我國政府績效管理探析
——基于企業(yè)家精神

何云飛

(安徽大學(xué)管理學(xué)院，安徽 合肥 230601)

“企業(yè)家政府理論”強(qiáng)調(diào)用企業(yè)家的服務(wù)意識、責(zé)任意識、顧客意識、成本意識、質(zhì)量意識、競爭意識、市場意識、效率意識、創(chuàng)新意識等價(jià)值觀念，通過引入企業(yè)管理中的先進(jìn)的管理方法和技術(shù)，如戰(zhàn)略管理、全面質(zhì)量管理、績效管理、人力資源開發(fā)、項(xiàng)目管理、市場競爭機(jī)制和民營方式等，把政府重塑為一個(gè)能夠有效運(yùn)作、適應(yīng)社會(huì)各方面發(fā)展要求的政府。這體現(xiàn)了政府管理的新思維，標(biāo)志著21世紀(jì)政府治理理念的一個(gè)根本性變革。對我國的績效管理實(shí)踐而言，該理論在很多方面是不乏啟發(fā)意義的。從政府績效管理與“企業(yè)家政府理論”的關(guān)系來看，“企業(yè)家政府理論”是實(shí)現(xiàn)政府管理高績效的有效途徑。政府績效管理是實(shí)踐“企業(yè)家政府理論”的重要領(lǐng)域，二者重要結(jié)合點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)高的行政效率。

1 我國政府績效管理概述

績效管理始于績效考核。在我國，績效考核的歷史可以追溯到三皇五帝時(shí)期?？梢姡冃Э己撕茉缇驮趯?shí)踐中受到了重視。我國政府績效管理的發(fā)展可以分為四個(gè)階段，分別是：新中國成立初期—20世紀(jì)80年代，初步實(shí)踐積累階段；20世紀(jì)80年代初—90年代末，初步探索階段；2000年—2003年，研究拓展階段；2004年至今，研究的細(xì)化和創(chuàng)新階段。至此，我國的政府績效管理已初成體系并具有符合中國國情的深刻內(nèi)涵。同時(shí)，政府績效管理的內(nèi)涵在每個(gè)階段的側(cè)重點(diǎn)雖然不同，但從引進(jìn)到發(fā)展、從一個(gè)階段上升到另一個(gè)階段，政府績效管理在我國的發(fā)展與完善存在兩方面的原因。

1.1 我國政府公共管理與公共服務(wù)的范圍的擴(kuò)大

政府管理理論經(jīng)歷了全能政府、守夜人政府、有限責(zé)任政府等幾個(gè)階段。在每個(gè)階段，政府的職能、權(quán)利、責(zé)任都有所不同，因此政府績效的表現(xiàn)形式也各有差異，衡量標(biāo)準(zhǔn)與方法也不盡相同。隨著我國政府與社會(huì)的關(guān)系、角色定位的不斷變化，單純把效率作為政府評估的綜合性最終尺度具有很大的局限性，與政府的行為價(jià)值取向也已經(jīng)大相徑庭，確立什么樣的政府管理理念，成為政府績效管理與改革的核心問題。建立一個(gè)能夠科學(xué)評估、有科學(xué)指標(biāo)體系、對評估結(jié)果能夠回應(yīng)的責(zé)任政府已經(jīng)成為當(dāng)今世界各國政府改革的大趨勢，中國的政府改革同樣不可避免。

1.2 我國政府績效管理環(huán)境初步形成

根據(jù)里格斯的行政生態(tài)學(xué)說，可以把世界上主要國家按照社會(huì)的專業(yè)化程度大致分為三類：農(nóng)業(yè)社會(huì)的行政生態(tài)或稱融合型公共行政生態(tài)，過渡社會(huì)的行政生態(tài)也叫棱柱行政生態(tài)，最后是工業(yè)社會(huì)的行政生態(tài)，亦稱衍射型的行政生態(tài)。不同行政生態(tài)有不同行政制度，所以在新的制度實(shí)施時(shí)必須具體問題具體分析，充分考慮行政生態(tài)與行政制度是否相互適應(yīng)。高度專業(yè)化的行政生態(tài)是社會(huì)進(jìn)行政府績效管理并取得良好效果的基礎(chǔ)—“工業(yè)型的社會(huì)具有高度的社會(huì)流動(dòng)、完善的社會(huì)規(guī)范、發(fā)展良好的職業(yè)制度和平等的階級制度”，具體來說，就是公民參與機(jī)制、地方自治制度、社會(huì)和政府行為的高度法治。而這些條件我國正在形成和完善。

2 我國政府在績效管理中存在的問題

2.1 原有的行政審批制度是導(dǎo)致績效管理混亂的根本原因

行政審批是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)自然人、法人或者其他組織提出的申請，經(jīng)過依法審查，采取批準(zhǔn)、同意、年檢發(fā)放證照等方式，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)、認(rèn)可其資格資質(zhì)、確認(rèn)特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為。但隨著改革和發(fā)展的不斷深化，我國現(xiàn)行行政審批制度已進(jìn)入困境，成為政府部門優(yōu)化績效管理的制約因素，具體表現(xiàn)在：首先，重審批輕監(jiān)管、名目繁多。事無巨細(xì)，這嚴(yán)重影響績效管理指標(biāo)體系的建立與完善。其次，審批設(shè)定管理不嚴(yán)、職責(zé)不清，“人治”色彩濃厚，缺乏必要的理性因素，影響績效考核的有效執(zhí)行。再次，缺乏時(shí)限限制。有些行政審批項(xiàng)目手續(xù)繁、周期長、隨意性較大、透明度不高，缺乏明確的條件、步驟、時(shí)限等規(guī)定，導(dǎo)致行政審批時(shí)間過長，影響績效信息的及時(shí)反饋與糾正。最后，監(jiān)督機(jī)制不健全、缺乏法律依據(jù)，行政審批成為“權(quán)力尋租”和腐敗現(xiàn)象滋生的溫床，這些都嚴(yán)重影響政府的公共形象，影響績效管理過程與結(jié)果的合法性。

2.2 行政人員素質(zhì)不高，是導(dǎo)致政府績效管理水平低的又一重要因素

行政人員素質(zhì)不高，一方面是因領(lǐng)導(dǎo)者自身素質(zhì)不高、戰(zhàn)略判斷能力不強(qiáng)而不能有效把握績效管理的實(shí)質(zhì)，使績效管理流于形式。另一方面也有因?yàn)楣ぷ魅藛T自身能力有限，不符合組織要求，難以將績效管理各項(xiàng)指標(biāo)、原則、步驟、程序執(zhí)行到位造成的。行政人員的素質(zhì)不僅僅體現(xiàn)在文化教育程度上，更體現(xiàn)在敬業(yè)精神以及綜合能力等方面。在上世紀(jì)建國初期到改革開放前，政府人事管理遺留下來的諸多問題，如沒有建立合理的考試錄用與人事選拔制度，造成在人事管理中出現(xiàn)任人唯親，任人唯錢現(xiàn)象。通過這種途徑進(jìn)入公共部門的人員無視公務(wù)員紀(jì)律，不服從集體意志，以自我為中心，驕橫而又無能，更談不上敬業(yè)奉獻(xiàn)，為人民服務(wù)。

2.3 監(jiān)督機(jī)制不健全造成政府績效管理難以保證

首先，監(jiān)督主體缺乏必要的法制保障和權(quán)威性，不能有效的控制和約束監(jiān)督對象的行為。監(jiān)督主體缺乏應(yīng)有的權(quán)威性與獨(dú)立性，使績效管理取決于政府領(lǐng)導(dǎo)人員的個(gè)人意志，成為領(lǐng)導(dǎo)人員的附屬物。其次，監(jiān)督制度自身缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性,造成績效管理的步驟與程序無法可依或有法不依。有些監(jiān)督制度在實(shí)踐中缺乏可行性，導(dǎo)致失敗，損害了自身的嚴(yán)肅性。有些制度缺乏整體性，在執(zhí)行中存在漏洞，使得操作起來難以把握。還有一些監(jiān)督制度過于概況，有禁止無處罰，監(jiān)督成為制度合法化的形式，沒有實(shí)質(zhì)意義。最后，行政監(jiān)督法律不健全，我國目前缺乏有效和操作性強(qiáng)的行政監(jiān)督法，導(dǎo)致行政監(jiān)督不能得到有效的法律支持，績效管理缺乏必要的透明度。

3 我國政府提升績效的路徑

3.1 健全績效管理的法律和制度，實(shí)現(xiàn)制度化、法制化

現(xiàn)代企業(yè)通過專業(yè)化分工，來分清各自的責(zé)任和配置相應(yīng)的權(quán)利。在企業(yè)中績效體系一律是人力資源管理部門起草，按照董事會(huì)制定的企業(yè)目標(biāo)，人力資源部門通過目標(biāo)管理的方法，分別制定各個(gè)部門的分目標(biāo)和個(gè)人目標(biāo)并以部門規(guī)章和職位說明書的形式，交由董事會(huì)批準(zhǔn)。董事會(huì)批準(zhǔn)后，人力資源部門以此作為考核部門和員工的績效標(biāo)準(zhǔn)，從而保證績效體系的完整性與權(quán)威性。在缺乏統(tǒng)一部署的情況下，自發(fā)和半自發(fā)是我國政府績效管理的現(xiàn)實(shí)特征，政府依據(jù)本身管理需要設(shè)計(jì)評估的內(nèi)容，沒有客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)，制度化程度低。要實(shí)現(xiàn)政府績效持續(xù)改進(jìn),就應(yīng)該借鑒企業(yè)管理中目標(biāo)管理技術(shù)實(shí)現(xiàn)政府績效管理的規(guī)范化。

3.2 注重對公共部門人力資源的開發(fā)，調(diào)動(dòng)其積極性和主動(dòng)性

行政人員是行政管理的主體，他們的素質(zhì)如何、積極性如何、行政觀念如何對行政效率具有絕對性的影響，也是建設(shè)催化作用的政府、社區(qū)擁有的政府、競爭性政府、有使命感政府、講究效果的政府、受顧客驅(qū)使的政府、有事業(yè)心的政府、有預(yù)見的政府、分權(quán)的政府、以市場為導(dǎo)向的政府的關(guān)鍵?，F(xiàn)代人力資源管理理論興起于二十世紀(jì)中葉，是對各級政府人事管理理論的范疇的拓展，將政府部門的人事管理實(shí)踐推向了更加科學(xué)的階段。人事行政是以現(xiàn)代人力資源管理理論為基礎(chǔ)，以國家行政組織為研究的主體，研究政府以法律法規(guī)為依據(jù)對政府部門的人力資源進(jìn)行規(guī)劃、錄用、任用、使用、工資、保障等管理活動(dòng)和過程。而這些活動(dòng)與過程是否合理直接影響行政人員的行政觀念與能力素質(zhì)，一個(gè)具有服務(wù)意識和高超技能的政府工作人員，在公共管理和公共服務(wù)的過程中，必然能夠?qū)Ⅻh和政府的政策貫徹到工作中去，降低培訓(xùn)與執(zhí)行成本，提高行政效率與績效管理水平，引導(dǎo)政府向“講究效果的政府”邁進(jìn)。

3.3 培育NGO、NPO，提高社會(huì)的參與度

培育NGO、NPO,強(qiáng)化監(jiān)督、重視競爭，是堅(jiān)持執(zhí)政為民、堅(jiān)持依法行政、激活政府活力、做好政府工作的根本保證。只有政府處于被監(jiān)督狀態(tài)，政府才不會(huì)懈怠，政府工作人員才不敢徇私枉法、濫用手中的權(quán)力，真正的按人民群眾的意愿從事管理，增加人民的滿意度、幸福度，提高政府績效管理的效度。同時(shí)，政府自覺接受監(jiān)督，才能更好地聚民意、集民智、凝民心，減少和防止工作失誤，真正的按客觀真理從事管理，增加人民的信任度、放心度，提高政府績效管理的信度，也才能保證行政機(jī)構(gòu)清正廉潔。培育NGO、NPO,正確發(fā)揮他們在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義民主政治中的正確作用，承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的部分公共管理職能，是各級地方政府適應(yīng)“小政府，大社會(huì)”的必然選擇，將競爭機(jī)制引入政府績效管理中，通過內(nèi)部競爭提高行政人員個(gè)人績效，通過外部競爭提高整個(gè)行政組織的績效，使各個(gè)市場主體和公民在有序的政治氛圍中民主的參與各項(xiàng)公共管理，落實(shí)人民當(dāng)家做主的實(shí)質(zhì)，同時(shí)，擴(kuò)大了績效管理的參與主體，使績效考核更加客觀、公正、真實(shí)、務(wù)實(shí)、高效。

4 結(jié)語

綜上所述，在新的時(shí)代背景下，績效管理已然成為政府必須作為的關(guān)鍵領(lǐng)域。而基于“企業(yè)家政府理論”的視角來引導(dǎo)各級政府績效管理的實(shí)踐就是通過從思想層面、組織層面、技術(shù)層面借鑒企業(yè)，重塑政府形象，使之成為具有服務(wù)意識、創(chuàng)新精神、成本意識和顧客至上意識的政府，改造傳統(tǒng)運(yùn)作模式，使公共行政從傳統(tǒng)官僚制向現(xiàn)代彈性化組織體制轉(zhuǎn)換。在這個(gè)角度，既非將政府進(jìn)行企業(yè)化管理，亦非政府官員都要具有企業(yè)家的具體品質(zhì)，而是運(yùn)用企業(yè)家的普遍觀念在政府中樹立新的管理觀念、建立新的管理規(guī)則、培養(yǎng)新的政府官員、應(yīng)用新的政策工具與方法，為取得良好的政府績效奠定必要基礎(chǔ)，使未來政府更具有活性、回應(yīng)性，使政府決策更具有科學(xué)性、前瞻性。在現(xiàn)階段，我國政府績效管理還不太完善與科學(xué)，但各國績效管理實(shí)踐表明必須以市場為導(dǎo)向，創(chuàng)建有限型政府；借鑒優(yōu)秀企業(yè)的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，建立廉潔、高效型政府；強(qiáng)調(diào)顧客取向，以公眾為本位，建立服務(wù)型政府。在上述“三個(gè)政府的框架”內(nèi)，我國政府績效管理才能邁入更加科學(xué)的新階段。

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