構(gòu)建安全生產(chǎn)責(zé)任體系筑牢安全發(fā)展堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)
——《天津市安全生產(chǎn)條例》修訂解讀

趙 新

構(gòu)建安全生產(chǎn)責(zé)任體系筑牢安全發(fā)展堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)
——《天津市安全生產(chǎn)條例》修訂解讀

趙 新

2016年11月18日，市十六屆人大常委會第三十一次會議修訂通過了《天津市安全生產(chǎn)條例》, 2017年1月1日起施行。根據(jù)習(xí)近平總書記“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的要求，新條例依據(jù)國家法律、行政法規(guī)，結(jié)合我市安全生產(chǎn)的實(shí)際情況，新條例對原條例進(jìn)行了全面修訂，共七章70條，包括生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)保障、危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、應(yīng)急救援與事故調(diào)查處理、法律責(zé)任等內(nèi)容，著力構(gòu)建更加嚴(yán)密嚴(yán)厲嚴(yán)格的安全生產(chǎn)責(zé)任體系，夯實(shí)我市安全發(fā)展的法制基礎(chǔ)。

一、強(qiáng)化政府對安全生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌及監(jiān)管責(zé)任

（一）強(qiáng)化政府對安全生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌責(zé)任

一是市和區(qū)人民政府加強(qiáng)對安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，支持、督促各有關(guān)部門履行監(jiān)管職責(zé)，建立健全安全生產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)協(xié)調(diào)、解決安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的重大問題。二是市和區(qū)人民政府安全生產(chǎn)委員會負(fù)責(zé)研究部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)安全生產(chǎn)工作重大事項(xiàng)，根據(jù)規(guī)定編制成員單位安全生產(chǎn)工作職責(zé)，報(bào)經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。三是各級政府及其有關(guān)部門的主要負(fù)責(zé)人對安全生產(chǎn)工作負(fù)全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，分管安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的負(fù)責(zé)人對安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理工作負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，分管專項(xiàng)工作的負(fù)責(zé)人對分管工作中的安全生產(chǎn)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

（二）加強(qiáng)政府及有關(guān)部門的安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任

針對安全生產(chǎn)監(jiān)管存在的條塊分割、職能交叉和責(zé)任缺失等問題，新條例進(jìn)一步明確了屬地管理責(zé)任和有關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)，促使各級政府、部門切實(shí)做到守土盡責(zé)。

一是明晰安全生產(chǎn)屬地管理和分級負(fù)責(zé)的具體指向。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理實(shí)行區(qū)人民政府屬地管理為主的原則，中央在津企業(yè)、市屬企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理由市級負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門和區(qū)人民政府共同負(fù)責(zé)。二是厘清綜合監(jiān)管、專項(xiàng)監(jiān)管和行業(yè)管理的職責(zé)范疇。安全生產(chǎn)監(jiān)管部門對安全生產(chǎn)工作承擔(dān)綜合監(jiān)管職責(zé)。安全生產(chǎn)監(jiān)管、發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、公安、建設(shè)、交通運(yùn)輸、市場監(jiān)管、國土房管、農(nóng)業(yè)等負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，按照部門職責(zé)分工，實(shí)施專項(xiàng)監(jiān)管。商務(wù)、教育、衛(wèi)生、旅游、水務(wù)、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理等部門負(fù)責(zé)本行業(yè)相關(guān)安全生產(chǎn)管理督促檢查工作。負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的部門履行審查批準(zhǔn)、監(jiān)督檢查、專項(xiàng)整治、行政處罰等共性職責(zé)。三是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的監(jiān)管責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處加強(qiáng)本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查，協(xié)助上級政府部門履行監(jiān)管職責(zé)。各級經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)按照有關(guān)人民政府確定的權(quán)限履行監(jiān)管職責(zé)。四是完善安全生產(chǎn)監(jiān)管長效機(jī)制。政府設(shè)立安全生產(chǎn)專項(xiàng)資金并列入同級預(yù)算；安全生產(chǎn)監(jiān)督管理責(zé)任制考核納入政府部門績效考評指標(biāo)體系，考評結(jié)果作為各級政府、部門及其負(fù)責(zé)人考核評價(jià)、獎勵懲戒的重要依據(jù)。安監(jiān)部門會同監(jiān)察部門對不履行責(zé)任制、存在重大事故隱患不整改和責(zé)任制考核不合格的行政機(jī)關(guān)及生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談。

二、強(qiáng)化生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)主體責(zé)任

生產(chǎn)經(jīng)營單位作為生產(chǎn)經(jīng)營的主導(dǎo)者，掌控生產(chǎn)經(jīng)營全過程、各環(huán)節(jié)，對安全生產(chǎn)應(yīng)負(fù)主體責(zé)任。新條例通過有效的制度約束，督促生產(chǎn)經(jīng)營單位履行安全生產(chǎn)保障義務(wù)，落實(shí)主體責(zé)任，從根本上防范和減少生產(chǎn)安全事故。

一是增加督促主體責(zé)任落實(shí)的制度規(guī)定。明確規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位對安全生產(chǎn)負(fù)主體責(zé)任，要求設(shè)置分管安全生產(chǎn)的負(fù)責(zé)人。生產(chǎn)經(jīng)營單位及其負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)樹立安全生產(chǎn)主體責(zé)任意識，對建設(shè)項(xiàng)目、設(shè)施設(shè)備、工藝技術(shù)、原料成品、作業(yè)流程、人員使用等生產(chǎn)經(jīng)營全過程，承擔(dān)安全生產(chǎn)的主體責(zé)任。實(shí)行包括全部工作崗位及從業(yè)人員的全員安全生產(chǎn)責(zé)任制，逐級別、逐崗位簽訂安全生產(chǎn)責(zé)任書，并建立考核機(jī)制、定期監(jiān)督考核。定期對本單位安全生產(chǎn)工作進(jìn)行自查，形成自查報(bào)告并存檔備查。二是提高生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)及人員的配置要求，強(qiáng)化安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)及人員的管理職責(zé)，對安全生產(chǎn)管理人員進(jìn)行定期培訓(xùn)。三是完善安全評價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)控制制度。從事礦山、道路運(yùn)輸、建筑施工、危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹、城市軌道交通以及金屬冶煉、大型商貿(mào)等生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位，每三年對自身安全生產(chǎn)條件進(jìn)行一次安全評價(jià)。對危險(xiǎn)作業(yè)、重大危險(xiǎn)源管理提出新的風(fēng)險(xiǎn)控制要求和操作規(guī)定。四是考慮到我市樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，增設(shè)商業(yè)樓宇安全管理的相關(guān)規(guī)定，明確物業(yè)服務(wù)企業(yè)的安全管理責(zé)任。五是保障資金投入。有關(guān)單位按規(guī)定提取和使用安全生產(chǎn)費(fèi)用，專門用于改善安全生產(chǎn)條件。六是承擔(dān)安全評價(jià)、認(rèn)證、檢測、檢驗(yàn)的機(jī)構(gòu)不得有出具虛假或者失實(shí)報(bào)告等違法行為。七是禁止向餐飲服務(wù)經(jīng)營者、單位食堂供應(yīng)五十公斤以上的罐裝液化石油氣。

三、突出危險(xiǎn)化學(xué)品安全管控責(zé)任

我市化工產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，?；菲髽I(yè)高度聚集，加強(qiáng)危化品安全管理是安全生產(chǎn)的重中之重。為吸取“8·12”事故教訓(xùn)，鞏固?；沸袠I(yè)整治成果，加大管控力度，新條例專設(shè)第三章“危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理”，規(guī)定以下內(nèi)容：

一是嚴(yán)控規(guī)劃布局。除運(yùn)輸工具的加油站、加氣站外，不得在外環(huán)線以內(nèi)以及各區(qū)的城區(qū)范圍內(nèi)新建?；返纳a(chǎn)、儲存項(xiàng)目。已建成的，應(yīng)當(dāng)限期搬遷或者轉(zhuǎn)產(chǎn)。二是嚴(yán)格安全間距。新建、改建、擴(kuò)建?；飞a(chǎn)、儲存建設(shè)項(xiàng)目，與周邊項(xiàng)目的安全距離應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國家規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)。三是明確“地域一致”原則。?；酚嘘P(guān)企業(yè)的實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營地應(yīng)當(dāng)與登記注冊地一致。四是嚴(yán)管?；穬Υ妗Ｎ；窇?yīng)當(dāng)按規(guī)定儲存，禁止超范圍、超量儲存?；?，禁止互忌?；坊齑妫晃；飞a(chǎn)、儲存單位應(yīng)當(dāng)隨時(shí)完整記錄?；穬Υ娴姆N類、數(shù)量、位置等數(shù)據(jù)，并將數(shù)據(jù)異地備份。五是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制。?；飞a(chǎn)、儲存單位以及使用?；窂氖律a(chǎn)的化工企業(yè)，工藝技術(shù)、設(shè)備設(shè)施變更的，應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，制定風(fēng)險(xiǎn)控制方案。?；飞a(chǎn)、儲存項(xiàng)目相對集中的化工園區(qū)或者工業(yè)園區(qū)內(nèi)的化工集中區(qū)，每三年開展一次整體性安全評價(jià)。六是實(shí)施在線監(jiān)控。從事?；飞a(chǎn)、儲存、運(yùn)輸?shù)钠髽I(yè)以及使用危化品從事生產(chǎn)的重點(diǎn)化工企業(yè)應(yīng)當(dāng)裝配安全監(jiān)測、監(jiān)控和報(bào)警系統(tǒng)，實(shí)時(shí)監(jiān)控并與監(jiān)管部門的監(jiān)控系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)。七是增設(shè)?；愤\(yùn)輸專用車道安全管理措施。我市?；愤\(yùn)輸量巨大，?；穼Ｓ密囕v與其他車輛在道路上密集混行，存在嚴(yán)重的事故隱患。為進(jìn)一步加強(qiáng)?；愤\(yùn)輸安全管理，并為今后?；穼Ｓ密嚨赖陌l(fā)展提供法規(guī)支撐，新條例對專用車道的劃設(shè)、車輛通行以及相應(yīng)的法律責(zé)任作了規(guī)定：一是根據(jù)危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸安全的特殊需要，公安交通管理部門在具備條件的區(qū)域劃設(shè)危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸專用車道；二是危化品專用車輛應(yīng)當(dāng)在劃設(shè)的?；愤\(yùn)輸專用車道內(nèi)通行；三是?；穼Ｓ密囕v未在專用車道內(nèi)通行的，由公安交管部門對車輛駕駛?cè)俗鞒鎏幜P。

四、完善事故隱患排查治理責(zé)任體系

“隱患就是事故”，只有及時(shí)發(fā)現(xiàn)消除隱患，才能杜絕生產(chǎn)安全事故，只有防患于未然，才能確保安全生產(chǎn)萬無一失。新條例根據(jù)這一理念，對事故隱患排查治理重點(diǎn)著墨，力圖通過完善制度并保障落實(shí)，把各類安全隱患消除在萌芽狀態(tài)，鏟除滋生安全事故的土壤。

新條例突出生產(chǎn)經(jīng)營單位的隱患排查治理責(zé)任，一要建立健全事故隱患排查治理制度，對事故隱患的排查、登記、報(bào)告、監(jiān)控、治理、驗(yàn)收和資金保障等事項(xiàng)作出具體規(guī)定；二要對事故隱患采取技術(shù)措施、管理措施及時(shí)消除；三要對隱患排查治理情況進(jìn)行分析、如實(shí)記錄。同時(shí)，設(shè)置嚴(yán)格的法律責(zé)任，針對未建立隱患排查治理制度、未采取措施消除隱患、未如實(shí)記錄隱患排查治理情況等違法行為，規(guī)定對生產(chǎn)經(jīng)營單位處以高額罰款，并實(shí)行“雙罰制”，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員也施以罰款。構(gòu)成犯罪的，還要依法追究刑事責(zé)任。

隱患排查治理離不開政府部門的嚴(yán)格監(jiān)管。新條例規(guī)定，負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門要組織開展行業(yè)或者領(lǐng)域安全專項(xiàng)整治，指導(dǎo)、督促有關(guān)單位開展隱患排查治理，對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的事故隱患，應(yīng)當(dāng)責(zé)令立即整改；建立并落實(shí)隱患排查治理制度，對重大事故隱患實(shí)行掛牌督辦。為督促監(jiān)管責(zé)任落實(shí)，安監(jiān)部門會同監(jiān)察部門要對存在重大事故隱患不積極整改的政府及有關(guān)部門的主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談。

隱患排查治理的資金投入需要有力保障。新條例規(guī)定，市和區(qū)人民政府對于涉及公共安全的重大生產(chǎn)安全事故隱患治理所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)予以保障；設(shè)立安全生產(chǎn)專項(xiàng)資金并列入同級預(yù)算，用于包括隱患排查治理體系建設(shè)、重大隱患治理在內(nèi)的重大事項(xiàng)。

隱患治理還需要社會公眾積極參與。新條例鼓勵對生產(chǎn)安全事故隱患向監(jiān)管部門投訴舉報(bào)，對查證屬實(shí)的有功人員給予獎勵。

五、明確生產(chǎn)經(jīng)營單位發(fā)包、出租的安全管理職責(zé)

實(shí)踐中，生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目、場所發(fā)包或者出租的情況十分普遍，其中以包代管、租而不管的問題比較嚴(yán)重。有些生產(chǎn)經(jīng)營單位抱持一包了之、一租了之的錯誤觀念，事不關(guān)己高高掛起，對承包方、承租方的安全生產(chǎn)不進(jìn)行管理和協(xié)調(diào)；有些單位甚至違規(guī)發(fā)包或者出租給不具備安全生產(chǎn)條件或相應(yīng)資質(zhì)的單位或者個人。這就造成大量潛在的安全隱患，導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故時(shí)有發(fā)生。

為了規(guī)范承包、租賃的安全生產(chǎn)管理，新條例延伸責(zé)任鏈條，對生產(chǎn)經(jīng)營單位發(fā)包、出租的安全生產(chǎn)責(zé)任作出規(guī)定：一是不得將項(xiàng)目、場所、設(shè)備發(fā)包或者出租給不具備安全生產(chǎn)條件或者相應(yīng)資質(zhì)的單位或者個人；二是與承包單位、承租單位簽訂專門的安全生產(chǎn)管理協(xié)議，或者在承包合同、租賃合同中約定各自的安全生產(chǎn)管理職責(zé)；三是對出租的生產(chǎn)經(jīng)營場所履行書面告知情況要求，統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理安全生產(chǎn)工作，定期檢查、發(fā)現(xiàn)問題督促整改并報(bào)告監(jiān)管部門等安全生產(chǎn)管理職責(zé)。同時(shí)，對違反上述要求的還分別規(guī)定了法律責(zé)任，包括沒收違法所得、罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓等行政責(zé)任；對違規(guī)發(fā)包或者出租，導(dǎo)致發(fā)生生產(chǎn)安全事故給他人造成損害的，還要與承包方、承租方承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。

六、完善生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援和報(bào)告制度

一是建立政府和企業(yè)協(xié)調(diào)配合的應(yīng)急救援體系。完善生產(chǎn)經(jīng)營單位事故應(yīng)急救援責(zé)任，明確其制定的應(yīng)急救援預(yù)案必須與所在區(qū)人民政府的應(yīng)急救援預(yù)案相銜接。規(guī)模較小的生產(chǎn)經(jīng)營單位可以與鄰近單位簽訂救援協(xié)議，或者聯(lián)合建立應(yīng)急救援隊(duì)伍。二是完善生產(chǎn)安全事故的逐級報(bào)告制度，明確了事故現(xiàn)場有關(guān)人員、單位負(fù)責(zé)人、監(jiān)管部門各自的事故報(bào)告義務(wù)。

七、加重安全生產(chǎn)違法行為的法律責(zé)任

為突出“依法治安，重典治亂”，新條例對安全生產(chǎn)違法行為加大了懲罰力度，著力提高安全違法成本。一是提高行政處罰額度。生產(chǎn)經(jīng)營單位未定期對本單位安全生產(chǎn)工作進(jìn)行自查，或者未實(shí)行全員安全生產(chǎn)責(zé)任制并定期考核的，最高可處以十萬元的罰款。對細(xì)化和補(bǔ)充國家安全生產(chǎn)法的行為規(guī)范，如未按規(guī)定配置安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)或者管理人員、違規(guī)進(jìn)行危險(xiǎn)作業(yè)等，比照上位法規(guī)定處罰，罰款額度與原條例相比有大幅度提高。二是增設(shè)對生產(chǎn)經(jīng)營單位予以關(guān)閉、吊銷證照的處罰。對經(jīng)停產(chǎn)停業(yè)整頓仍不具備安全生產(chǎn)條件的，由政府依法予以關(guān)閉，有關(guān)部門依法吊銷其證照。（作者為市人大常委會法制工作委員會一處干部）