基于績效評價(jià)導(dǎo)向的政府會(huì)計(jì)改革研究

張光博，邵華清

（佳木斯大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，黑龍江 佳木斯 154007）

基于績效評價(jià)導(dǎo)向的政府會(huì)計(jì)改革研究

張光博，邵華清

（佳木斯大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，黑龍江 佳木斯 154007）

對政府會(huì)計(jì)進(jìn)行分析可知，其是政府部門信息系統(tǒng)的關(guān)鍵構(gòu)成部分，而政府會(huì)計(jì)體系是否能為政府各部門提供有價(jià)值的績效評價(jià)信息也會(huì)直接對政府履責(zé)的評價(jià)與考核結(jié)果產(chǎn)生影響。因此，本文從績效評價(jià)的角度出發(fā)，分析績效評價(jià)及其在政府會(huì)計(jì)改革中的應(yīng)用價(jià)值，深入研究當(dāng)前政府會(huì)計(jì)存在的問題，提出了績效評價(jià)導(dǎo)向的政府會(huì)計(jì)改革措施。

績效評價(jià)；政府會(huì)計(jì)；會(huì)計(jì)信息

1　績效評價(jià)概述

績效評價(jià)是指組織對相關(guān)經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行占有、利用、管理與整合效果的具體評價(jià)。通過實(shí)施績效評價(jià)，一方面可以為組織單位領(lǐng)導(dǎo)者的相關(guān)經(jīng)濟(jì)決策提供可靠的數(shù)據(jù)來源，另一方面，也可以改善組織管理，幫助組織實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展?？冃гu價(jià)的目的，即績效評價(jià)可以為組織的領(lǐng)導(dǎo)者和管理者對事物的決策提供相關(guān)數(shù)據(jù)信息，從而增強(qiáng)決策的合理性和可行性。而績效評價(jià)的意義則在于通過對組織自身進(jìn)行績效評價(jià)，可以使領(lǐng)導(dǎo)者和管理者了解其組織在整個(gè)社會(huì)價(jià)值鏈中的地位和作用，通過明確自身的社會(huì)位置，準(zhǔn)確把握事物整體發(fā)展方向，從而制定出符合組織未來發(fā)展方向的相關(guān)決策。

2　績效評價(jià)在政府會(huì)計(jì)改革中的應(yīng)用價(jià)值

政府績效評價(jià)的內(nèi)容為政府對其所履行責(zé)任的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，其中，經(jīng)濟(jì)性的評價(jià)大都以政府的“成本—投入”這一過程為主展開。由于公共產(chǎn)品服務(wù)的提供需要事先籌集資金，并將其轉(zhuǎn)變?yōu)榭煽刭Y源投入具體項(xiàng)目中產(chǎn)出，故政府會(huì)計(jì)在此過程中則作為信息來源，其所反映的是政府現(xiàn)階段可控資源的基本情況和政府在提供公共產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)承擔(dān)的義務(wù)，簡單來說，就是對政府資產(chǎn)以及負(fù)債與凈資產(chǎn)進(jìn)行的完整披露。而效率性則以政府“投入—產(chǎn)出”這一過程為主，關(guān)注的重點(diǎn)是消耗的資源是否能夠達(dá)到相應(yīng)效率，通過對政府資源投入的成本與產(chǎn)出進(jìn)行準(zhǔn)確計(jì)量，確保資源消耗能夠切實(shí)解決相關(guān)問題。效果性是以政府“產(chǎn)出—結(jié)果”這一過程評價(jià)為主，側(cè)重的是產(chǎn)出是否達(dá)到預(yù)期效果并對社會(huì)產(chǎn)生的影響。

根據(jù)政府績效評價(jià)的內(nèi)容，績效評價(jià)在政府會(huì)計(jì)改革中的應(yīng)用價(jià)值主要表現(xiàn)為：政府在會(huì)計(jì)改革過程中引入績效評價(jià)，有利于提高財(cái)政透明度以及會(huì)計(jì)預(yù)算的準(zhǔn)確性，從而為政府部門的相關(guān)決策提供準(zhǔn)確、可靠的會(huì)計(jì)信息，形成對政府各項(xiàng)工作的支持，并維持政府部門的持續(xù)運(yùn)作。同時(shí)，隨著政府績效評價(jià)工作的逐漸開展，政府會(huì)計(jì)的改革力度也將逐漸加大，并最大限度地提供績效評價(jià)所需信息，為政府會(huì)計(jì)本身的改革奠定基礎(chǔ)。

3　政府會(huì)計(jì)現(xiàn)狀中存在的問題

3.1 會(huì)計(jì)目標(biāo)過于強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理

會(huì)計(jì)目標(biāo)過于強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理是當(dāng)前政府會(huì)計(jì)中存在的首要問題。目前，我國政府預(yù)算會(huì)計(jì)目標(biāo)為，對預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，并確保政府實(shí)際收支和預(yù)算收支具有較強(qiáng)的一致性與合法性。在此目標(biāo)下，預(yù)算會(huì)計(jì)實(shí)際上服務(wù)于政府的預(yù)算管理，而對預(yù)算會(huì)計(jì)的如此定位是傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，基于投入控制的供給制預(yù)算管理模式對預(yù)算會(huì)計(jì)作出的定位和要求，從而對政府單位本身的地位，即會(huì)計(jì)主體地位產(chǎn)生較大忽視，相應(yīng)地，政府作為會(huì)計(jì)主體的職能也難以充分發(fā)揮。此外，預(yù)算會(huì)計(jì)向政府提供的信息大都為政府部門年度財(cái)政的收支和結(jié)余情況，且均集中在當(dāng)期財(cái)務(wù)資源方面，難以為政府的長期規(guī)劃和發(fā)展提供可靠而全面的會(huì)計(jì)信息，故政府預(yù)算會(huì)計(jì)現(xiàn)階段仍然屬于預(yù)算執(zhí)行會(huì)計(jì)，難以為包括績效評價(jià)在內(nèi)的政府各項(xiàng)工作提供有利信息。

3.2 會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)難以較好地反映資產(chǎn)負(fù)債情況

會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)難以對政府資產(chǎn)負(fù)債情況予以全面、充分反映，主要體現(xiàn)在以下兩方面。第一，就現(xiàn)階段而言，政府預(yù)算會(huì)計(jì)是以現(xiàn)金制層面為出發(fā)點(diǎn)的，所反映的信息集中體現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的資金流入與流出方面，缺少政府對外投資以及國有股權(quán)方面的資產(chǎn)確認(rèn)，從而導(dǎo)致政府難以真實(shí)了解其資產(chǎn)的實(shí)際情況，進(jìn)一步增加了政府對國有資產(chǎn)收益權(quán)及所有權(quán)的管理難度。第二，在政府會(huì)計(jì)核算過程中，將現(xiàn)金的實(shí)際收付作為當(dāng)期收支的主要依據(jù)，導(dǎo)致政府政府當(dāng)期財(cái)政支出的核算范圍縮小，即指將基于現(xiàn)金的實(shí)際收付部分納入其中，而并未納入當(dāng)期已經(jīng)發(fā)生但卻并未利用現(xiàn)金支付的政府債務(wù)，使財(cái)務(wù)核算結(jié)果難以反映出政府的真實(shí)財(cái)務(wù)情況，增加了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能和化解的難度。

3.3 會(huì)計(jì)報(bào)表信息過于簡單

會(huì)計(jì)報(bào)表信息過于簡單是當(dāng)前我國政府會(huì)計(jì)存在的另一重要問題。分析現(xiàn)階段政府會(huì)計(jì)報(bào)表可知，其主要由資產(chǎn)負(fù)債表、收入支出表、預(yù)算執(zhí)行情況表和其他相關(guān)附表構(gòu)成，因在現(xiàn)金制下，政府會(huì)計(jì)并不涉及除現(xiàn)金項(xiàng)目外其他各類資源存量，同時(shí)，也缺少對股權(quán)以及無形資產(chǎn)等長期資產(chǎn)的計(jì)量，加之對固定資產(chǎn)及其使用情況報(bào)告的缺失，增加了國有資源流失的風(fēng)險(xiǎn)。此外，在現(xiàn)金制下，政府的拖欠費(fèi)用與債務(wù)也都難以在資產(chǎn)負(fù)債表中充分體現(xiàn)，從而導(dǎo)致政府會(huì)計(jì)信息失真。需要說明的是，在收付實(shí)現(xiàn)制方面，收支表主要是對政府財(cái)政收入分配情況的反映，并未充分考慮政府財(cái)政資金的使用情況，從而進(jìn)一步增加了政府績效評價(jià)與監(jiān)督的難度。

3.4 缺乏完善的績效評估體系

績效評估體系的缺失是當(dāng)前我國政府會(huì)計(jì)存在的重要問題。我國是世界上最為典型的后發(fā)國家，現(xiàn)代化動(dòng)力嚴(yán)重缺失，故而亟需現(xiàn)代化取向的政府部門利用政治等力量推動(dòng)現(xiàn)代化進(jìn)程。但我國在追求現(xiàn)代化的過程中，多數(shù)地區(qū)政府部門均將現(xiàn)代化扭曲成經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化，過度看重經(jīng)濟(jì)績效指標(biāo)在績效評估中的地位和對政府與國家現(xiàn)代化發(fā)展的作用。而在經(jīng)濟(jì)績效評估中，又以GDP評估為主，但就單一的GDP指標(biāo)而言，其并不包括家務(wù)勞動(dòng)價(jià)值，同時(shí)也難以對社會(huì)勞動(dòng)成果與經(jīng)濟(jì)增長所產(chǎn)生的環(huán)境污染彌補(bǔ)價(jià)值進(jìn)行全面反映，導(dǎo)致績效評估具有較強(qiáng)的局限性，不僅不能給予政府會(huì)計(jì)工作較強(qiáng)的支持，而且還使政府工作陷入片面的經(jīng)濟(jì)誤區(qū)，阻礙政府和社會(huì)的共同發(fā)展。

4　績效評價(jià)導(dǎo)向的政府會(huì)計(jì)改革措施

4.1 建立財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)并存的財(cái)務(wù)體系

建立財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)并存的財(cái)務(wù)體系是以績效評價(jià)為導(dǎo)向，推動(dòng)政府會(huì)計(jì)改革的首要措施。對政府會(huì)計(jì)進(jìn)行分析可知，其通常需要面臨雙重任務(wù)，即在確保公共資金安全的同時(shí)提高公共資金的使用效率。政府取得財(cái)務(wù)資源以及對其進(jìn)行利用的依據(jù)在于預(yù)算，而預(yù)算無論是在政府工作計(jì)劃、資金控制，還是業(yè)績評價(jià)過程中均具有重要作用。基于現(xiàn)金制的預(yù)算會(huì)計(jì)反映和預(yù)算工作的執(zhí)行、監(jiān)督，是政府會(huì)計(jì)進(jìn)行預(yù)算管理的重要途徑。而要提高公共資金的使用效率則必須以財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)為基礎(chǔ)，進(jìn)一步完善政府會(huì)計(jì)體系。對于政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)而言，要充分借鑒企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，通過引入基于基金制的會(huì)計(jì)模式，從而全面反映和監(jiān)督政府在各個(gè)階段的相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，具體包括政府債權(quán)債務(wù)以及國有資產(chǎn)保值增值和現(xiàn)金流量等各類會(huì)計(jì)信息，在提高政府財(cái)政收支透明度的同時(shí)，為其績效評估工作的開展提供良好的信息支持。

4.2 充分反映資產(chǎn)負(fù)債情況

資產(chǎn)負(fù)債表的完善應(yīng)以明確政府會(huì)計(jì)主體為基礎(chǔ)，當(dāng)前，政府會(huì)計(jì)體系主要包括3方面，分別為事業(yè)單位會(huì)計(jì)、行政單位會(huì)計(jì)以及財(cái)務(wù)總預(yù)算會(huì)計(jì)，在構(gòu)建資產(chǎn)負(fù)債表的過程中，政府必須充分考慮以上3方面會(huì)計(jì)主體，從而確保各部門會(huì)計(jì)報(bào)表的完整性與可靠性。此外，進(jìn)一步擴(kuò)大資產(chǎn)負(fù)債表所涉及的內(nèi)容范圍，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，將政府對外投資和國有控股資產(chǎn)的確認(rèn)納入資產(chǎn)負(fù)債表當(dāng)中匯總，從而使政府全面了解其既有資產(chǎn)的真實(shí)情況，為其更好地管理國有資產(chǎn)提供良好保障。還需說明的是，未來，政府在編制資產(chǎn)負(fù)債表的過程中，要根據(jù)實(shí)際情況擴(kuò)大財(cái)政支出的核算范圍，在保留原有的現(xiàn)金實(shí)際收付的基礎(chǔ)上，將對當(dāng)期已發(fā)債務(wù)的現(xiàn)金支付額度納入其中，進(jìn)一步反映政府的真實(shí)財(cái)務(wù)情況，使政府相關(guān)部門人員做到心中有數(shù)，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。

4.3 豐富會(huì)計(jì)信息

對政府會(huì)計(jì)信息進(jìn)行分析可知，其最終的體現(xiàn)形式是財(cái)務(wù)報(bào)告，為轉(zhuǎn)變在傳統(tǒng)現(xiàn)金制下政府會(huì)計(jì)信息失真率高的情況，未來，政府財(cái)務(wù)報(bào)告的模式應(yīng)以基金報(bào)告模式為主，即對于每支基金而言，均具有一套較為完整的收入支出表、資產(chǎn)負(fù)債表和現(xiàn)金流量表，從而使不同基金所采用的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)問題得以有效解決。此外，財(cái)務(wù)報(bào)告中所涉及的會(huì)計(jì)信息不僅應(yīng)包括財(cái)務(wù)報(bào)告的基本情況，還應(yīng)融入政府整體的財(cái)務(wù)報(bào)表與基金財(cái)務(wù)報(bào)表等，進(jìn)一步豐富政府會(huì)計(jì)信息，確保會(huì)計(jì)信息的全面性和真實(shí)性。其中，政府整體財(cái)務(wù)報(bào)表中主要包括現(xiàn)金流量表及資產(chǎn)負(fù)債表和收入支出表，其是對政府整體財(cái)務(wù)情況和現(xiàn)金流量情況的主要體現(xiàn)。而基金財(cái)務(wù)報(bào)表則是從基金的具體種類出發(fā)進(jìn)行編制的，例如：政務(wù)基金財(cái)務(wù)報(bào)表應(yīng)包括資產(chǎn)負(fù)債表、基金余額變動(dòng)表和收入費(fèi)用表等，而權(quán)益基金財(cái)務(wù)報(bào)表則包括基金凈資產(chǎn)表、收入費(fèi)用以及現(xiàn)金流量表與基金的凈資產(chǎn)變動(dòng)情況表。通過轉(zhuǎn)變財(cái)務(wù)報(bào)告模式，豐富和完善政府會(huì)計(jì)信息，進(jìn)而從整體上為政府部門各類決策提供信息支持，提高其公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量。

4.4 完善績效評估會(huì)計(jì)體系

在績效評估體系構(gòu)建過程中，各級(jí)地方政府需以科學(xué)發(fā)展觀為要求，建立科學(xué)的績效評估指標(biāo)體系，并使所構(gòu)建的評估體系充分反映出區(qū)域平衡發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的國家相關(guān)政策方針。在具體指標(biāo)構(gòu)建方面，要以現(xiàn)代政府績效評價(jià)體系的“5E”模型進(jìn)行構(gòu)建，充分考慮經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、效率指標(biāo)、效果與政府生產(chǎn)力指標(biāo)和公平指標(biāo)，從而構(gòu)建各指標(biāo)相互協(xié)調(diào)的政府績效評估會(huì)計(jì)體系。同時(shí)，還需進(jìn)一步完善以財(cái)務(wù)報(bào)告系統(tǒng)為核心的評估體系，通過將財(cái)務(wù)報(bào)告的使用范圍從傳統(tǒng)的立法部門和相關(guān)行政部門擴(kuò)展到政府外部利益相關(guān)者方面，使政府預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)能夠較好地滿足外部利益相關(guān)者對政府會(huì)計(jì)信息日益高漲的需求，并輔之以相對完善的會(huì)計(jì)報(bào)表，從整體上提高績效評估會(huì)計(jì)體系的科學(xué)性和全面性，為政府關(guān)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和公共服務(wù)的各類決策提供信息支持。

5　結(jié) 語

本文通過簡要闡述績效評價(jià)概念，在結(jié)合績效評價(jià)在政府會(huì)計(jì)改革中應(yīng)用價(jià)值的基礎(chǔ)上，針對當(dāng)前政府會(huì)計(jì)的相關(guān)問題，分別從建立財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)并存的財(cái)務(wù)體系、充分反映資產(chǎn)負(fù)債情況、豐富會(huì)計(jì)信息和完善績效評估會(huì)計(jì)體系等方面對績效評價(jià)導(dǎo)向的政府會(huì)計(jì)改革措施作出系統(tǒng)探究。研究結(jié)果表明，當(dāng)前，我國政府會(huì)計(jì)仍然存在著會(huì)計(jì)目標(biāo)片面、資產(chǎn)負(fù)債表不全面、會(huì)計(jì)報(bào)表信息單一和績效評估體系缺失等問題，未來，還需進(jìn)一步加強(qiáng)對績效評估導(dǎo)向下政府會(huì)計(jì)改革措施的研究，為政府部門的相關(guān)決策提供可靠的會(huì)計(jì)保障。

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A

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2016-04-20