃定與實(shí)施的基礎(chǔ)。生態(tài)文明建設(shè)為生態(tài)保護(hù)紅線的實(shí)施厘清人與自然、政府與市場(chǎng)、人與人之間的關(guān)系，掃清了政策障礙因素。生態(tài)保護(hù)紅線是要維持生態(tài)資本存量持續(xù)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益以及經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一，需要穩(wěn)定社會(huì)輿論支持與法律、政策保障。生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，為生態(tài)保護(hù)紅線提供必要的基礎(chǔ)條件，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。因此，可以說(shuō)生態(tài)文明建設(shè)是生態(tài)保護(hù)紅線的前提與基礎(chǔ)。

三、生態(tài)脆弱區(qū)的環(huán)境建設(shè)與生態(tài)保護(hù)紅線劃定

（一）生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線劃定的必要性

生態(tài)脆弱區(qū)又稱為生態(tài)交錯(cuò)區(qū)，是從一種生態(tài)景觀向另外一種生態(tài)景觀進(jìn)行過(guò)渡的界面區(qū)域。我國(guó)是世界上生態(tài)脆弱區(qū)面積最大、脆弱性最強(qiáng)、脆弱類型最多的國(guó)家之一。根據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，大約有60％以上的國(guó)土面積為生態(tài)脆弱區(qū)。我國(guó)生態(tài)脆弱區(qū)大多屬于老少邊窮地區(qū)，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題比較明顯、經(jīng)濟(jì)落后、貧困人員較多，與此同時(shí)，環(huán)境監(jiān)管最為薄弱。生態(tài)脆弱區(qū)面臨草地退化嚴(yán)重，土地沙漠化面積較大，水土流失嚴(yán)重，自然災(zāi)害頻發(fā)，每年生態(tài)脆弱區(qū)由于各種自然災(zāi)害所造成的經(jīng)濟(jì)損失約為2 000多億元。大多數(shù)生態(tài)脆弱區(qū)氣候較為干旱，水資源普遍短缺，生物多樣性逐漸減少，資源環(huán)境矛盾比較突出。盡管我國(guó)在不斷加強(qiáng)生態(tài)脆弱區(qū)的生態(tài)保護(hù)力度，提高生態(tài)建設(shè)投資金額，但是生態(tài)環(huán)境壓力仍然突出，這些與當(dāng)?shù)孛癖姷纳鷳B(tài)保護(hù)意識(shí)淡薄、消費(fèi)觀念陳舊、生產(chǎn)方式落后離不開(kāi)的。因此，加強(qiáng)生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線實(shí)施，提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)行水平，改善生態(tài)脆弱區(qū)民生，促進(jìn)生態(tài)脆弱區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，有利于維持生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)步發(fā)展，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又快又好發(fā)展。

（二）生態(tài)保護(hù)紅線的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化、資源約束壓力加大、生態(tài)保護(hù)區(qū)域重疊且保護(hù)不力、生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展未能協(xié)同發(fā)展催生生態(tài)保護(hù)紅線的社會(huì)實(shí)踐步伐。2011年國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》首次提出要在重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)以及海洋生態(tài)敏感區(qū)域等建立生態(tài)保護(hù)紅線。為推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線的順利實(shí)施，國(guó)家保護(hù)局自2012年起著手《全國(guó)生態(tài)紅線劃定技術(shù)指南》的編寫(xiě)，于2014年2月正式頒發(fā)。國(guó)家海洋局2012年印發(fā)《關(guān)于建立渤海海洋生態(tài)紅線制度的若干意見(jiàn)》中提出要將渤海海洋保護(hù)區(qū)、重要濱海濕地、重要河口、特殊保護(hù)海島和沙源保護(hù)海域、重要砂質(zhì)岸線、自然景觀與文化歷史遺跡、重要旅游區(qū)和重要漁業(yè)海域等區(qū)域劃定為海洋生態(tài)紅線區(qū)，并進(jìn)一步細(xì)分為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)和限制開(kāi)發(fā)區(qū)，依據(jù)生態(tài)特點(diǎn)和管理需求，分區(qū)分類制定紅線管控措施。［14］2013年7月國(guó)家林業(yè)局為落實(shí)“十八大”精神，積極推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，制定《國(guó)家林業(yè)局推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃綱要》，其中列出生態(tài)保護(hù)紅線行動(dòng)的重要內(nèi)容，劃定了林地和森林、濕地、荒漠植被以及物種4條基本生態(tài)保護(hù)紅線，設(shè)定最低保護(hù)面積數(shù)量，禁止各類自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行開(kāi)發(fā)。

生態(tài)保護(hù)紅線的實(shí)踐除了在一些部委得到實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也有一些地方政府也在開(kāi)展區(qū)域?qū)嵺`活動(dòng)。2005年2月廣東省首先在《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)規(guī)劃綱要》中提出生態(tài)紅線問(wèn)題，以三大戰(zhàn)略為依托，逐漸形成穩(wěn)定的生態(tài)環(huán)境安全局面，逐步完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)。2013年6月江蘇省公布《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》，其中明確了生態(tài)紅線區(qū)域要達(dá)到全省總面積的20％以上，通過(guò)實(shí)施有效的區(qū)域劃分以及分類分級(jí)管理方式來(lái)保障重要生態(tài)功能區(qū)與主要物種不受到損害，進(jìn)而提升區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)水平。［15］陜西省在2014年4月劃定森林、濕地、物種三大生態(tài)紅線，規(guī)定全省森林覆蓋面率不低于45％、濕地面積不少于460萬(wàn)畝、自然保護(hù)區(qū)面積不低于國(guó)土面積的5％，實(shí)施生態(tài)保護(hù)紅線工程，制定嚴(yán)格的管理制度，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線的責(zé)任考核機(jī)制。

四、生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線制度建設(shè)的困境

生態(tài)保護(hù)紅線的劃定與實(shí)施能提升生態(tài)脆弱區(qū)域生態(tài)安全與生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管控能力，增進(jìn)生態(tài)資本存量，提高民眾生態(tài)健康水平，維持生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。生態(tài)保護(hù)紅線制度實(shí)施得到長(zhǎng)足發(fā)展，但也面臨挑戰(zhàn)。

（一）思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一

黨中央政府高度關(guān)注生態(tài)環(huán)境建設(shè)，從2011年中央正式規(guī)范性文件中首次提出生態(tài)紅線概念，到2013年黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告中全面提出生態(tài)保護(hù)紅線建設(shè)，并將其作為生態(tài)文明建設(shè)的主要內(nèi)容，充分體現(xiàn)高層對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視程度。生態(tài)保護(hù)紅線得到中央各部委的高度重視，環(huán)保局、林業(yè)局、海洋局、國(guó)土資源部相繼開(kāi)展各部門(mén)的生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作，其中環(huán)保部編制完成《全國(guó)生態(tài)紅線劃定技術(shù)指南》，并在2014年初步完成省級(jí)層面的生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作。歷史經(jīng)驗(yàn)顯示，我國(guó)目前各類生態(tài)保護(hù)區(qū)面積并不比西方國(guó)家的要少，有些甚至還要多，但是卻沒(méi)有得到嚴(yán)格保護(hù)，從而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境日趨惡化。究其原委，在于地方政府對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)思想認(rèn)識(shí)較低，生態(tài)績(jī)效考核缺位，中央與地方經(jīng)濟(jì)博弈明顯，致使生態(tài)保護(hù)紅線在基層實(shí)施舉步維艱。

（二）缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制

生態(tài)保護(hù)紅線不僅是一個(gè)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，同時(shí)也是一個(gè)管理協(xié)調(diào)問(wèn)題。生態(tài)保護(hù)紅線制度制定與執(zhí)行過(guò)程中容易與不同部門(mén)以及現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策之間產(chǎn)生沖突。第一，部委協(xié)調(diào)不統(tǒng)一。自提出生態(tài)保護(hù)紅線以來(lái)，國(guó)家環(huán)保局、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家海洋局、國(guó)土資源部等部委相繼開(kāi)展生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作，由于缺乏統(tǒng)一管理，造成邊界責(zé)任不清晰，各自為政，相互沖突，以致后期出現(xiàn)多頭監(jiān)管等問(wèn)題。第二，政策制度不融合。我國(guó)生態(tài)環(huán)境政策制度較多，有自然保護(hù)區(qū)、主體生態(tài)功能區(qū)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景區(qū)、國(guó)家森林公園、生物多樣性優(yōu)先保護(hù)區(qū)等。各類保護(hù)區(qū)的總體面積都很大，存在與生態(tài)保護(hù)紅線多重交叉空間問(wèn)題，政策相互抵觸，從而容易使得生態(tài)環(huán)境保護(hù)效率低下。第三，區(qū)域協(xié)調(diào)不順暢。生態(tài)保護(hù)紅線劃定區(qū)與非劃定區(qū)、劃定區(qū)內(nèi)各區(qū)域之間存在利益沖突，如何協(xié)調(diào)各博弈主體，這需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制與制度安排。

（三）缺乏統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)制

當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)管理職能部門(mén)的劃分還是以環(huán)境要素為主要依據(jù)，形成水利、環(huán)保、林業(yè)、海洋、國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)等多部門(mén)管理的局面，生態(tài)環(huán)境管理的整體性與自然生態(tài)服務(wù)保護(hù)的系統(tǒng)性被人為分割，難以適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的新要求。作為生態(tài)保護(hù)紅線的主要實(shí)施部門(mén)—環(huán)保部門(mén)并非中央垂直管理單位，而是分級(jí)隸屬各級(jí)人民政府，造成上級(jí)環(huán)保部門(mén)對(duì)下級(jí)環(huán)保部門(mén)無(wú)約束作用，這容易使得地方政府為了一時(shí)利益而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，忽略對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。地方各級(jí)環(huán)保部門(mén)往往會(huì)受到地方政府限制而無(wú)法有效監(jiān)督，使得生態(tài)保護(hù)紅線逐漸失去原有功能與作用。

五、生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線的制度創(chuàng)新路徑

生態(tài)保護(hù)紅線是維持生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的最低保護(hù)線。生態(tài)保護(hù)紅線的劃定與實(shí)施需要相關(guān)政策與制度來(lái)保駕護(hù)航，建立長(zhǎng)效機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)熱情，才能使得生態(tài)保護(hù)紅線真正“落地生根”。

（一）生態(tài)保護(hù)紅線差異化管理與監(jiān)控機(jī)制

我國(guó)生態(tài)脆弱區(qū)面積較大，由于地理位置與區(qū)域影響，各生態(tài)脆弱區(qū)存在功能差異性，與此同時(shí)，生態(tài)安全時(shí)常變動(dòng)，這需要實(shí)施差異化管理與動(dòng)態(tài)監(jiān)控管理，以便生態(tài)保護(hù)紅線的順利實(shí)施。

第一，生態(tài)保護(hù)紅線的差異化管理制度。由于區(qū)域與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能存在差異性，因而就需要開(kāi)展差異性管制措施。依據(jù)生態(tài)脆弱區(qū)內(nèi)生態(tài)保護(hù)紅線劃定區(qū)的差異性，制定與之相匹配的管制標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行差異化管理。例如江蘇省在《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》中提出一級(jí)與二級(jí)管控區(qū)，例如一級(jí)禁止開(kāi)發(fā)，二級(jí)無(wú)損開(kāi)發(fā)，實(shí)施嚴(yán)格的差異化管理措施。

第二，生態(tài)保護(hù)紅線的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度。要及時(shí)了解與掌控我國(guó)生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)安全變化情況，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線管理，就需要建立一個(gè)動(dòng)態(tài)管理平臺(tái)。各部委所開(kāi)展的生態(tài)保護(hù)紅線劃定，需要及時(shí)更新，便于及時(shí)實(shí)行有效管理。建立生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)變化的監(jiān)測(cè)機(jī)制，為生態(tài)保護(hù)紅線劃定區(qū)的生態(tài)安全管理調(diào)整提供決策依據(jù)。［16］

（二）生態(tài)保護(hù)紅線民眾參與機(jī)制

生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線的劃定與實(shí)施并非政府與少數(shù)人能完成的，而是需要廣大民眾積極參與，獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，共同完成。公眾作為生態(tài)保護(hù)紅線的主要利益相關(guān)者，應(yīng)有對(duì)應(yīng)的機(jī)制，引導(dǎo)民眾積極參與生態(tài)保護(hù)紅線的劃定與保護(hù)工作，需要設(shè)置全方位的公眾參與機(jī)制。要針對(duì)在生態(tài)保護(hù)紅線與生態(tài)脆弱區(qū)內(nèi)的開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)的公眾參與機(jī)制建設(shè)。與此同時(shí)，為了提升生態(tài)脆弱區(qū)民眾參與環(huán)境保護(hù)評(píng)價(jià)的能力，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)認(rèn)識(shí)力度，就需要政府部門(mén)強(qiáng)化對(duì)公眾環(huán)境保護(hù)、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)以及生態(tài)安全等方面的知識(shí)宣傳工作，提升民眾的生態(tài)環(huán)保意識(shí)，形成全方位的生態(tài)保護(hù)紅線存在感，參與到生態(tài)脆弱區(qū)內(nèi)生態(tài)保護(hù)紅線的劃定與保護(hù)，提高民眾監(jiān)管生態(tài)保護(hù)紅線的實(shí)施能力，正確認(rèn)識(shí)到生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線的功效。

（三）生態(tài)保護(hù)紅線越線責(zé)任追究機(jī)制

生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線的劃定，就是“高壓線”，不能越雷池一步，這需要制定完善的法律制度。根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的政策內(nèi)涵，構(gòu)建生態(tài)保護(hù)紅線損害終身追究制度，進(jìn)一步在法律上明晰各利益相關(guān)主體的責(zé)任與義務(wù)，對(duì)于違反義務(wù)而造成生態(tài)保護(hù)紅線劃定區(qū)域內(nèi)環(huán)境損害行為追究應(yīng)有責(zé)任。尤其是那些盲目決策而造成重要損失的責(zé)任人要追究終身責(zé)任。政府有關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)生態(tài)脆弱區(qū)內(nèi)生態(tài)保護(hù)紅線違反者的處罰力度，讓違背者付出沉重代價(jià)，使得生態(tài)保護(hù)線真正成為“高壓線”。第一，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的越線者實(shí)施嚴(yán)格民事責(zé)任。超越生態(tài)保護(hù)紅線所進(jìn)行的各類生態(tài)損害，違背者就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，承擔(dān)“停止侵害”與“恢復(fù)原狀”的法律責(zé)任。第二，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的越線者實(shí)施行政處罰。增大越線侵權(quán)的行政處罰力度，嚴(yán)厲打擊越線行為，賦予環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門(mén)執(zhí)法權(quán)，便于行政處罰得以更好落實(shí)。第三，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的越線者依法追究刑事責(zé)任。刑事責(zé)任是對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的最后防線。開(kāi)展環(huán)境刑事責(zé)任追究機(jī)制主要在于警示，預(yù)防避免出現(xiàn)大規(guī)模環(huán)境災(zāi)難。越線責(zé)任追究機(jī)制是開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要法律保障，選擇合理法律責(zé)任關(guān)系生態(tài)保護(hù)紅線實(shí)施與價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

（四）生態(tài)保護(hù)紅線的生態(tài)績(jī)效考核機(jī)制

生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線在劃定以后，各級(jí)政府就需要來(lái)落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線的各項(xiàng)工作，要將生態(tài)保護(hù)紅線的落實(shí)程度納入生態(tài)脆弱地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)以及評(píng)價(jià)體系中來(lái)，并要作為衡量生態(tài)文明建設(shè)的重要指標(biāo)納入考核與評(píng)價(jià)范圍，以此來(lái)作為政府部門(mén)的生態(tài)績(jī)效考核。需要建立差異化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展績(jī)效考核制度，例如重要生態(tài)功能區(qū)與非重要功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線劃定區(qū)與非生態(tài)保護(hù)紅線劃定區(qū)，要運(yùn)用差別化的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與考核標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線劃定區(qū)的績(jī)效考核重點(diǎn)在于評(píng)價(jià)區(qū)域內(nèi)環(huán)境承載力的提升、生態(tài)環(huán)境的改變、生態(tài)破壞的恢復(fù)、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力的提升等方面的績(jī)效，增大生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資、生態(tài)效益、生態(tài)損失等指標(biāo)在體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)成效中的權(quán)重，使得這些指標(biāo)成為生態(tài)脆弱區(qū)政府績(jī)效考核的主要指標(biāo)，結(jié)合綠色GDP考核評(píng)價(jià)體系來(lái)共同決定地方政府的生態(tài)績(jī)效水平。

（五）生態(tài)保護(hù)紅線的部門(mén)利益協(xié)調(diào)機(jī)制

生態(tài)保護(hù)紅線的劃定不是單一部門(mén)的事情，這往往涉及不同部門(mén)之間的利益，從而就會(huì)導(dǎo)致各個(gè)部門(mén)為了自身利益而相互斗爭(zhēng)，進(jìn)而影響到生態(tài)保護(hù)紅線的劃定實(shí)施。不同主管部門(mén)具有不同的生態(tài)保護(hù)紅線劃定標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則，各部門(mén)之間的相互利益關(guān)系也將為“生態(tài)保護(hù)紅線”劃定帶來(lái)很大的壓力。例如在生態(tài)脆弱區(qū)實(shí)施生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃就必須要同國(guó)土部門(mén)的土地利用規(guī)劃來(lái)進(jìn)行相互結(jié)合，在試點(diǎn)中就出現(xiàn)過(guò)環(huán)保部門(mén)認(rèn)為是非常重要的，而到了當(dāng)?shù)貙?shí)地考察就馬上發(fā)覺(jué)這個(gè)地區(qū)要進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用了，與此同時(shí)，這塊地還是法定的土地規(guī)劃用地，已經(jīng)得到有關(guān)政府的批準(zhǔn)，生態(tài)保護(hù)紅線用地就要變?yōu)榻?jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)用地，這里面存在的矛盾非常尖銳。生態(tài)保護(hù)紅線的劃定，最終還是要由地方政府來(lái)進(jìn)行管理，因此協(xié)調(diào)中央與地方、環(huán)保部門(mén)與地方之間關(guān)系就顯得非常重要。

由于存在多頭管理，地方環(huán)保部門(mén)經(jīng)常要受制于各級(jí)政府體制，往往無(wú)法起到監(jiān)督效果。因此生態(tài)保護(hù)紅線的監(jiān)督體系應(yīng)該破除當(dāng)前弊端，消除分塊式管理，實(shí)施單一部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管，這樣有利于生態(tài)保護(hù)紅線有效實(shí)施。強(qiáng)化環(huán)保部門(mén)的監(jiān)督職權(quán)獨(dú)立性，建立省級(jí)以下垂直管理，同時(shí)建立跨行政區(qū)域與跨流域的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。

（六）生態(tài)保護(hù)紅線的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線的劃定之后，就需要采用嚴(yán)格的保護(hù)與監(jiān)管制度。由于存在區(qū)域差異性，必然導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)紅線劃定區(qū)與非劃定區(qū)之間利益博弈，進(jìn)而影響到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與布局，從而影響到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。生態(tài)保護(hù)紅線劃定區(qū)與非劃定區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償方式可以充分借鑒國(guó)內(nèi)外有關(guān)的措施與機(jī)制，通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、生態(tài)赤字較大、生態(tài)環(huán)境投入金額不足以及生態(tài)環(huán)境破壞較為嚴(yán)重、人為活動(dòng)干擾性較為強(qiáng)烈的區(qū)域來(lái)開(kāi)展有關(guān)補(bǔ)償工作。應(yīng)建立生態(tài)保護(hù)紅線劃定內(nèi)的縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立生態(tài)保護(hù)紅線劃定區(qū)與受益區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線劃定區(qū)與開(kāi)發(fā)區(qū)之間橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)之間的生態(tài)正義與公平性。制定《生態(tài)保護(hù)紅線劃定區(qū)生態(tài)補(bǔ)償條例》，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償形式多元化，在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償、政策補(bǔ)償以及產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償?shù)然A(chǔ)上，增加建立生態(tài)補(bǔ)償基金以及低碳交易基金等方式，進(jìn)一步推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展。

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An Analysis of the Ecological Protection Red Line System in Ecologically Fragile Areas——From the Perspective of the Ecological Civilization Construction

Liu Jialin1,2，Li Wanfang1，Zhu Qiang1
（1.Human Institute of Humanities，Science and Technology School of Economics and Business，Loudi 417100，China；2.Hunan University School of Economics&Trade，Changsha 417000，China）

China has the largest ecologically fragile area distribution in the world，while the e environment issues of these areas are quite outstanding and the environmental management conditions are complicated too.Therefore，it is necessary to set up an ecological protection red line to protect the sustainable social economic development.The article elaborated the origin and the connotation of the ecological protection red line theory，and clarified the relationship between ecological protection red line and ecological civilization construction.It argues that，according to the actual situations in ecologically fragile ecological environment management，the implementation of ecological protection red line is a must. Therefore，a creative mode，which covers differentiate supervision mechanism，trespassing responsibility investigation mechanism，public participation mechanisms，ecological performance examination mechanism，interdepartmental-interest coordination mechanism and ecological compensation mechanism，should be constructed to ensure the smooth implementation of the ecological protection red line system of ecologically fragile areas.

ecologically fragile area；ecological red protection line；ecological civilization construction；institutional construction

F061.5

A

1673-0461（2016）10-0020-06

10.13253/j.cnki.ddjjgl.2016.10.003

（責(zé)任編輯：張丹郁）

2015-11-07

http：//www.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20160929.1415.003.html

時(shí)間：2016-9-29 14：15：50

教育部人文社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《西部生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線劃定及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究》（14YJC790078）；湖南省教育廳科學(xué)學(xué)研究重點(diǎn)資助項(xiàng)目《武陵山連片特困區(qū)生態(tài)資本運(yùn)營(yíng)式貧困治理研究》（14A074）；湖南省高?？萍紕?chuàng)新團(tuán)隊(duì)《農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變研究》；湖南省科技廳軟科學(xué)一般項(xiàng)目《武陵山區(qū)生態(tài)資本運(yùn)營(yíng)與貧困治理耦合研究》（2015ZK3057）階段性研究成果。

劉加林（1978-），男，湖南婁底人，博士，湖南大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)流動(dòng)站博士后，湖南人文科技學(xué)院副教授，主要從事生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)與生態(tài)管理。