國外公共政策轉(zhuǎn)移研究述評

肖淑雯

(廣州大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006)

公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)在一定時空范圍之內(nèi)確定的行為準(zhǔn)則和行動方向，旨在解決一定的公共問題，達(dá)成公共目標(biāo)而進(jìn)行的社會資源配置。公共政策決策者通常是公共權(quán)力機(jī)關(guān)人員，由于集體與個人的限制，在制定公共政策過程中建議者提倡互相借鑒和學(xué)習(xí)先進(jìn)、有效的政策，從而推行政策轉(zhuǎn)移。因此，政策轉(zhuǎn)移應(yīng)運而生。在公共政策轉(zhuǎn)移這一領(lǐng)域，國外學(xué)者早有深入研究，以著名學(xué)者多羅維茨和馬什的“多·馬模型”為代表，構(gòu)建了西方國家政策轉(zhuǎn)移理論的基本分析框架。

1 政策轉(zhuǎn)移的背景和概念

1.1 政策轉(zhuǎn)移的發(fā)端

作為公共治理領(lǐng)域普遍存在的現(xiàn)象，英國學(xué)者多羅維茨和馬什指出，政策轉(zhuǎn)移是一個(過去或現(xiàn)在的)政治系統(tǒng)中的政策、行政安排、制度和想法，被用在另一個政治系統(tǒng)的政策、行政安排、制度和想法的發(fā)展。20世紀(jì)早期，公共政策研究只集中于正式的政府機(jī)構(gòu)，呈現(xiàn)出“國家中心主義”的時代特征。20世紀(jì)中期，西方國家公民意識逐漸萌芽，原來只重視政府權(quán)力機(jī)構(gòu)研究的傳統(tǒng)被打破，公共政策研究也慢慢地拓展其領(lǐng)域，開始考察公民社會與國家相互關(guān)系及其功能。20世紀(jì)60年代后，比較政策分析方法成為政治研究主旋律。眾多學(xué)者，以沃克為代表，把研究的著眼點放在政策擴(kuò)散中，此后教訓(xùn)吸取、政策趨同等比較研究相繼出現(xiàn)。雖然這些研究內(nèi)容偏頗不一，但皆是圍繞一個中心來開展，即政策、制度等在不同國家和地區(qū)間的制定和實施。

隨隨著政策擴(kuò)散的發(fā)展，政策的趨同研究，一些學(xué)者如羅維茨和馬什，提出了“政策轉(zhuǎn)移”的概念。在20世紀(jì)80年代，一些學(xué)者批評指出：“這項研究的主要問題是新政策的內(nèi)容還沒有被揭示出來，”在他們看來，政策擴(kuò)散研究忽視問題越來越明顯，這導(dǎo)致了公共政策的分析開始討論教訓(xùn)吸取和政策轉(zhuǎn)移問題。。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，私人部門、公共部門和第三部門影響力逐漸擴(kuò)大，國際間的政策轉(zhuǎn)移成為家常便飯，尤其“政策轉(zhuǎn)移”和“教訓(xùn)吸取”。有關(guān)政策、行政措施或機(jī)構(gòu)被跨越時空用于在其他國家沿用、發(fā)展甚至創(chuàng)新。無疑西方政治學(xué)界緊緊抓住時代潮流，將興趣與關(guān)注集中在政策轉(zhuǎn)移，由此導(dǎo)致了政策轉(zhuǎn)移研究的興起。為了更好的理解政策轉(zhuǎn)移，有必要理解和區(qū)分與政策轉(zhuǎn)移相關(guān)的概念。

1.2 政策轉(zhuǎn)移的相關(guān)概念

1.2.1 政策擴(kuò)散

政策擴(kuò)散是指政府權(quán)力機(jī)構(gòu)在制定和決定政策時受到其他政府政策的影響，或者說一個政府的政策影響了另一個政府的政策制定。羅杰斯認(rèn)為，擴(kuò)散是“一項創(chuàng)新通過某種渠道經(jīng)過一段時間在一個社會系統(tǒng)的成員中傳播的過程”。斯特朗則認(rèn)為，政策擴(kuò)散是指首先采納某種做法或?qū)嵺`的地區(qū)會改變尚未采納區(qū)域采納這一做法的概率。擴(kuò)散研究由來已久，但進(jìn)入公共政策研究領(lǐng)域是1969年以后的事情，并以沃克發(fā)表的專門探討政策創(chuàng)新擴(kuò)散為代表。在政策擴(kuò)散與政策轉(zhuǎn)移的關(guān)系上，其中亞當(dāng)?紐馬克提出了一個擴(kuò)散的連續(xù)統(tǒng)。他認(rèn)為擴(kuò)散包含在連續(xù)統(tǒng)內(nèi)的所有點，即政策轉(zhuǎn)移包含在政策擴(kuò)散范疇之內(nèi)，是政策擴(kuò)散的一種具體形式。另外黛安?斯通認(rèn)為政策轉(zhuǎn)移包含政策擴(kuò)散。一般認(rèn)為，政策轉(zhuǎn)移涉及政策擴(kuò)散，政策擴(kuò)散并不一定意味著政策轉(zhuǎn)移發(fā)生，政策擴(kuò)散和政策轉(zhuǎn)移之間既有聯(lián)系又有區(qū)別。

1.2.2 政策趨同

政策趨同是指由工業(yè)化、全球或地區(qū)化所驅(qū)動的國家間在經(jīng)濟(jì)、社會和政治組織方面相似性的增加。政策趨同起源20世紀(jì)60年代，在80年代達(dá)到新高潮。其中，柯林j·班尼特認(rèn)為政策趨同包含五個方面，(1)政策目標(biāo)；(2)政策內(nèi)容；(3)政策工具；(4)政策結(jié)果；(5)政策方式。政策趨同在哲學(xué)角度下處于運動狀態(tài)，以時間為主要維度測量政策圍繞共同點發(fā)展?fàn)顩r。而政策轉(zhuǎn)移研究則主要依靠空間變化來測量，是政策從一個地方到另一個地方的移植。因此，政策趨同與政策轉(zhuǎn)移是不一樣的，存在著差異。當(dāng)然，政策轉(zhuǎn)移過程中有可能發(fā)生政策趨同的現(xiàn)象。

1.2.3 政策學(xué)習(xí)

政策學(xué)習(xí)是權(quán)力機(jī)關(guān)決策者學(xué)習(xí)已執(zhí)行成功政策和試圖調(diào)整信息。在這個過程重點在于學(xué)習(xí)政策基本信念和觀點。其中，彼特·華爾指出，政策學(xué)習(xí)是正式公共政策議程的一個構(gòu)成部分，是從過去的政策案例中吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，從而調(diào)整公共政策目標(biāo)和方向。而赫克則持與華爾持相反觀點的觀點，他認(rèn)為，政策學(xué)習(xí)僅僅是政策決定者基于外部環(huán)境變化的反應(yīng)所采取的一種活動，是政策決定者被動地根據(jù)外部環(huán)境所進(jìn)行的政策行為調(diào)整。

政策擴(kuò)散、政策趨同、政策學(xué)習(xí)與政策轉(zhuǎn)移在概念上確實有相似之處。它們都是用來說明和解釋不同時期不同國家政策選擇的方式和工具；三者出現(xiàn)是政府間交流學(xué)習(xí)的產(chǎn)物。但三者同樣存在明顯差異。首先，著重點不同。政策擴(kuò)散、政策學(xué)習(xí)和政策轉(zhuǎn)移著重政策研究中的過程；而政策趨同更加偏向于政策研究的結(jié)果。其次，從起源上看，政策轉(zhuǎn)移源于政策擴(kuò)散；從發(fā)展角度看，政策學(xué)習(xí)可能會導(dǎo)致政策轉(zhuǎn)移，而政策轉(zhuǎn)移亦可能會導(dǎo)致政策趨同。

2 政策轉(zhuǎn)移的模型和理論

2.1 政策轉(zhuǎn)移的模型構(gòu)建

經(jīng)過長期努力，政策轉(zhuǎn)移的模型主要以“多·馬模型”為代表。多羅維茨和馬什認(rèn)為政策轉(zhuǎn)移的對象都是轉(zhuǎn)移過程和政策內(nèi)容。根據(jù)轉(zhuǎn)移的程度，多羅維茨和馬什把政策轉(zhuǎn)移分為四種類型，分別是復(fù)制、效仿、混合和啟發(fā)。學(xué)者羅伯遜對此分類包含五種情況：完全的阻擋、完全的轉(zhuǎn)移、廣泛的阻擋、廣泛的轉(zhuǎn)移和難以歸類的非正常情況。羅斯在研究政策經(jīng)驗吸取問題時也提出了自己的分類:照搬、仿效、合成和獲取靈感。根據(jù)轉(zhuǎn)移的過程，埃文斯和戴維斯提出有關(guān)的幾個階段：(1)對需要關(guān)注的問題的識別；探尋潛在的解決辦法；(2)通過代理人和別處的精英聯(lián)系，信息流入的網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)，認(rèn)識、接受和發(fā)展一個轉(zhuǎn)移的網(wǎng)絡(luò)；(3)信息的評估；(4)政策決定；(5)執(zhí)行過程和結(jié)果。對于失敗的政策轉(zhuǎn)移，多羅維茨和馬什把它們分為3種類型：未充分知悉的轉(zhuǎn)移、不完整轉(zhuǎn)移和不恰當(dāng)轉(zhuǎn)移。

2.2 政策轉(zhuǎn)移的衡量標(biāo)準(zhǔn)

何為政策轉(zhuǎn)移？如何判定政策轉(zhuǎn)移？用什么標(biāo)準(zhǔn)來衡量政策轉(zhuǎn)移的發(fā)生？一些西方學(xué)者提出了各自不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)。班尼特提出：(1)特殊的本國因素并不是單獨支撐著政策轉(zhuǎn)移的發(fā)生；(2)在現(xiàn)代化因素是相似的情況下，政策的采納在不同的國家有不同的影響；(3)國外的經(jīng)驗引進(jìn)首先是國內(nèi)的政策辯論。另一個學(xué)者鈕馬克并不贊同班尼特的觀點。他認(rèn)為：(1)政策轉(zhuǎn)移要排除現(xiàn)代化因素是存在問題的；(2)政策轉(zhuǎn)移研究實體過少導(dǎo)致難以歸納結(jié)果。學(xué)者們指出，政策轉(zhuǎn)移發(fā)生的標(biāo)準(zhǔn)是很明確的，但是政策轉(zhuǎn)移終結(jié)的標(biāo)志是什么呢？學(xué)術(shù)界對這個問題仍然缺乏充分的研究。

2.3 政策轉(zhuǎn)移的分析框架

在政策轉(zhuǎn)移提出初期，多洛維茨和馬什認(rèn)為，政策轉(zhuǎn)移有兩種類型：自愿轉(zhuǎn)移和強(qiáng)制轉(zhuǎn)移。隨著研究的深入，他們認(rèn)為，簡單的區(qū)分和界定自愿轉(zhuǎn)移和強(qiáng)制轉(zhuǎn)移是一個過度簡化政策轉(zhuǎn)移的過程。政策轉(zhuǎn)移究竟是怎么按照什么方式運行的呢？多羅維茨和馬什用“政策轉(zhuǎn)移連續(xù)體”向我們提供邏輯模式說明政策轉(zhuǎn)移機(jī)制運作。連續(xù)體，即以教訓(xùn)吸取為起點到另一個政治系統(tǒng)直接強(qiáng)迫一個政治系統(tǒng)執(zhí)行某種計劃、政策或機(jī)構(gòu)安排的強(qiáng)制性轉(zhuǎn)移所構(gòu)成。連續(xù)體左端是吸取教訓(xùn)，連續(xù)體右端是不同的強(qiáng)制類型。不同的強(qiáng)制類型分為附條件轉(zhuǎn)移和義務(wù)轉(zhuǎn)移。附條件轉(zhuǎn)移是指采用某項政策是需要支付一定的資金，技術(shù)為代價；而義務(wù)轉(zhuǎn)移主要是政府成員按照條約進(jìn)行的責(zé)任和義務(wù)。左端的吸取教訓(xùn)發(fā)展成為的政策轉(zhuǎn)移是基于決策者的完全理性，可是事實上完全理性的情況并不存在。這時決策的信息往往是不成熟的，政策轉(zhuǎn)移失敗的情況也會增多。多洛維茨和馬什根據(jù)“連續(xù)體”理論構(gòu)建了政策轉(zhuǎn)移的理論框架，提出了連續(xù)統(tǒng)理論。隨著科技和經(jīng)濟(jì)全球化迅速發(fā)展，政策轉(zhuǎn)移研究不斷深入交流和推行。

3 政策轉(zhuǎn)移的結(jié)構(gòu)和體系

西方學(xué)者埃文斯和戴維斯認(rèn)為，政策轉(zhuǎn)移是多維發(fā)散在許多不同的實體、組織和政府之間進(jìn)行。政策轉(zhuǎn)移的多維層面包括全球的、國際的和跨國的層面。隨著21世紀(jì)信息社會的來臨，全球范圍內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、信息交流更加頻繁，政策轉(zhuǎn)移的發(fā)生也將越來越普遍。不同國家可以進(jìn)行不同政治文化交流，國家間的公共政策存在差異，這為國家間的政策轉(zhuǎn)移提供了發(fā)生的現(xiàn)實基礎(chǔ)。我們知道，國家之間雖然所處的地理環(huán)境、發(fā)展水平、政治制度、文化傳統(tǒng)各不相同，但是常常會遇到共同的政策問題，政策轉(zhuǎn)移成為了解決這些問題的有效途徑。公共政策的差異性和相似性是構(gòu)成政策轉(zhuǎn)移發(fā)生的條件之一，但政策轉(zhuǎn)移并沒有絕對的限制，它是否發(fā)生取決于政策主體的決策。在形式上， 埃文斯和戴維斯提出政策轉(zhuǎn)移的過程模型是一種“嵌入”轉(zhuǎn)移個別優(yōu)秀政策。政策轉(zhuǎn)移打破原有政策制定的規(guī)定程序，借助“他山之石”，借鑒別處正在運行的成功的政策，向外求助類似問題的解決方法。

4 結(jié)語

通過以上分析，我們可以看出，目前國外政策轉(zhuǎn)移研究主要集中在歐美發(fā)達(dá)國家。政策轉(zhuǎn)移也已經(jīng)成為了一個較為成熟和完善的學(xué)術(shù)概念，尤其是多·馬模型很好地界定了政策轉(zhuǎn)移的范圍，并且提供了一個很好的分析框架，同時也存在不少質(zhì)疑和批評之聲。有學(xué)者認(rèn)為，“教訓(xùn)吸取”和“政策轉(zhuǎn)移”的概念很難從政策制定中分離出來，這兩個概念互相纏繞。政策轉(zhuǎn)移的相關(guān)沖突理論還處于比較模糊的局面，對于政策轉(zhuǎn)移成功還是失敗的效果難以界定。另外政策轉(zhuǎn)移的開展是否有效提高制定政策的理性，在這個問題上仍存在爭議。但是現(xiàn)有的政策轉(zhuǎn)移研究成果，為研究者提供了很好的理論基礎(chǔ)與參考。

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