政企合作型公共自行車“免費(fèi)”改“低收”現(xiàn)實(shí)影響

陳許源

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200433)

自2002年上海白皮書發(fā)布后，自行車逐漸擺脫了公共交通“競(jìng)爭(zhēng)者”的身份，被定義為“補(bǔ)充者”納入到整個(gè)城市交通體系之中。為解決“最后一公里”問(wèn)題，完成全程的交通服務(wù)，自行車與公共交通的合作與搭配開(kāi)始被重視。這意味著自行車的實(shí)用性被重新審視，其作為有效政策工具的時(shí)代終于來(lái)臨。繼上海之后，深圳(2007)、北京(2008)、廣州(2009)等地也陸續(xù)重新界定自行車，開(kāi)始著手打造自己的城市出行交通體系，并將自行車的廣泛使用視為城市交通不斷完善的重要一環(huán)。除常規(guī)自行車交通外，公共自行車的蓬勃興起，展示了一個(gè)自行車交通發(fā)展的新方向。

1 公共自行車運(yùn)營(yíng)模式

目前而言，我國(guó)的公共自行車運(yùn)營(yíng)模式主要分為三種類型：政府主導(dǎo)型，企業(yè)主導(dǎo)型以及政企合作型。

1.1 政府主導(dǎo)型“杭州模式”

為順利開(kāi)展公共自行車項(xiàng)目，杭州市政府專門成立了國(guó)有獨(dú)資杭州公共自行車交通服務(wù)發(fā)展有限公司，負(fù)責(zé)建設(shè)和管理公共自行車交通系統(tǒng)。政府不僅僅是項(xiàng)目發(fā)起人，同時(shí)也起到了促進(jìn)和調(diào)節(jié)作用。杭州公共自行車交通系統(tǒng)建設(shè)和管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立，協(xié)調(diào)公共自行車系統(tǒng)具體事宜，管理系統(tǒng)結(jié)構(gòu)問(wèn)題。截至2010年4月底，杭州市租賃點(diǎn)達(dá)2千個(gè)，已有自行車5萬(wàn)輛，日均車輛租用率5.66次/日，每月日平均租用量21.52萬(wàn)輛次。為方便使用者并提升社會(huì)效益，公共自行車1小時(shí)內(nèi)的使用采取免收費(fèi)，并可以和公交卡通用，享受一定優(yōu)惠政策。公共自行車現(xiàn)已成為杭州市民最便捷、最基礎(chǔ)的交通工具，不僅緩解了上下班高峰時(shí)期的“擁堵”問(wèn)題，又解決了“最后一公里”的尷尬困境。但自2008年5月試運(yùn)行起，杭州市公共自行車的租賃80%以上無(wú)營(yíng)運(yùn)收入，這就必定阻礙了公共自行車延續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。盡管項(xiàng)目之初就是想通過(guò)廣告贊助實(shí)現(xiàn)收支平衡，但廣告市場(chǎng)的持續(xù)萎縮，加之業(yè)務(wù)本身的非盈利性終使項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)壓力巨大。公共自行車隨著使用時(shí)間增長(zhǎng)，各種故障開(kāi)始顯現(xiàn)，維修需求不斷增加，經(jīng)營(yíng)成本逐步增大，如何使運(yùn)營(yíng)走出虧損狀態(tài)是杭州公共自行車服務(wù)面對(duì)的一個(gè)重要問(wèn)題。

1.2 企業(yè)主導(dǎo)型“北京模式”

2008年成立的方舟自行車公司，曾為全國(guó)最大網(wǎng)絡(luò)化自行車出租服務(wù)公司。截止2009年5月，已在北京市城區(qū)設(shè)置租賃點(diǎn)575個(gè)，1萬(wàn)余輛自行車投入使用?！盀楹椭C社會(huì)服務(wù)”是方舟公司最初的一個(gè)理念，也恰是基于此，公司獲得了政府的扶持推進(jìn)公共自行車項(xiàng)目。為擴(kuò)大項(xiàng)目規(guī)模，加快推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，公司在北京市廣布租賃點(diǎn)，達(dá)到1000余個(gè)，主城區(qū)平均每300 m就有一個(gè)租賃點(diǎn)。但由于項(xiàng)目設(shè)計(jì)之初未考慮租賃點(diǎn)的利用率與地鐵車站遠(yuǎn)近距離之間的關(guān)系，最初建立的租賃點(diǎn)很大部分被閑置，造成資源的極大浪費(fèi)，效率無(wú)端損失。方舟公司是私人資本運(yùn)營(yíng)公司，多余租賃點(diǎn)的高額維持成本消耗給其本身的生存和發(fā)展都帶來(lái)了極大負(fù)面影響。缺少政府的有效財(cái)政支持，公共項(xiàng)目社會(huì)效益最大化目標(biāo)與企業(yè)盈利最大化目標(biāo)所存在的本質(zhì)差異，都是難以調(diào)解的問(wèn)題。

1.3 政企合作型“上海模式”

上海永久自行車集團(tuán)于閔行區(qū)及張江高科技園區(qū)兩地逐漸擴(kuò)展公共自行車項(xiàng)目。至2009年5月，張江高科技園區(qū)已創(chuàng)建80個(gè)公共自行車租賃點(diǎn)，共1200輛；閔行區(qū)租賃點(diǎn)500個(gè)，提供2萬(wàn)輛公共自行車。永久集團(tuán)憑借雄厚技術(shù)力量，研發(fā)多項(xiàng)技術(shù)應(yīng)用于公共自行車的管理、維護(hù)。專用車輛和鎖具可以在極大程度上提高車輛保管安全性，避免車輛被盜；網(wǎng)絡(luò)管理平臺(tái)和ID辨識(shí)系統(tǒng)的自動(dòng)化大幅度降低人力成本的支出；分離式鎖柱系統(tǒng)能夠有效防止自行車出租時(shí)排隊(duì)、擁堵現(xiàn)象發(fā)生；鎖柱的通訊功能中GPRS技術(shù)的實(shí)現(xiàn)，為租賃點(diǎn)裝置的設(shè)置、移動(dòng)、擴(kuò)充的靈活性創(chuàng)造了條件，減少了實(shí)地測(cè)量成本的支出。上海市公共自行車項(xiàng)目采用政府與企業(yè)合作的模式，一方面可以使企業(yè)在技術(shù)革新，預(yù)算管理等范疇充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)；另一方面可以憑借政府的控制力，進(jìn)行高效引導(dǎo)、分配，社會(huì)資源整合。兩相結(jié)合，有助于提供多樣化、高品質(zhì)的公共自行車服務(wù)，吸引更多出行者的使用，從而形成良性循環(huán)有利于項(xiàng)目本身健康、持續(xù)開(kāi)展。

通過(guò)杭州、北京、上海三地的公共自行車運(yùn)營(yíng)模式分析與比較，可以得出以下結(jié)論。

作為一個(gè)公共項(xiàng)目，若只采取企業(yè)私營(yíng)的方式，企業(yè)將承擔(dān)全部成本且無(wú)法取得政府相應(yīng)補(bǔ)貼。公共項(xiàng)目社會(huì)福利最大化的目標(biāo)，對(duì)于以盈利為目的的企業(yè)而言是與其相悖的，企業(yè)難以從公共項(xiàng)目本身獲利以維持周轉(zhuǎn)，為實(shí)現(xiàn)其可觀收益，企業(yè)必須另辟蹊徑。增加公共自行車車載廣告、提高車輛使用費(fèi)、降低公共自行車運(yùn)行成本等等都會(huì)成為企業(yè)控制成本、增加收益的有效手段，但隨后租賃點(diǎn)減少、車輛維修保養(yǎng)減慢、更新?lián)Q代減緩等問(wèn)題必將接踵而來(lái)。由此便會(huì)形成惡性循環(huán)，公共自行車項(xiàng)目無(wú)法維持正常運(yùn)行，使用人數(shù)隨著項(xiàng)目品質(zhì)的下降不斷減少，最終使這一公共項(xiàng)目改變性質(zhì)，失去了最初普惠大眾、改善交通環(huán)境的意義。

但若完全由政府自行運(yùn)營(yíng)，政府實(shí)質(zhì)上需要專門成立一個(gè)職能部門來(lái)開(kāi)展、維持、管理公共自行車項(xiàng)目，相較于私營(yíng)企業(yè)，職能部門的初期實(shí)施由于經(jīng)驗(yàn)的缺乏必會(huì)導(dǎo)致系統(tǒng)漏洞頻出，管理效率低下等問(wèn)題。政府缺少與市民的直接聯(lián)系，且根據(jù)各個(gè)地區(qū)的不同特點(diǎn)制定針對(duì)性的方案毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)是一個(gè)浩大的工程。作為非專業(yè)人士的政府，可以選擇將項(xiàng)目外包給企業(yè)以獲得專業(yè)性保障，同時(shí)降低行政成本。因?yàn)槠髽I(yè)暢通的信息渠道以及針對(duì)性的人力資源可以通過(guò)市場(chǎng)有效反饋及時(shí)了解市民的需求，實(shí)時(shí)做出靈活調(diào)整，以保障資金安全，資源配置最優(yōu)，資金使用效益最大化。

上海公共自行車項(xiàng)目現(xiàn)行運(yùn)營(yíng)模式正是采取政府與企業(yè)相互合作的形式，由政府每年安排專項(xiàng)財(cái)政撥款補(bǔ)貼企業(yè)，既可以保證企業(yè)維持合理盈利能力，又可以保證公共服務(wù)的優(yōu)良品質(zhì)。企業(yè)憑借其專業(yè)背景，先進(jìn)技術(shù)，豐富經(jīng)驗(yàn)制定具體實(shí)施方案，并進(jìn)行后期維護(hù)管理。以實(shí)踐觀之，行之有效的合作模式對(duì)于公共自行車項(xiàng)目而言是目前所能提出的最優(yōu)方案。

2 “免費(fèi)”改“低收”

除運(yùn)營(yíng)模式之外，公共自行車項(xiàng)目還有另一個(gè)需要考量的重點(diǎn)即為收費(fèi)模式。

閔行區(qū)公共自行車項(xiàng)目運(yùn)行伊始，采用全免費(fèi)模式，本意為普惠最廣大人民群眾，降低出行成本。市民通過(guò)辦理誠(chéng)信卡獲得使用公共自行車的權(quán)利，卡內(nèi)自動(dòng)記載自行車租賃使用情況，并據(jù)此對(duì)使用者進(jìn)行信用評(píng)級(jí)。誠(chéng)信卡可以幫助市民進(jìn)行自我管理，督促市民自覺(jué)遵守管理規(guī)則，更好使用公共自行車，但本質(zhì)上誠(chéng)信卡的存在與定價(jià)或是懲罰收費(fèi)無(wú)直接聯(lián)系。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，雖然閔行區(qū)公共自行車項(xiàng)目2011年放置車輛1.91萬(wàn)輛，每車日均租用率4.2次/日，但實(shí)際上閔行區(qū)內(nèi)只有不到10%的人群受益，政府一年的投入?yún)s高達(dá)2500萬(wàn)元。全免費(fèi)模式的存在導(dǎo)致大量無(wú)效卡的辦理，閔行區(qū)公共自行車項(xiàng)目2011年共有2.8萬(wàn)張“休眠卡”，一年有效利用不到10次的誠(chéng)信卡總計(jì)3.2萬(wàn)張，僅有5萬(wàn)張左右誠(chéng)信卡是頻繁使用的。甚至因?yàn)樽孕熊囎赓U無(wú)需抵押，丟失、損毀公共自行車，或?qū)⑵湔紴榧河械默F(xiàn)象也時(shí)常發(fā)生。

為改善“免費(fèi)”困境，2013年，改進(jìn)后的閔行區(qū)公共自行車使用辦法如下：

(1)原閔行區(qū)誠(chéng)信卡用戶返還已借車輛后，即可至指定網(wǎng)點(diǎn)辦理新自行車IC卡(一人僅限一張)。

(2)自行車IC卡辦理時(shí)需要繳納以下費(fèi)用：工本費(fèi)50元/張(目前減免為15元/張)，10元/年初始年費(fèi)，押金子賬戶預(yù)存200-300元，備扣金子賬戶預(yù)存100-150元。

(3)采取限時(shí)免費(fèi)、超時(shí)收費(fèi)法：?jiǎn)未悟T行一小時(shí)內(nèi)免費(fèi)；超過(guò)一小時(shí)，每超一小時(shí)收取一元(超過(guò)部分不足一小時(shí)按一小時(shí)計(jì))，每日收費(fèi)不超過(guò)5-10元(24小時(shí)為一天，超過(guò)24小時(shí)按天收費(fèi))。

改進(jìn)后的使用辦法避免了長(zhǎng)期“休眠卡”造成的無(wú)謂占用資源，管理成本增加等問(wèn)題，采取辦卡收押金，超時(shí)收費(fèi)模式，提高項(xiàng)目受益門檻，使無(wú)實(shí)際需求使用者自動(dòng)退出，另對(duì)惡意毀壞者同樣具有警戒意義。

3 “免費(fèi)”改“低收”現(xiàn)實(shí)影響

自閔行區(qū)公共自行車2013年取締“全免費(fèi)”，改為實(shí)行“預(yù)存押金、備扣金，繳納辦卡工本費(fèi)、年費(fèi)，超時(shí)還車付費(fèi)”新政后，“免費(fèi)”改“低收”引發(fā)的現(xiàn)實(shí)影響，可從政府、企業(yè)及市民三方來(lái)闡釋。

3.1 政府

3.1.1 減少財(cái)政支出

毋庸置疑，改“免費(fèi)”為“低收”后，政府在公共自行車項(xiàng)目上分配的財(cái)政支出便可相應(yīng)減少，因此財(cái)政負(fù)擔(dān)與風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)酌情降低，政府可將這部分收入反哺于公共自行車項(xiàng)目，用于提升項(xiàng)目規(guī)模，擴(kuò)大受益范圍。2015年，閔行區(qū)在華漕鎮(zhèn)，新虹街道各設(shè)500輛公共自行車，共計(jì)新增1000輛。至此，最后兩個(gè)“無(wú)服務(wù)”街鎮(zhèn)亦被覆蓋。

3.1.2 提升項(xiàng)目的有效性

采取收費(fèi)的方式后，對(duì)公共自行車并沒(méi)有迫切需求的人便不會(huì)再無(wú)故占用自行車，而真正有需求的市民便可因此受惠。當(dāng)公共自行車在真正被需要的地方發(fā)揮作用時(shí)，這一公共項(xiàng)目的價(jià)值也就提高了。2015年閔行公共自行車每車日周轉(zhuǎn)率約為2.2次/天，發(fā)放自行車IC借記卡將近5萬(wàn)張，每個(gè)月新增辦卡量在700-800張之間，新政前周轉(zhuǎn)率為4.8次/天，共計(jì)24萬(wàn)張“誠(chéng)信卡”。兩相比較，盡管新政后不論是周轉(zhuǎn)率還是用卡總量都有明顯減少，但自行車卡頻繁使用率卻顯著好轉(zhuǎn)，有效避免了出現(xiàn)大量“休眠卡”的問(wèn)題。用卡市民總計(jì)5萬(wàn)左右，但I(xiàn)C卡平均每日使用率卻能達(dá)到近乎100%，這就意味著新政的實(shí)施真正方便了有需求的人。與此同時(shí)，政府績(jī)效將會(huì)提升，受益者會(huì)增多，市民滿意度亦會(huì)提高，社會(huì)發(fā)展的成果能夠惠及更多市民，財(cái)政資金使用后產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益皆會(huì)有更高的認(rèn)可度。

3.2 企業(yè)

3.2.1 降低運(yùn)營(yíng)成本

于企業(yè)而言，“低收”可以被視為除政府補(bǔ)貼外，另一部分來(lái)自于市民的補(bǔ)貼，其同樣有助于降低企業(yè)用于運(yùn)營(yíng)公共自行車項(xiàng)目的成本。企業(yè)通過(guò)對(duì)押金池、備扣金，相關(guān)手續(xù)費(fèi)用進(jìn)行融資和運(yùn)作，可以獲得一定的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用補(bǔ)貼，但僅通過(guò)項(xiàng)目“低收”以彌補(bǔ)全部運(yùn)營(yíng)成本仍是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。

3.2.2 改善公共自行車有效利用率

適當(dāng)收費(fèi)對(duì)于提升公共自行車的有效利用率有很大益處。當(dāng)自行車只有在市民真正有需求時(shí)才被使用，企業(yè)就能更準(zhǔn)確的判斷真正的市場(chǎng)需求，從而進(jìn)行相應(yīng)的供給，那么資源浪費(fèi)的現(xiàn)象便會(huì)不斷減少，同時(shí)有效利用率不斷提高。新政實(shí)施后，公共自行車的頻繁使用范圍相較之前，與圍繞軌道交通站點(diǎn)包括醫(yī)院、學(xué)校、社區(qū)、公共機(jī)構(gòu)等設(shè)置的租賃點(diǎn)重合度更高。

3.2.3 加速公共自行車維修、保養(yǎng)頻率

“低收”亦可作為對(duì)人工成本的補(bǔ)助以用于企業(yè)加強(qiáng)人工管理。公共自行車的日常運(yùn)營(yíng)維護(hù)是人工管理的主要職能，為使整個(gè)項(xiàng)目的品質(zhì)得以提升，公共自行車保養(yǎng)、維護(hù)的頻率勢(shì)必加快，這也會(huì)要求企業(yè)更加注重項(xiàng)目后續(xù)的發(fā)展而不是一味補(bǔ)救之前的損失。截至2015年8月，第一批投入的1.9萬(wàn)輛橘黃色公共自行車全數(shù)“下崗”，取而代之的是第二批新型鋁合金材質(zhì)輕便型綠色自行車。被淘汰的自行車使用年限將至，車身零部件也出現(xiàn)不同程度損壞，無(wú)法繼續(xù)再安全使用。另外，考慮到第一批鐵制自行車因笨重給市民帶來(lái)的不便，第二批公共自行車全部改成鋁合金材質(zhì)，不生銹，更輕便。

3.2.4 公共自行車閑置率提高

雖然“低收”會(huì)帶來(lái)諸多好處，但是其潛在問(wèn)題仍不能被忽視：總會(huì)有部分市民因?yàn)樵久赓M(fèi)的公共自行車現(xiàn)行收費(fèi)而放棄使用。如果市民對(duì)于公共自行車的使用需求彈性很大，或者認(rèn)為付出金錢的效用沒(méi)有達(dá)到最大化，抑或IC卡辦理手續(xù)繁雜，同時(shí)公共自行車供給足夠充裕，那么項(xiàng)目實(shí)行收費(fèi)后，將會(huì)有一批自行車從此被閑置。毫無(wú)疑問(wèn)，這將是資本的浪費(fèi)，企業(yè)的虧損。因此，根據(jù)變化的實(shí)際使用規(guī)模不斷調(diào)整、改善布點(diǎn)結(jié)構(gòu)也是新舊政策銜接，項(xiàng)目不斷優(yōu)化的重要一環(huán)。

3.3 市民

3.3.1 收費(fèi)打擊積極性

收費(fèi)打擊市民使用公共自行車的積極性毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)是最直觀的顧慮，例如將公共自行車作為健身器材的市民可能會(huì)因其收費(fèi)而選擇改為步行健身代替。另外，市民可能會(huì)因此對(duì)稅收普惠性以及政府建設(shè)公共項(xiàng)目的目的提出質(zhì)疑。

3.3.2 提高出行效率

“低收”會(huì)使得公共自行車維護(hù)、經(jīng)管越發(fā)完備，車輛質(zhì)量普遍提高；超時(shí)收費(fèi)的方法則會(huì)使出行速率加快，等待時(shí)間削減。二者皆對(duì)市民提高出行效率有正向、積極的影響，讓自行車在公共交通擁堵時(shí)能夠發(fā)揮巨大作用。

3.3.3 提升社會(huì)公德意識(shí)

采用超時(shí)收費(fèi)的方式無(wú)形中對(duì)公共自行車的使用進(jìn)行了時(shí)間上的限制，同時(shí)能夠有效保證自行車有借有還。在公共自行車使用過(guò)程中，市民不僅享受了使用權(quán)，同時(shí)也承擔(dān)起維護(hù)的義務(wù)，而一輛自行車不斷被不同的市民使用，正是一次次權(quán)利與義務(wù)的傳遞。明晰權(quán)利與義務(wù)，直接有利于提高市民的社會(huì)公德意識(shí)。

綜上所述，不論是從政府，還是企業(yè)，抑或是市民的角度，收費(fèi)后產(chǎn)生的影響總是利大于弊的?！熬G色、低碳、環(huán)保”公共自行車項(xiàng)目方興未艾，其代表的是一種現(xiàn)代化交通體系的新可能。

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