地方政府在企業(yè)排污監(jiān)管中的責(zé)任探究
——以甘肅榮華化工廠向騰格里沙漠非法排污為例

雷佳樂

（山西財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，太原 030000）

地方政府在企業(yè)排污監(jiān)管中的責(zé)任探究
——以甘肅榮華化工廠向騰格里沙漠非法排污為例

雷佳樂

（山西財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，太原 030000）

近年來隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，資源浪費(fèi)現(xiàn)象日益嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境急劇惡化，各種污染事件頻繁發(fā)生。造成污染的原因是多方面的，但與企業(yè)的頂風(fēng)違法排污相比，環(huán)保執(zhí)法者的失職瀆職和監(jiān)管部門的監(jiān)管缺失所造成的危害和影響更為嚴(yán)重。本文以甘肅榮華化工廠向騰格里沙漠排污為例，逐步分析了企業(yè)排污監(jiān)管中地方政府責(zé)任缺失的表現(xiàn)、原因和對(duì)策，探究地方政府在企業(yè)排污監(jiān)管中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

企業(yè)污染；地方政府；環(huán)境責(zé)任；監(jiān)管

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)10年的高速增長(zhǎng)期。但這一時(shí)期的增長(zhǎng)，在一定程度上又是靠高投資、高消耗、高污染來實(shí)現(xiàn)的。2015年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)延續(xù)了2012年以來的下行走勢(shì)，GDP預(yù)期增長(zhǎng)率為7%。專家指出：中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)由高速增長(zhǎng)向中高速增長(zhǎng)過渡的“新周期”。與此相適應(yīng)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在未來很長(zhǎng)一段時(shí)期都面臨著“新常態(tài)”。這意味著依靠傳統(tǒng)動(dòng)力來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)必然不可實(shí)現(xiàn)。而高污染、高消耗造成的一系列環(huán)境問題恰恰是阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可忽略的因素。解決企業(yè)高污染、違法排放問題，已成為掃清發(fā)展障礙的關(guān)鍵。

1　企業(yè)非法排污案例

2015年3月12日，甘肅武威榮華工貿(mào)公司向騰格里沙漠排放污水造成污染的違法行為被曝光。13日至17日，調(diào)查組從榮華工貿(mào)公司項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)、試生產(chǎn)、違法排污、污染的范圍和程度以及省市區(qū)監(jiān)管責(zé)任認(rèn)定等方面依法依紀(jì)開展調(diào)查。據(jù)調(diào)查，武威榮華工貿(mào)公司在未完成污水處理站厭氧系統(tǒng)、未配套建設(shè)蓄水池等情況下，擅自投入試生產(chǎn)，私設(shè)暗管向沙漠排污。自2014年5月28日至2015年3月6日，該企業(yè)在淀粉生產(chǎn)線調(diào)試和試生產(chǎn)期間，累計(jì)排放污水271 654噸。隨后，調(diào)查組通過航拍和GPS定位，確認(rèn)當(dāng)?shù)厣衬研纬纱笮〔坏鹊奈鬯犹?3處，污染面積17.73公頃。

類似事件屢禁不止是多種因素結(jié)合的后果。排污技術(shù)不成熟，企業(yè)排污設(shè)備差、成本高，是造成此類事件多發(fā)的首要原因。但當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門不嚴(yán)格履行監(jiān)管職責(zé)，監(jiān)督檢查流于形式，是導(dǎo)致企業(yè)能夠長(zhǎng)期違法排污的重要因素。

2　企業(yè)排污監(jiān)管中地方政府責(zé)任缺失的表現(xiàn)

2.1 監(jiān)管的法律法規(guī)不健全

在2015年1月1日新《環(huán)境保護(hù)法》正式實(shí)施之前，我國(guó)施行的環(huán)保法律法規(guī)可操作性不強(qiáng)是企業(yè)排污監(jiān)管法律法規(guī)不健全的主要表現(xiàn)。2015年之前的向騰格里沙漠排放污水案件，依據(jù)當(dāng)時(shí)相關(guān)環(huán)保法，存在著取證難、鑒定難、認(rèn)定難的三大難題，用來鑒定的法律法規(guī)往往是在事件曝光后才出臺(tái)或修訂。就《水污染防治法》而言，多次修訂，在一定程度上加強(qiáng)了地方政府環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，也加大了對(duì)企業(yè)違法排污的懲罰力度。但這些都是原則性的規(guī)定，處理類似案件時(shí)，很難鑒定企業(yè)觸犯法律的程度，也不能有效地對(duì)政府責(zé)任進(jìn)行問責(zé)。

2.2 監(jiān)管的政策執(zhí)行不得力

面對(duì)騰格里沙漠工業(yè)園區(qū)的肆意污染行為，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門更多時(shí)候束手無策。首先，環(huán)境立法的滯后性導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)法規(guī)與環(huán)境執(zhí)法不相適應(yīng)，增加了環(huán)境執(zhí)法的難度。另外，國(guó)家出臺(tái)的環(huán)保政策在地方執(zhí)行中往往會(huì)大打折扣。出于地方保護(hù)主義和畸形政績(jī)觀的影響，總是“上有政策，下有對(duì)策”，監(jiān)管部門的行政執(zhí)法決定通常會(huì)變成一紙空文。

2.3 企業(yè)監(jiān)管技術(shù)支持體系不完善

現(xiàn)階段，我國(guó)企業(yè)處于混亂狀態(tài)，監(jiān)管制度處于混亂狀態(tài)，監(jiān)管制度的數(shù)量少、更新速度慢、水平低，導(dǎo)致監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)。另外，檢測(cè)系統(tǒng)也存在很多漏洞。企業(yè)的污水檢測(cè)是確保企業(yè)合規(guī)的重要環(huán)節(jié)，但目前我國(guó)排放測(cè)試系統(tǒng)仍沒有覆蓋整個(gè)檢測(cè)過程，在許多地方的污染物監(jiān)測(cè)和檢測(cè)機(jī)構(gòu)設(shè)備簡(jiǎn)陋，設(shè)備陳舊，功能不完善，監(jiān)管手段落后。有的甚至缺乏必要的檢測(cè)設(shè)施，使監(jiān)管執(zhí)法變成了被動(dòng)的狀態(tài)。在騰格里沙漠，以工業(yè)園區(qū)為例：開發(fā)區(qū)的一位官員承認(rèn)，“很長(zhǎng)一段時(shí)間工業(yè)園區(qū)污水的污染問題，因?yàn)楹芏鄽v史遺留問題，導(dǎo)致環(huán)境負(fù)債、綜合管理困難?！彼C實(shí)騰格里近10年的工業(yè)園區(qū)，園區(qū)管理者和企業(yè)都知道，當(dāng)?shù)卣谙嚓P(guān)監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管技術(shù)的層面處理能力仍有不足。監(jiān)管技術(shù)體系不完善就意味著政府部門對(duì)企業(yè)非法排污的放縱，是政府不作為及職責(zé)缺失的典型表現(xiàn)。

3　企業(yè)排污監(jiān)管中地方政府責(zé)任缺失的原因分析

3.1 地方政府畸形的政績(jī)觀和發(fā)展觀

地方政府不合理的發(fā)展觀是排污監(jiān)管難的重要原因。我國(guó)一些地方政府在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的21世紀(jì)的前10年，一直把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)擺在第一位，片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的高速度，沒有重視資源保護(hù)和環(huán)境改善。

除了地方不科學(xué)的發(fā)展觀，政府官員畸形的政績(jī)觀也阻礙了環(huán)境保護(hù)工作的進(jìn)展。由于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是考核地方官員政績(jī)的主要依據(jù)，GDP的增長(zhǎng)很大程度上代表地方官員的能力，所以為求政績(jī)不惜犧牲環(huán)境是一些地方官員的作風(fēng)。

3.2 監(jiān)管缺失

為吸引外國(guó)投資的優(yōu)惠條件，工業(yè)園在騰格里沙漠中會(huì)幫助企業(yè)處理污水廢物。工業(yè)園一方面打著“生態(tài)循環(huán)經(jīng)濟(jì)“的旗號(hào)獲得政府審批，另一方面卻縱容很多高污染企業(yè)生產(chǎn)。而有關(guān)部門監(jiān)管不到位，使企業(yè)出現(xiàn)了偷排、漏排現(xiàn)象。

3.3 企業(yè)污水處理資金短缺

雖然中央和地方政府已經(jīng)對(duì)騰格里沙漠工業(yè)區(qū)投入大量資金治理污水，但投資和需求，還有很大差距，主要表現(xiàn)為污水處理設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。地方政府和投資者更愿意投資建設(shè)能推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的項(xiàng)目，而不愿投入大量資金用于污水處理。資金不到位，使技術(shù)投入不足，許多污染物檢測(cè)手段也比較落后，治污只是停留在口號(hào)上，很少采取實(shí)際行動(dòng)督。

4　加強(qiáng)地方政府在企業(yè)排污監(jiān)管中的責(zé)任的措施

4.1 增強(qiáng)地方政府的環(huán)境責(zé)任意識(shí)

地方政府在環(huán)境問題中起到的作用毋庸置疑，但是在具體實(shí)踐中仍有個(gè)別政府存在環(huán)境意識(shí)不強(qiáng)、環(huán)保意識(shí)淡薄等現(xiàn)象。所以，要提高地方政府的環(huán)保意識(shí)，特別是對(duì)于政府的領(lǐng)導(dǎo)班子，更應(yīng)該促使其樹立正確的發(fā)展觀，以上帶下，率先垂范，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境的保護(hù)關(guān)系。只有這樣，才能保持人與自然的和諧相處，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

4.2 加快環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)

環(huán)保工作涉及面廣、難度大，要切實(shí)解決問題，制定并有效實(shí)施相關(guān)法律法規(guī)對(duì)環(huán)境保護(hù)是非常重要的。法律的強(qiáng)制性特征決定了法律必須首先與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行自我完善。規(guī)范環(huán)境治理的主體，特別是地方政府，才能有效地防止地方政府執(zhí)法不公、失職瀆職等行為，對(duì)具體的法律規(guī)定在各自職責(zé)范圍內(nèi)要嚴(yán)格規(guī)定。無論是什么樣的企業(yè)都要遵守法律。并且從經(jīng)、，行政和社會(huì)公眾等方面對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，在法律法規(guī)的體系下對(duì)企業(yè)進(jìn)行規(guī)范和支持。

4.3 提高地方政府在企業(yè)污染治理中的經(jīng)濟(jì)職能

加強(qiáng)對(duì)企業(yè)污染治理的認(rèn)識(shí)是基礎(chǔ)，對(duì)高污染企業(yè)，除了行政處罰，嚴(yán)重的可以采取拘留，并責(zé)令企業(yè)停產(chǎn)或整頓業(yè)務(wù)。對(duì)于污染排放收費(fèi)制度，按照“污水處理成本高于污水管理成本”的原則，適當(dāng)提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加大處罰力度，使企業(yè)關(guān)注積極進(jìn)行污水處理。

其次，通過改革完善企業(yè)的獎(jiǎng)懲制度，如增加稅收作為控制污染成本的手段。對(duì)于污水處理效果較好的企業(yè)，給予稅收優(yōu)惠，對(duì)那些生產(chǎn)清潔產(chǎn)品或節(jié)能產(chǎn)品的企業(yè)，甚至可以實(shí)行免稅政策，大力鼓勵(lì)其發(fā)展。

4.4 地方政府環(huán)境責(zé)任的執(zhí)行情況

此次甘肅榮華化工廠污染事件給政府有關(guān)部門一個(gè)警示：凡是發(fā)生重大環(huán)境污染事件，都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“一案雙查”的原則，既要查違法企業(yè)，又要調(diào)查監(jiān)督部門是否存在“失職瀆職”行為。因此，明確問責(zé)的主體是環(huán)境保護(hù)責(zé)問機(jī)制的首要責(zé)任人。另外，不僅要有上下級(jí)的縱向問責(zé)，還要有包括人大、各民主黨派、司法機(jī)關(guān)以及社會(huì)大眾和新聞媒體等橫向問責(zé)。并根據(jù)嚴(yán)格程序追究原因，對(duì)依據(jù)和決定作出具體的說明，同時(shí)也合理制定地方政府環(huán)境責(zé)任追究程序，并使程序公開透明，保證相關(guān)主體及時(shí)了解責(zé)任。最后，還需要對(duì)正式的問責(zé)進(jìn)行認(rèn)真的思考和處理，作出具體規(guī)定。

4.5 公眾積極發(fā)揮監(jiān)管作用

要充分發(fā)揮公眾的作用，首先，通過一些具體的機(jī)制建設(shè)，政府一方面需要主動(dòng)進(jìn)行政務(wù)公開和政務(wù)信息推送，及時(shí)告知民眾經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的環(huán)境問題，保障群眾的知情權(quán)；另一方面也要通過具體的宣傳，促使群眾主動(dòng)參與、主動(dòng)監(jiān)督，并進(jìn)一步暢通信息公開渠道和信訪舉報(bào)渠道，并保障群眾的個(gè)人信息和人身安全，形成大眾廣泛參與環(huán)境保護(hù)的氛圍。此外，在法律訴訟收費(fèi)方面，可以鼓勵(lì)市民通過訴訟，行使其權(quán)利，并減少或免除部分訴訟費(fèi)用。

5　結(jié) 語

治理環(huán)境污染不可能立竿見影，亦非某部門或某企業(yè)單一的努力便可取得成效。由于環(huán)境問題的特殊屬性，政府部門必須率先垂范，強(qiáng)化環(huán)境責(zé)任意識(shí)，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。要堅(jiān)持目標(biāo)兼顧、政策協(xié)調(diào)、分類推進(jìn)、逐步解決、強(qiáng)化執(zhí)行的五大原則，引導(dǎo)企業(yè)走低碳環(huán)保的可持續(xù)發(fā)展之路；引導(dǎo)社會(huì)群眾積極參與環(huán)保監(jiān)督，敢于舉報(bào)違法企業(yè)和不作為政府。只有社會(huì)各界共同致力于污染問題的治理，人們賴以生存的環(huán)境才能早日得到改善。

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2016-04-12