公共財(cái)政支持政策績(jī)效相關(guān)研究

謝婷玉

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)，長(zhǎng)沙 410128）

公共財(cái)政支持政策績(jī)效相關(guān)研究

謝婷玉

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)，長(zhǎng)沙 410128）

隨著績(jī)效管理與政策科學(xué)理論的發(fā)展，公共政策的績(jī)效評(píng)估成為政策科學(xué)理論與實(shí)踐研究的新關(guān)注點(diǎn)。我國(guó)政府的眾多問(wèn)題都是通過(guò)制定公共政策來(lái)進(jìn)行規(guī)范和解決，公共政策績(jī)效評(píng)估不僅對(duì)社會(huì)的和諧發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)尤為重要，而且隨著民主政治日益發(fā)展，公眾對(duì)自身權(quán)利的保護(hù)意識(shí)逐步增強(qiáng)，公共政策績(jī)效評(píng)估還有效監(jiān)督政府在政策制定和執(zhí)行時(shí)是否更多地考慮公眾利益。改革開(kāi)放以來(lái)，公共政策數(shù)量越來(lái)越多，伴隨的政策風(fēng)險(xiǎn)也逐步增大，公共政策的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)成為政府下一步?jīng)Q策的重要依據(jù)，所以政策績(jī)效的評(píng)價(jià)顯得尤為重要。

公共政策；績(jī)效評(píng)估；財(cái)政支持

1　公共政策

不同學(xué)者對(duì)公共政策的界定不盡相同。學(xué)科創(chuàng)始人哈德羅·拉斯韋爾在政策學(xué)科創(chuàng)立初期時(shí)在《權(quán)利與社會(huì)：一項(xiàng)政治研究的框架》一書中提出公共政策就是一種大型計(jì)劃，這計(jì)劃包含目標(biāo)、價(jià)值和策略。伍德羅·威爾遜是行政學(xué)科的始祖，他認(rèn)為公共政策是由具有立法權(quán)者指定的并由國(guó)家公務(wù)人員執(zhí)行的法律和法規(guī)。戴維·伊斯頓于《政治系統(tǒng)：政治學(xué)現(xiàn)狀研究》一書中指出公共政策是對(duì)全社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配。中國(guó)臺(tái)灣學(xué)者伍啟元指出：公共政策是政府所采取的對(duì)公私行為的指引；公共政策是將來(lái)取向的；公共政策是目標(biāo)取向的；公共政策是與價(jià)值有密切關(guān)聯(lián)而受社會(huì)價(jià)值影響的；公共政策是由政府或有決策權(quán)者所采取或選擇的；公共政策是具有拘束性而受大多數(shù)人接受的行動(dòng)指引。

綜合各學(xué)者的觀點(diǎn)，筆者得出：公共政策是指特定主體對(duì)社會(huì)公共資源進(jìn)行權(quán)威性分配的過(guò)程。主要從3個(gè)方面進(jìn)行理解：①我國(guó)從中央到地方各級(jí)黨委和政府是公共政策的主體；②社會(huì)公共資源是公共政策的客體，可分類為有形和無(wú)形資源、實(shí)際和潛在資源；③公共政策由政策制定、執(zhí)行和評(píng)估3個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程構(gòu)成。

2　公共政策績(jī)效評(píng)估

在“服務(wù)型”政府建設(shè)的大背景下，公共政策績(jī)效評(píng)估成為政府績(jī)效的一個(gè)有效評(píng)估因素。黨的十八大報(bào)告提出，必須依法堅(jiān)持決策科學(xué)民主，建立健全決策機(jī)制和程序，充分發(fā)揮思想庫(kù)作用，建立嚴(yán)格的決策問(wèn)責(zé)、糾錯(cuò)制度。政府公共政策績(jī)效評(píng)估是基于結(jié)果導(dǎo)向，運(yùn)用科學(xué)方法、規(guī)范流程、相對(duì)統(tǒng)一指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府公共政策的投入、產(chǎn)出采取綜合性測(cè)量與分析的活動(dòng)。從政治學(xué)角度分析，績(jī)效評(píng)估不但考量公民滿意度，還能通過(guò)政策績(jī)效評(píng)估過(guò)程中的雙向溝通機(jī)制，更好地向公眾闡明政府制定政策的目的，減少公眾與政府之間由于認(rèn)知誤差引起的摩擦，維護(hù)和穩(wěn)定政府在公眾面前的良好形象，增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任，以便更好的地持和推動(dòng)政策的運(yùn)行和實(shí)施。從行政學(xué)角度分析，公共政策績(jī)效評(píng)估是對(duì)政府機(jī)構(gòu)的一種監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，能使政府機(jī)構(gòu)在制定和執(zhí)行決策時(shí)更加民主科學(xué)。

從20世紀(jì)末開(kāi)始，公共政策績(jī)效評(píng)估研究工作在國(guó)外不斷取得進(jìn)展，例如：美國(guó)的政策規(guī)定績(jī)效分析法、法國(guó)的公共政策評(píng)估、日本的政策評(píng)價(jià)以及韓國(guó)的制度評(píng)估。對(duì)比之下，我國(guó)的公共政策績(jī)效評(píng)估還存在很大缺陷。

首先，缺乏配套的制度和法律。2000年的部門預(yù)算制度改革，是我國(guó)公共機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估的開(kāi)端。制度的改革使財(cái)政資金的使用率大大提高，公共部門的服務(wù)效率也有所提升。其次，政策主體轉(zhuǎn)型緩慢。發(fā)達(dá)國(guó)家政策主體正發(fā)生著深刻轉(zhuǎn)型，而我國(guó)還是發(fā)展中國(guó)家，科技文化發(fā)展水平相對(duì)落后，政策主體正由精英主體轉(zhuǎn)向共同體主體，要想使公眾主體成為主流政策主體還有很長(zhǎng)一段路需要走。再次，我國(guó)政策評(píng)估技術(shù)落后，即實(shí)證評(píng)估發(fā)展落后。一些專家學(xué)者，把注意力更多地放在公共政策的執(zhí)行力方面，而政策執(zhí)行部門，在工作中很少采用實(shí)證評(píng)估，沒(méi)有深入到社會(huì)現(xiàn)實(shí)中去發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題。

3　國(guó)內(nèi)不同財(cái)政支持政策績(jī)效評(píng) 估

劉倫武 等提出我國(guó)林業(yè)政策績(jī)效評(píng)價(jià)體系應(yīng)該包括政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度、政策成本和政策相關(guān)社會(huì)效果3個(gè)方面，而肖澤忱則認(rèn)為其應(yīng)從生態(tài)效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和成本-效益4個(gè)方面選擇評(píng)價(jià)指標(biāo)。樊勝岳從生態(tài)環(huán)境因素、農(nóng)戶生態(tài)意識(shí)和農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)因素3方面選取影響西部區(qū)域生態(tài)治理政策實(shí)施效果的評(píng)價(jià)指標(biāo)，以此逐級(jí)選取不同層次的評(píng)價(jià)指標(biāo)，并運(yùn)用層次分析法分配指標(biāo)權(quán)重。甘亞冰從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)功能角度出發(fā)，選擇農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參保率、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供求規(guī)模和農(nóng)戶收入水平對(duì)財(cái)政支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。武深樹(shù)對(duì)湖南省養(yǎng)殖業(yè)進(jìn)行實(shí)證研究得出財(cái)政支持養(yǎng)殖業(yè)績(jī)效低下的主要原因包括投入重點(diǎn)不突出、配套資金足額落實(shí)難、投入渠道分散、資金監(jiān)管難等。齊曉娟匯總梳理了對(duì)內(nèi)蒙古礦區(qū)的相關(guān)財(cái)政投入，分析得出公共財(cái)政投入優(yōu)先順序，并采用定性與定量相結(jié)合的方法構(gòu)建了礦產(chǎn)資源可持續(xù)發(fā)展財(cái)政支出政策績(jī)效評(píng)估體系，對(duì)財(cái)政支出績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。

李燕凌使用DEA-Tobit回歸模型以湖南省14個(gè)市的截面數(shù)據(jù)為數(shù)據(jù)源，分析財(cái)政支農(nóng)支出的效率水平及財(cái)政支農(nóng)效率的影響因素。譚術(shù)魁從數(shù)量保護(hù)的視角出發(fā)，采用DEA的C2R模型根據(jù)輸入輸出指標(biāo)之比，評(píng)價(jià)多個(gè)DMU的相對(duì)有效性，得出我國(guó)2000-2007年度耕地保護(hù)政策績(jī)效差異性。余亮亮基于農(nóng)戶滿意度，采用熵權(quán)改進(jìn)的TOPSIS法以及障礙度模型對(duì)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策的績(jī)效進(jìn)行了實(shí)證研究，并分析其障礙因子。陳瑩 等采用模糊綜合評(píng)估法從農(nóng)民福利視角對(duì)征地的補(bǔ)償安置政策進(jìn)行了系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)。

公共政策績(jī)效評(píng)估不僅能檢驗(yàn)公共政策的3E（闡述、效率、效果），而且能有效引導(dǎo)政府資源的優(yōu)化配置。公共政策績(jī)效評(píng)估有利于決策部門對(duì)不良政策進(jìn)行調(diào)整和改進(jìn)，亦能間接監(jiān)督?jīng)Q策參與人員，增強(qiáng)其責(zé)任心。為了更好地促進(jìn)決策的科學(xué)民主化發(fā)展和決策有效性，應(yīng)該不斷加強(qiáng)公共政策的績(jī)效評(píng)估工作。

4　公共財(cái)政支持養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展政策

隨著農(nóng)業(yè)的逐步發(fā)展，財(cái)政支農(nóng)政策逐步成為農(nóng)業(yè)發(fā)展研究的新核心內(nèi)容。1933年，美國(guó)推行的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》中農(nóng)業(yè)政策主要目標(biāo)調(diào)整為支持農(nóng)民收入。而歐洲共同體直到1958年才開(kāi)始將財(cái)政農(nóng)業(yè)政策作為一項(xiàng)專門領(lǐng)域來(lái)進(jìn)行研究，“共同農(nóng)業(yè)政策”規(guī)定歐洲共同體要實(shí)行統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)財(cái)政政策，這些政策包括對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施價(jià)格支持、農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼和生產(chǎn)者直接補(bǔ)貼等。隨著財(cái)政支農(nóng)政策的調(diào)整，世界各國(guó)的養(yǎng)殖業(yè)政策也都發(fā)生了極大的改變，日本、美國(guó)和歐盟先后于1995年的WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則生效前后調(diào)整了養(yǎng)殖業(yè)保護(hù)政策。

日本為強(qiáng)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)助金制度，于1995年修訂“新農(nóng)業(yè)法”“農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)政策大綱”，隨后在1999年出臺(tái)《糧食、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》，此法旨在加大日本畜禽水產(chǎn)品行業(yè)資源環(huán)境、科技人才，基礎(chǔ)設(shè)施等方面的財(cái)政支持力度。

美國(guó)養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)品總產(chǎn)量一直排名世界前列，養(yǎng)殖業(yè)是其國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，政府部門對(duì)養(yǎng)殖業(yè)的財(cái)政支持力度大、范圍廣。為了大幅增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，美國(guó)于2002年頒布《農(nóng)業(yè)保障和農(nóng)村投資法》，2003年又通過(guò)制定《農(nóng)業(yè)援助法案》對(duì)牛羊魚等畜禽水產(chǎn)品實(shí)行災(zāi)害補(bǔ)償并直補(bǔ)貼養(yǎng)殖損失。

隨后，歐盟也就《2000年議程》舉行中期審議，此次政策調(diào)整主要包括3個(gè)方面：①突出農(nóng)產(chǎn)品食品安全、環(huán)境保護(hù)以及動(dòng)物福利，構(gòu)筑新的貿(mào)易技術(shù)壁壘。②減少與產(chǎn)量掛鉤的補(bǔ)貼。③減少大中型農(nóng)場(chǎng)的直接財(cái)政補(bǔ)貼，提高財(cái)政對(duì)農(nóng)村發(fā)展的支持水平。旨在完善養(yǎng)殖業(yè)的保護(hù)政策，加大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格支持和直補(bǔ)力度，突出支持農(nóng)村發(fā)展。其中，法國(guó)還成立了專門的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，將其與商業(yè)保險(xiǎn)區(qū)分開(kāi)來(lái)。

林祥金、林旭英提出我國(guó)畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)迎來(lái)了營(yíng)銷時(shí)代，公共部門應(yīng)該幫助農(nóng)民建立畜產(chǎn)品營(yíng)銷合作組織，并不斷拓寬銷售渠道。中央屢次大會(huì)提出要加快畜禽水產(chǎn)等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)整體素質(zhì)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的提高。然而我國(guó)養(yǎng)殖業(yè)一直處于弱勢(shì)地位，也一直是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重中之重。此外，我國(guó)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展主要依靠的是生產(chǎn)主體自身的力量來(lái)推動(dòng)，發(fā)展速度嚴(yán)重受限。因此，國(guó)外眾多的政府財(cái)政支持養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展政策的成功經(jīng)驗(yàn)是我國(guó)借鑒的寶典，養(yǎng)殖業(yè)持續(xù)健康的快速發(fā)展需要不斷加大財(cái)政支持力度，發(fā)揮財(cái)政支持的導(dǎo)向、膨化吸附作用。

5　結(jié) 語(yǔ)

通過(guò)文獻(xiàn)檢索可以看出，國(guó)外關(guān)于公共政策績(jī)效評(píng)估技術(shù)已經(jīng)相當(dāng)成熟，我國(guó)的績(jī)效評(píng)估技術(shù)還有待加強(qiáng)。由于市場(chǎng)失靈和政府財(cái)政干預(yù)，我國(guó)制定了大量的公共財(cái)政支持政策以保證各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。目前，關(guān)于財(cái)政支持政策的績(jī)效評(píng)價(jià)方法也很多，在進(jìn)行政策績(jī)效的研究時(shí)，應(yīng)通過(guò)對(duì)公共財(cái)政支持政策的投入與產(chǎn)出，對(duì)財(cái)政效果、效益、效率進(jìn)行分析，找出影響績(jī)效的因素，從而完善公共財(cái)政支持政策的績(jī)效制度，充分發(fā)揮每一筆財(cái)政支持資金的用途，為政策的制定和修改提供指導(dǎo)依據(jù)。

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2016-04-02