不同主體在政府購(gòu)買公共服務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)分析

羅 霄

（西北師范大學(xué) 社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院，蘭州 730070）

不同主體在政府購(gòu)買公共服務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)分析

羅 霄

（西北師范大學(xué) 社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院，蘭州 730070）

政府購(gòu)買公共服務(wù)起始于西方國(guó)家，福利危機(jī)爆發(fā)后，西方國(guó)家開(kāi)始在公共服務(wù)供給領(lǐng)域引入私人資本，私營(yíng)化使傳統(tǒng)的政府壟斷公共服務(wù)局面被打破。近年來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府紛紛效仿西方國(guó)家通過(guò)向社會(huì)組織購(gòu)買的方式提供公共服務(wù)，政府部門(mén)、社會(huì)組織、社會(huì)公眾則構(gòu)成了購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中的主體，但是由于價(jià)值訴求的不同，在購(gòu)買公共服務(wù)中的過(guò)程中不同主體所面臨著結(jié)構(gòu)性的風(fēng)險(xiǎn).本文基于市場(chǎng)視角對(duì)不同主體的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，以期更好地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防治。

政府購(gòu)買公共服務(wù)，社會(huì)組織，社會(huì)公眾，風(fēng)險(xiǎn)防治

為了加速實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，政府開(kāi)始在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)與社會(huì)組織開(kāi)展更深層次的合作，以期形成多元主體的治理結(jié)構(gòu)，更好地為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，這不僅是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的要求，也是世界各國(guó)提供公共服務(wù)的主流趨勢(shì)。從近幾年的發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，國(guó)務(wù)院辦公廳于2013年印發(fā)的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》為政策的推行提供了方向性的指導(dǎo)；黨的十八屆三中全會(huì)《決定》中關(guān)于公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)“加大政府購(gòu)買公共服務(wù)力度”的內(nèi)容則進(jìn)一步為我國(guó)政府部門(mén)向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)提供了強(qiáng)有力的支持；2014年的兩會(huì)政府工作報(bào)告中，李克強(qiáng)總理明確提出了政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)的要求，充分表明中央對(duì)推行政府購(gòu)買公共服務(wù)的決心和期待。

但是人們應(yīng)當(dāng)注意到，雖然各地各級(jí)政府都已積極開(kāi)展購(gòu)買公共服務(wù)的項(xiàng)目，公共服務(wù)的公私合作已經(jīng)取得了較大的進(jìn)展，但政府購(gòu)買公共服務(wù)還尚處于起步階段，除了要進(jìn)一步完善合作方式，建立合作體系之外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中的不同主體加以分析，從價(jià)值取向、工作方式、組織結(jié)構(gòu)等角度著手，分析在此過(guò)程中不同主體的行為特征，以界定不同主體在購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，在系統(tǒng)和結(jié)構(gòu)上為避免公共利益受損提供理論依據(jù)。

1　政府購(gòu)買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)

1.1 關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的界定

無(wú)論政府職能是否轉(zhuǎn)移，在不斷變化的治理環(huán)境中不可變的是政府實(shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)同時(shí)也是為了體現(xiàn)政府為人民服務(wù)的宗旨，政府仍然需要合理配置社會(huì)公共資源，保障社會(huì)成員共享發(fā)展成果，在最大程度上保障公共利益的實(shí)現(xiàn)，這就要在購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程中規(guī)避可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，盡量減少與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)發(fā)生沖突。

由政府單一主體提供公共服務(wù)尚是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，多元主體提供公共服務(wù)更是形成了一個(gè)龐大的委托代理體系，其對(duì)細(xì)節(jié)和行為過(guò)程的精密要求是避免風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的前提條件。在此過(guò)程中如果沒(méi)有健全的法律制度約束，沒(méi)有完善的監(jiān)管體系監(jiān)督，沒(méi)有合理的合同模式參考，就極有可能使其中任意一個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)生偏差，而這種偏差經(jīng)系統(tǒng)放大逐步影響整個(gè)多元參與的公共服務(wù)供給體系，形成公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的“蝴蝶效應(yīng)”。但是偏差的發(fā)生也是可以避免的，除了依靠多主體作為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的“向心力”以外，還可以通過(guò)制度手段、技術(shù)手段、經(jīng)濟(jì)手段等多種操作工具來(lái)為避免風(fēng)險(xiǎn)增添“安全閥”。

綜上所述，筆者認(rèn)為政府購(gòu)買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)是指，在購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程中由于目標(biāo)失準(zhǔn)、行為失當(dāng)、外部不可控因素影響等原因?qū)е鹿怖媸軗p、公共服務(wù)供給缺失的可能性。

1.2 風(fēng)險(xiǎn)的特征

從購(gòu)買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的特征來(lái)看：第一，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生造成的社會(huì)影響是深遠(yuǎn)的，政府購(gòu)買公共服務(wù)的目標(biāo)是公共目標(biāo)，因此，其行為過(guò)程是為了保障公共利益實(shí)現(xiàn)最大化，因而其對(duì)象是社會(huì)中的絕大多數(shù)成員，一旦風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生形成對(duì)公共利益的損害就可能會(huì)影響到一個(gè)或多個(gè)地區(qū)的不同群體，使所處的整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)受到影響；第二，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的突發(fā)性較強(qiáng)，政府購(gòu)買公共服務(wù)的體系十分龐大，在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換為實(shí)質(zhì)損害之前，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的誘發(fā)因素或許就存在于體系內(nèi)的某個(gè)環(huán)節(jié)中，但是由于缺乏有效的監(jiān)督和測(cè)評(píng)機(jī)制，誘發(fā)因素沒(méi)有能夠得到妥善的處理，而是隨著購(gòu)買公共服務(wù)的進(jìn)程而不斷發(fā)酵，問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)往往是具有突發(fā)性的；第三，防御難度大，公共服務(wù)的提供涉及社會(huì)中各個(gè)方面，因而政府購(gòu)買公共服務(wù)的輻射范圍非常廣泛，雖然政府在治理方面具有天然的優(yōu)勢(shì)，但是并不能因此認(rèn)為政府在各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)都是“行家里手”，因而政府在面對(duì)多領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)問(wèn)題時(shí)會(huì)出現(xiàn)意愿與能力的偏差。

2　購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中不同主體面臨的風(fēng)險(xiǎn)

2.1 過(guò)程中的主體

有學(xué)者認(rèn)為“按照公共服務(wù)供給的主體角色地位將其劃分為公共服務(wù)的生產(chǎn)者、公共服務(wù)的提供者，公共服務(wù)的消費(fèi)者三種?！边€有學(xué)者“按照提供或生產(chǎn)公共服務(wù)的實(shí)體進(jìn)行劃分，有‘兩分法’‘三分法’‘四分法’，但無(wú)論采取幾分法，都是將政府部門(mén)、非政府公共部門(mén)（包括公立部門(mén)和公共企業(yè)）、非營(yíng)利部門(mén)和私人部門(mén)按照不同的屬性劃分?！惫P者認(rèn)為政府購(gòu)買公共服務(wù)的主體可以劃分為：①委托中心（政府部門(mén)）；②生產(chǎn)主體（社會(huì)組織）；③消費(fèi)主體（社會(huì)公眾）。

政府部門(mén)在購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程中，不僅與社會(huì)組織之間存在著生產(chǎn)委托的有形契約關(guān)系，同時(shí)與社會(huì)公眾之間還存在著供給委托的無(wú)形契約關(guān)系，因而是整個(gè)體系中的中心，這種中心地位是由政府部門(mén)與社會(huì)組織和社會(huì)公眾間的雙向委托關(guān)系決定的。社會(huì)組織根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)向政府提供產(chǎn)品，政府部門(mén)則以擇優(yōu)選擇的原則確定提供公共服務(wù)的非政府部門(mén)，在此過(guò)程中，社會(huì)組織不參與政府決策過(guò)程，僅僅充當(dāng)公共服務(wù)的提供者，其工作重心在產(chǎn)品的完善和升級(jí)上。而無(wú)論公共服務(wù)的提供主體是單一的還是多元的，社會(huì)公眾都是公共服務(wù)的最終消費(fèi)者，其價(jià)值訴求的滿足是其他兩個(gè)主體訂立合同的最重要參考標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 委托中心：政府部門(mén)面臨的風(fēng)險(xiǎn)

政府賴以存在的基礎(chǔ)是其行為被公眾理解和支持，比如：哈貝馬斯認(rèn)為政府的合法性源于政府建立的某些規(guī)則被公眾接受乃至認(rèn)可、同意。因此，政府無(wú)論是由自身提供公共服務(wù)還是與社會(huì)組織合作提供公共服務(wù)，都需要通過(guò)產(chǎn)品的初始檢驗(yàn)和有效的監(jiān)督體制來(lái)保障公眾接受某種服務(wù)。但是政府部門(mén)卻有可能出于責(zé)任推脫、謀取私利的原因?yàn)槠滟?gòu)買行為的合法性招致風(fēng)險(xiǎn)。從責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)慕嵌葋?lái)看，政府部門(mén)在簽訂購(gòu)買合同時(shí)扮演談判者和選擇者的角色，如果一個(gè)政府沒(méi)有必要的責(zé)任心，就有可能在簽訂合同時(shí)主觀上的弱化選擇標(biāo)準(zhǔn)，使公共服務(wù)在產(chǎn)出階段是就是不達(dá)標(biāo)的。從謀取私利的角度看，有些政府購(gòu)買公共服務(wù)的行為僅僅是政治上的“作秀”，這種作秀是雙層面的，第一，可以使政府獲得名義上的職能轉(zhuǎn)移，完成上級(jí)政府的政治任務(wù)；第二，政府的購(gòu)買行為不是為了實(shí)現(xiàn)公眾利益，而是為了利用購(gòu)買體系的漏洞以獲取私利。無(wú)論政府部門(mén)是出于私利還是推諉責(zé)任的考慮，都將逐漸失去民眾的支持，產(chǎn)生合法性風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意到，政府購(gòu)買公共服務(wù)除了有滿足公眾多元化需求的目標(biāo)之外，還有降低政府管理成本的目的，但是在實(shí)際的操作過(guò)程中，政府通過(guò)購(gòu)買方式提供公共服務(wù)卻不一定能夠做到降低成本，相反卻會(huì)增加政府的財(cái)政壓力。這是由于在此過(guò)程中，政府存在著尋租性腐敗的可能性，造成了政府運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制的額外支出，因此可以看到，政府部門(mén)在購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程中，還面臨著尋租性腐敗和增加成本的風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 生產(chǎn)主體：社會(huì)組織面臨的風(fēng)險(xiǎn)

首先，公共服務(wù)與公眾生活息息相關(guān)，因此對(duì)產(chǎn)品的產(chǎn)出需求較大，同時(shí)政府出于穩(wěn)定的考慮往往與某一社會(huì)組織簽訂長(zhǎng)時(shí)間的生產(chǎn)委托合同。因而從本質(zhì)上來(lái)講，某一公共服務(wù)被一個(gè)組織提供，還是帶有壟斷性質(zhì)的。眾所周知，競(jìng)爭(zhēng)是一個(gè)組織保持活力的根本源泉，一旦形成壟斷就很有可能使組織喪失前進(jìn)的動(dòng)力，從這種層面上來(lái)看，政府購(gòu)買公共服務(wù)中社會(huì)組織面臨壟斷風(fēng)險(xiǎn)。

其次，我國(guó)現(xiàn)階段政府購(gòu)買公共服務(wù)的公眾認(rèn)知度并不是很高，公眾更為接受的是有政府單一主體提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)模式。因此，如果社會(huì)組織提供的公共服務(wù)在第一時(shí)間不能夠使公眾滿意，就有可能使公眾對(duì)這種供給模式產(chǎn)生質(zhì)疑，對(duì)產(chǎn)品的質(zhì)疑可以通過(guò)技術(shù)的提高來(lái)逐漸消除，但是對(duì)于制度的不信任則在短時(shí)間內(nèi)難以改變，或者說(shuō)是會(huì)對(duì)未來(lái)的公共服務(wù)的提供增添附加難度和額外標(biāo)準(zhǔn)，因此社區(qū)組織還面臨著公信力喪失的風(fēng)險(xiǎn)。

最后，之前的探討都是在社區(qū)組織具有良好道德標(biāo)準(zhǔn)的情況下進(jìn)行的，但是從社區(qū)組織自身來(lái)看，如果合同中沒(méi)有完善激勵(lì)懲罰機(jī)制，社區(qū)組織的生產(chǎn)責(zé)任完全是由道德約束的，這就可能使政府希望的專業(yè)社會(huì)組織以更有效率的方式提供公共服務(wù)的目的無(wú)法達(dá)到。這是由于社區(qū)組織缺乏必要的責(zé)任心，道德的約束力對(duì)于無(wú)良的企業(yè)而言并不具有應(yīng)有的效力，因此，社會(huì)組織在此過(guò)程中還面臨著道德風(fēng)險(xiǎn)。

2.4 消費(fèi)主體：社會(huì)公眾面臨的風(fēng)險(xiǎn)

無(wú)論公共服務(wù)的提供者是誰(shuí)，最終的服務(wù)對(duì)象依舊是社會(huì)公眾，公共服務(wù)的提供過(guò)程雖然需要完善的監(jiān)督機(jī)制來(lái)約束，但是其結(jié)果——公共服務(wù)的質(zhì)量?jī)?yōu)劣才是公眾最為關(guān)注的，過(guò)程的監(jiān)督也是為這一目標(biāo)而服務(wù)的。如果與政府結(jié)成合作關(guān)系的生產(chǎn)主體是企業(yè)，雖然依照合同要求企業(yè)應(yīng)當(dāng)首先以政府提出的標(biāo)準(zhǔn)為生產(chǎn)產(chǎn)品的準(zhǔn)繩，但是就企業(yè)的本質(zhì)而言其目的并不是實(shí)現(xiàn)公共利益，而是為了實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化。因此，與政府簽訂合同的企業(yè)有可能在提供公共服務(wù)的過(guò)程中為了降低成本而獲得更大的利潤(rùn)空間，使公眾面臨公共服務(wù)質(zhì)量下降的風(fēng)險(xiǎn)。

還需要注意的是，政府提供公共服務(wù)需要公眾的監(jiān)督，而政府以公共財(cái)政支出購(gòu)買公共服務(wù)的行為更要在陽(yáng)光下進(jìn)行。但是由于信息不對(duì)稱、反饋渠道不健全、相關(guān)法律不完善的條件下，公眾的監(jiān)督很有可能達(dá)不到預(yù)期的效果。由此所帶來(lái)的，是當(dāng)公眾在明確了自己的監(jiān)督行為不能取得預(yù)期效果時(shí)，就會(huì)淡化監(jiān)督的思想，長(zhǎng)此以往很有可能從實(shí)質(zhì)上放棄監(jiān)督權(quán)，使還在進(jìn)行的政府購(gòu)買行為愈加不能滿足公眾的需要，形成惡性循環(huán)，因而社會(huì)公眾在政府購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程中存在監(jiān)督無(wú)效的風(fēng)險(xiǎn)。

3　結(jié) 語(yǔ)

政府購(gòu)買公共服務(wù)是近幾年的新生事物，無(wú)論是思想、政策還是制度都沒(méi)有在我國(guó)真正的生根發(fā)芽。實(shí)踐證明這一模式并不是沒(méi)有漏洞，有時(shí)基于公共服務(wù)供給者追逐利益的動(dòng)機(jī)，其所提供的公共服務(wù)良莠不齊，魚(yú)龍混雜，可謂機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存，因此還需理論界和實(shí)踐部門(mén)對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)性研究，為找出風(fēng)險(xiǎn)防范策略提供依據(jù)，為政府購(gòu)買公共服務(wù)供給模式的健康發(fā)展提供科學(xué)的理論支撐。

主要參考文獻(xiàn)

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.10.143

D630

A

1673-0194（2016）10-0205-02

2016-04-20