淺析當前新公共管理理論方法論

吳曉芳

（鄭州升達經(jīng)貿(mào)管理學院，鄭州 451191）

淺析當前新公共管理理論方法論

吳曉芳

（鄭州升達經(jīng)貿(mào)管理學院，鄭州 451191）

作為全新的理論范式，新公共管理理論是對新公共管理運動的總結(jié)和指導，其理論基礎(chǔ)來自經(jīng)濟學理論，主張通過競爭機制和市場機制來實現(xiàn)公共管理改革。它打破了以往公共行政學的局限，通過競爭管理、戰(zhàn)略管理、目標管理及回應性管理改善了以往行政管理下教條主義、效率低下、信任危機的局面。鑒于此，本文對當前新公共管理理論方法論進行了探討。

新公共管理理論；方法論；創(chuàng)新；行政管理

隨著新公共管理理論的提出與應用，其在政府行政管理上的優(yōu)勢也不斷顯現(xiàn)出來。其中，結(jié)合市場經(jīng)濟的競爭管理方式、重視效率的戰(zhàn)略管理方法、以結(jié)果為重的目標管理等構(gòu)建了全新的公共管理體系，在政府開展行政管理工作中發(fā)揮了積極作用，有效地提升了政府行政管理的效率，對公共管理有著極為重要的意義。因此，深入探析新公共管理理論方法論具有重要的理論意義和實踐價值。

1　新公共管理理論方法論的主要特征

第一，工具理性特征。新公共管理的理論基礎(chǔ)來源于經(jīng)濟學理論，比以往的公共行政的理論更加科學、嚴謹，但該方法論重視工具理性思維方式，將價值因素剔除在外，強調(diào)效率和結(jié)果，認為公共行政管理是一種重要的手段和工具。因此，此種方法論提倡規(guī)范性和客觀性，關(guān)注行政管理的方法、程序及手段，具有顯著的工具理性特征，能夠較好地增強公共行政管理的有效性和科學性。

第二，個人理性特征。有關(guān)研究表明，新公共管理的邏輯起點是理性經(jīng)濟人，此種邏輯起點是一種鮮明的個人主義理性思維方法。理性經(jīng)濟人是對人性利己觀念的一種繼承和發(fā)展，它主張個體都是經(jīng)濟人，其活動的基本動機和最終目的都是獲得最大的個人利益。基于這樣的思想觀念，新公共管理理論方法論也具有鮮明的個人理性特征，提倡政府行政管理要符合市場導向，尊重個體層面的自利需求，尤其要滿足顧客的合理需求和組織成員的個人利益。

第三，實證主義特征。在新公共管理理論形成、發(fā)展的過程中，引入并融合了企業(yè)的成功經(jīng)驗和管理方法，這些經(jīng)驗和方法都是實證主義方法論，遵循的原則是有用即真理，重視實際操作方法和管理經(jīng)驗的積極作用。因此，借鑒了戰(zhàn)略管理、目標管理、項目預算和績效工資制等方法論的新公共管理理論方法論具有較強的實證主義特征，可以較好地推進公共部門變革，促使其創(chuàng)新行政管理方法，進一步提升管理效率。

2　新公共管理理論方法論的創(chuàng)新作用

2.1為公共管理研究提供了全新的視角

新公共管理理論基礎(chǔ)主要來自經(jīng)濟學理論，如新制度經(jīng)濟學、公共選擇理論，這是一種重要的思想武器，既可以用來批判以官僚體制理論為代表的傳統(tǒng)公共行政理論，也有助于推進政府改革實踐，同時還能夠為公共管理和決策模式的創(chuàng)新、完善提供基礎(chǔ)的方法論支持。相較以往的公共行政學理論基礎(chǔ)，經(jīng)濟學理論具有的確定性、經(jīng)驗性及精確性都更高，使公共行政管理研究的視角朝著經(jīng)濟學取向的競爭化、自由化和市場化方向發(fā)展。此種方法論不僅有助于豐富政府公共管理理論的內(nèi)涵，使之更科學完善，也可以較好地推動公共行政管理改革，使之更有序地實施。

就理論層面來說，新公共管理方法論的理論范疇和視野都得到了較大擴展。在以往的公共行政理論中，理論基礎(chǔ)主要為政治與行政二分理論（理論提出者：威爾遜、古德諾）和官僚制理論（理論提出者：韋伯），這兩種理論都在政治學理論范疇之內(nèi)。而在新公共管理理論中，當代工商管理學、西方經(jīng)濟學等均被納入其理論基礎(chǔ)中，從而打破了以往公共行政學方面存在的學科局限，公共組織也從過分關(guān)注效率轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暿袌鰞r值，這為開展公共管理學方面的研究提供了全新的視角，例如：公共選擇理論借助現(xiàn)代經(jīng)濟學領(lǐng)域的方法與邏輯，通過理性經(jīng)濟人理論中的供求分析、交換及效用最大化等要素，對那些和民眾聯(lián)系緊密的政治個體進行行為特征分析，同時也對典型的政治團體和政府所具有的行為特征進行了總結(jié)。這使研究的側(cè)重點和涉及范圍都得到了拓展與延伸，關(guān)于如何有效執(zhí)行、擬定政府公共政策也逐漸成為了一個現(xiàn)實性課題。由此不難看出，公共選擇理論的引入拓寬了公共行政學的思考范圍和研究視角，具有重要的價值意義。

從實踐角度分析，新公共管理方法的應用有助于提升公共組織的行政效率。20世紀70年代，西方國家的政府公共行政管理的效率日趨低下，甚至出現(xiàn)了嚴重的信任危機。而經(jīng)濟學理論包含的方法論極為獨特，學科基礎(chǔ)也頗為成熟，尤其是其重產(chǎn)出結(jié)果比的績效理念對公共行政管理有著重要影響，將其引入公共管理研究后有效地扭轉(zhuǎn)了這種效率低下的局面，同時，在應用過程中逐漸被置于支配地位，促使公共管理改革朝著市場化方向健康發(fā)展。有學者深入探討了經(jīng)濟學理論基礎(chǔ)和新公共管理方法論的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，提出：新公共管理理論堅持市場取向是因為引入了經(jīng)濟學理論，受這種理論思想和方法論的影響，逐漸認可了市場價值的積極作用，當其被應用到公共管理改革過程中之后，逐步取代了以往公共行政學理論的地位，也使公共官僚組織的思想觀念得到改變。

2.2使公共管理方法的取向和范圍不斷拓寬

新公共管理方法既囊括了工商管理學、經(jīng)濟學方面的理論，同時也將管理學、社會學、政治學及政策學等領(lǐng)域的方法和知識有機結(jié)合在一起，其核心主題是如何提供優(yōu)質(zhì)的公共服務和物品，實現(xiàn)有效的公共管理，這有助于增強公共管理方法的綜合性和廣泛性。

新公共管理方法認為，政府公共服務應當以市場化為導向，同時要充分考慮客戶取向，在當代工商管理學理論的支持下，積極利用私人部門成功的管理經(jīng)驗、技術(shù)、方法和原則，創(chuàng)新績效管理方法和戰(zhàn)略思維。同時，充分運用政策科學分析方面的技術(shù)、方法，以及有關(guān)公共政策結(jié)果和過程方面的研究成果，從而建立起綜合且廣泛的管理方法，使公共管理研究更科學有效。

相較以往的公共行政方法，新公共管理方法的應用使行政主題和理念得到了創(chuàng)新、完善?；诠芾硇姓砟畹闹笇В酝墓残姓匾晫蛹壒?jié)制和制度約束，多采取官僚化的管理方法開展行政工作，非常重視對行政體制、機構(gòu)及過程等行政組織內(nèi)部事務進行研究，而沒有對組織的發(fā)展趨勢和外部環(huán)境等方面進行分析。因此，不難發(fā)現(xiàn)，公共行政管理活動具有明顯的內(nèi)部取向特征。新公共管理方法認為，既要對組織內(nèi)部進行研究，分析內(nèi)部系統(tǒng)要素存在的關(guān)系，也要關(guān)注組織的未來發(fā)展形勢和外部環(huán)境特征，厘清外部環(huán)境和組織之間的關(guān)系。也就是說，在做好組織內(nèi)部管理的同時，要通過戰(zhàn)略管理、結(jié)果控制及戰(zhàn)略計劃等方法，將組織置于外部環(huán)境進行分析，探討組織行政管理的成功經(jīng)驗和不足之處，分析組織發(fā)展過程中存在哪些不利因素和有利因素，以便公共組織機構(gòu)可以更好地適應外部環(huán)境，在穩(wěn)步管理中實現(xiàn)長足發(fā)展。

基于服務行政理念的指導，新公共管理方法論主張，公共行政管理要對公民和公共管理者的關(guān)系進行深入分析，行政管理活動要充分體現(xiàn)民主性和服務性。因此，公共服務和公共責任也被納入新公共管理。相較以往的公共行政，新公共管理引入并融合了當代工商管理與西方經(jīng)濟學領(lǐng)域的模式、經(jīng)驗、技術(shù)、方法及原則，向新公共管理方法注入了包括組織發(fā)展、制度安排、信息管理、人力資源開發(fā)、顧客至上、業(yè)績工資制、合同雇傭制、成本核算、績效目標、交易成本與公共選擇等在內(nèi)的許多全新的內(nèi)容和主題，給公共行政賦予了全新的概念與涵義，為其作出了更為全面的釋義。在公共行政管理領(lǐng)域引入并使用這些管理方法，不僅能夠彰顯政府人性化管理的特點，體現(xiàn)績效評估和競爭機制的優(yōu)勢，較好地改善行政管理的效果，同時也可以拓寬新公共管理方法的研究主題和理論視野，使公共管理有更為廣闊的發(fā)展空間。

2.3用激勵機制取代規(guī)制的公共管理方法

一般來說，對組織結(jié)構(gòu)行為和設(shè)計進行研究分析時需要一個邏輯起點?；谛鹿补芾矸椒ㄕ?，人性假設(shè)被當作基本的邏輯起點，這有助于政府轉(zhuǎn)變公共管理方法的導向，即用激勵取代規(guī)制。

以往官僚制度的邏輯起點是人性惡，所以，公共官僚組織在進行管理時非常重視規(guī)制，為了避免人出于惡的本性損害、破壞公共利益，往往會制定多種規(guī)章制度，以便對政治權(quán)力進行有效監(jiān)督、控制，防止出現(xiàn)濫用官僚權(quán)力的現(xiàn)象。韋伯在設(shè)計官僚制的有關(guān)制度時，非?？粗匾?guī)則的完整性和詳實度，而且對權(quán)利體系的層級節(jié)制設(shè)計尤為關(guān)注，確保其能夠達到較高的理性化水平。顯然，這樣的官僚體制是以規(guī)制為導向的，它能夠起到推動公共行政發(fā)展的積極作用。但從長遠角度來看，這種體制過于重視規(guī)則，可能會使行政工作陷入教條主義的危機，從而不利于行政效率和質(zhì)量的進一步提升，會對公共行政長期發(fā)展形成阻礙。

新公共管理方法強調(diào)市場的導向作用，認為可以通過創(chuàng)建有效的激勵機制來完善公共行政管理。該方法基于人性假設(shè)這個邏輯起點，將經(jīng)濟市場和政治市場里面的個體視為理性經(jīng)濟人，其顯著特征就是追求利益和效用的最大化。在政府組織機構(gòu)中引入市場機制，同時創(chuàng)建有效的競爭機制，將績效管理納入勞動報酬體系，并把績效作為勞動報酬的重要指標，根據(jù)勞動和競爭形成的結(jié)果實施績效管理。這樣在競爭過程中就會出現(xiàn)差異和距離，為了不落后于他人，獲得更多的勞動報酬，機制中的理性經(jīng)濟人必然會主動增強工作積極性，做好本職工作。

以往的官僚體制以規(guī)制為導向，重視層級節(jié)制，認為下級要絕對服從上級的命令，在工作過程中所有人都必須認真落實各項規(guī)章制度，這既不能夠激發(fā)公務人員的工作熱情，也會扼殺其創(chuàng)造性，還不利于充分實現(xiàn)公共利益。長此以往，公務人員不僅會養(yǎng)成按章辦事的習慣，也會形成墨守成規(guī)的固定工作模式，從而將降低工作效率，甚至引發(fā)扯皮推諉等問題?；谛鹿补芾矸椒ㄕ?，個人的合理利益得到承認，競爭機制和市場機制被納入政府內(nèi)部，同時績效管理也得以實現(xiàn)，這樣可以較好地提高公務人員的工作熱情，充分挖掘其潛在能力，有助于突破僵化的官僚體制模式的限制，使公務人員的主體性得到充分發(fā)揮，對協(xié)調(diào)、改善組織和個人利益的關(guān)系有一定促進作用。

3　結(jié) 語

新公共管理理論中引入了經(jīng)濟學理論，借鑒了工商企業(yè)管理理論、公共選擇理論及新自由主義經(jīng)濟學等諸多方法論，對以往的公共行政管理作出了補充、完善，同時也提出了全新的公共管理理論概念，為公共管理研究提供了更多視角，使公共管理方法完善，將其運用到公共部門行政管理過程中，能夠有效提升行政管理的效率，改善行政管理的效果。

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.16.140

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1673-0194（2016）16-0214-02

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