軍隊(duì)預(yù)算制度現(xiàn)狀分析及未來走向

牛力中，李國軍，陳智煒

（1、空軍勤務(wù)學(xué)院，江蘇徐州221000 2、95429部隊(duì)后勤科3、軍委審計(jì)署第二審計(jì)中心）

軍隊(duì)預(yù)算制度現(xiàn)狀分析及未來走向

牛力中1，李國軍2，陳智煒3

（1、空軍勤務(wù)學(xué)院，江蘇徐州221000 2、95429部隊(duì)后勤科3、軍委審計(jì)署第二審計(jì)中心）

隨著國家財(cái)政預(yù)算改革不斷深化，軍隊(duì)深化改革不斷推進(jìn)，軍隊(duì)預(yù)算制度也相應(yīng)改進(jìn)。2001年、2007年等年份，軍隊(duì)制定頒布系列預(yù)算制度，先后在全軍各級(jí)部隊(duì)推行以綜合預(yù)算、分類預(yù)算、零基預(yù)算、細(xì)化預(yù)算為主要內(nèi)容的預(yù)算編制改革。但理性看，目前還存在預(yù)算銜接不暢、成本難以控制、規(guī)模比較模糊等問題，亟待在后續(xù)改革中得以改進(jìn)完善。

軍隊(duì)預(yù)算；綜合預(yù)算；分類預(yù)算

軍隊(duì)預(yù)算是軍費(fèi)的“調(diào)節(jié)器”，反映著軍事財(cái)力的投向、投量，決定著軍隊(duì)建設(shè)的發(fā)展方向、規(guī)模和速度。自2001年以來，全軍逐步推行預(yù)算編制改革，增強(qiáng)了軍費(fèi)分配的科學(xué)性和合理性，強(qiáng)化了預(yù)算方案的可行性和嚴(yán)肅性，提高了預(yù)算管理的前瞻性和全面性，有效促進(jìn)了預(yù)算在軍隊(duì)財(cái)經(jīng)管理中“龍頭”作用的發(fā)揮，有力推動(dòng)了軍事斗爭(zhēng)準(zhǔn)備各項(xiàng)工作的開展。隨著國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的明顯增強(qiáng)，國家對(duì)軍費(fèi)撥款逐年增加，但相對(duì)于軍事斗爭(zhēng)準(zhǔn)備和強(qiáng)軍目標(biāo)改革任務(wù)等需求而言仍顯緊缺。如何從預(yù)算源頭上管好用好有限的軍費(fèi)，進(jìn)一步改進(jìn)國防預(yù)算，從財(cái)力上保障好信息化條件下的國防和軍隊(duì)建設(shè)，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期亟待研究解決的課題。

一、現(xiàn)狀分析

1、基本判斷

依據(jù)2001年《軍隊(duì)預(yù)算編制暫行規(guī)定》、2007年《軍隊(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定》、《軍隊(duì)預(yù)算科目》等法規(guī)文件，先后在全軍各級(jí)部隊(duì)推行以綜合預(yù)算、分類預(yù)算、零基預(yù)算、細(xì)化預(yù)算為主要內(nèi)容的預(yù)算編制改革。通過多年的改革實(shí)踐，目前已經(jīng)初步建立了“上下結(jié)合、分工協(xié)作、分類科學(xué)、調(diào)控有力”的預(yù)算新體系，為科學(xué)配置財(cái)力資源提供了有效的制度框架。一是預(yù)算意識(shí)明顯增強(qiáng)。各級(jí)各部門抓預(yù)算管理的積極性進(jìn)一步提高，特別是各級(jí)黨委首長(zhǎng)高度重視預(yù)算工作，把預(yù)算作為調(diào)控部隊(duì)建設(shè)和事業(yè)發(fā)展的重要手段，為做好財(cái)經(jīng)工作提供了良好的環(huán)境。二是預(yù)算調(diào)控職能明顯加強(qiáng)。各級(jí)將所有財(cái)力資源在“一本預(yù)算”中統(tǒng)籌安排，“一次分配”集中批準(zhǔn)，“一份文件”全額下達(dá)，單位黨委對(duì)各項(xiàng)事業(yè)任務(wù)、大項(xiàng)活動(dòng)和重點(diǎn)建設(shè)的調(diào)控和監(jiān)督更加有力，提高了財(cái)經(jīng)決策的質(zhì)量。三是預(yù)算編報(bào)質(zhì)量明顯提高。按照“兩上兩下”的預(yù)算編報(bào)程序，規(guī)范了從項(xiàng)目論證、方案擬制和審批下達(dá)的工作流程，有利于機(jī)關(guān)部門相互溝通、加強(qiáng)協(xié)商，黨委首長(zhǎng)充分醞釀、慎重決策，進(jìn)一步提高了預(yù)算編報(bào)質(zhì)量。四是預(yù)算約束力明顯增強(qiáng)。通過落實(shí)綜合預(yù)算，防止游離于預(yù)算之外的經(jīng)費(fèi)活動(dòng)，從預(yù)算源頭上堵塞了收支管理漏洞。通過細(xì)化預(yù)算編制，各級(jí)安排的經(jīng)費(fèi)直接明確到具體使用單位，機(jī)關(guān)部門的直接支出細(xì)化到具體開支項(xiàng)目，增強(qiáng)了預(yù)算透明度。五是預(yù)算配套措施明顯改進(jìn)。圍繞加強(qiáng)預(yù)算管理，相繼推出了資金集中支付、物資集中采購、資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合、經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離、行政消耗性費(fèi)用管理、公務(wù)卡支付結(jié)算等一系列改革措施。

從編報(bào)審批判斷，當(dāng)前的預(yù)算編報(bào)審批制度是“分權(quán)—集權(quán)型”，即一級(jí)資金配置權(quán)向事業(yè)部門分權(quán)，二、三級(jí)資金配置權(quán)向預(yù)算部門集權(quán)的制度。一級(jí)資金配置權(quán)是指資金在各事業(yè)部門之間配置的權(quán)力。二級(jí)資金配置權(quán)是指對(duì)預(yù)算資金在事業(yè)部門內(nèi)部各項(xiàng)目、各部隊(duì)間進(jìn)行配置的權(quán)力，三級(jí)資金配置權(quán)是指對(duì)預(yù)算資金在商品、服務(wù)等成本要素間配置的權(quán)力。預(yù)算部門對(duì)事業(yè)部門的分項(xiàng)預(yù)算方案審核匯總形成總預(yù)算方案，若審核不僅關(guān)注配置給事業(yè)部門的資金總量，還在此基礎(chǔ)上大量涉及此資金量在事業(yè)部門內(nèi)部的再配置，則可認(rèn)為是二、三級(jí)資金配置權(quán)向預(yù)算部門集權(quán)。從監(jiān)督審批判斷，現(xiàn)行預(yù)算監(jiān)督主要側(cè)重于合規(guī)性考評(píng)?，F(xiàn)行《軍隊(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定》等相關(guān)法規(guī)規(guī)定：預(yù)算年度終了，事業(yè)部門在向預(yù)算部門報(bào)送本級(jí)直接支出決算時(shí)，要抄送年度預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告表和事業(yè)成果報(bào)告，但雙方關(guān)注的重點(diǎn)均是本級(jí)直接支出決算，并不是年度預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告表和事業(yè)成果報(bào)告。從功能角度判斷，當(dāng)前我軍的預(yù)算制度仍然屬于控制型預(yù)算制度。預(yù)算部門對(duì)預(yù)算資金在事業(yè)部門內(nèi)部的配置，以及在物資、服務(wù)等成本要素間配置權(quán)的集權(quán)傾向，從預(yù)算權(quán)層面表明了預(yù)算制度的控制取向。預(yù)算制度的重心仍然是投入審查，至于事業(yè)部門是否有多種生產(chǎn)方式、哪一種更有效率，則關(guān)注較少，也沒有放權(quán)給事業(yè)部門的制度安排。主要采取簡(jiǎn)單的投入要素審查方法，雖然引入了諸如零基預(yù)算等現(xiàn)代預(yù)算制度的要素，但只是理念的初步引入，對(duì)產(chǎn)出與效率的關(guān)注有限，往往放在對(duì)資金申請(qǐng)的定性審查、項(xiàng)目的可行性與必要性等方面，預(yù)算實(shí)施效率并沒有得到足夠的關(guān)注。

2、幾個(gè)問題

一是經(jīng)費(fèi)預(yù)算與任務(wù)相脫節(jié)。首先，軍隊(duì)預(yù)算編制與國家預(yù)算指標(biāo)、軍隊(duì)事業(yè)任務(wù)下達(dá)不同步，使得預(yù)算編制不科學(xué)。2001年1月總后勤部下發(fā)的《軍隊(duì)預(yù)算編制暫行規(guī)定》中明確規(guī)定：預(yù)算年度自每年1月1日起至12月31日，軍以下事業(yè)部門分項(xiàng)預(yù)算方案在預(yù)算年度前一年10月31日前送同級(jí)財(cái)務(wù)部門進(jìn)行審核匯總和綜合平衡，單位預(yù)算要求在11月30日前報(bào)上級(jí)黨委審批。導(dǎo)致與國家預(yù)算安排時(shí)間不同步，與國家正式批復(fù)的預(yù)算指標(biāo)產(chǎn)生偏差，造成預(yù)算安排的不確定性；預(yù)算安排和年度事業(yè)任務(wù)不同步，存在任務(wù)和經(jīng)費(fèi)保障脫節(jié)的問題。其次，受財(cái)務(wù)部門地位與職能局限，使得年度預(yù)算與長(zhǎng)期規(guī)劃、中期計(jì)劃聯(lián)系不緊密。我軍中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃改革前是在中央軍委的領(lǐng)導(dǎo)下，由總參會(huì)同總政、總后、總裝，設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)擬制，改革后由中央軍委戰(zhàn)略規(guī)劃部牽頭負(fù)責(zé)；各單位的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃仍由單位作訓(xùn)部門牽頭，臨時(shí)抽調(diào)有關(guān)部門參加，依據(jù)上級(jí)黨委指示和有關(guān)規(guī)定，結(jié)合單位自身實(shí)際制定的。財(cái)務(wù)部門因受其在軍隊(duì)行政組織結(jié)構(gòu)中所處地位的限制，在編制年度預(yù)算時(shí)只能被動(dòng)地反映單位規(guī)劃、計(jì)劃，其主動(dòng)性打了折扣，在一定程度上降低了財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略管理的權(quán)威性、全局性。

二是經(jīng)費(fèi)預(yù)算成本控制薄弱。習(xí)主席指示要求厲行節(jié)約嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)管控，軍委總部頒發(fā)制定了厲行節(jié)約嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)管控的決定、加強(qiáng)行政消耗性經(jīng)費(fèi)管控措施、嚴(yán)格細(xì)化經(jīng)費(fèi)預(yù)算辦法及開展事業(yè)經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)要求等法規(guī)文件，全軍各級(jí)部隊(duì)嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行，已然形成向事業(yè)任務(wù)靠攏、向戰(zhàn)斗力花錢聚焦的良好風(fēng)氣。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律來看，任何行政機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)必須耗費(fèi)一定成本，而且既定規(guī)模的行政機(jī)構(gòu)耗費(fèi)的成本規(guī)模一定會(huì)逐步膨脹。有的部隊(duì)對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)性重視程度不夠，忽視對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的調(diào)研和預(yù)測(cè)，編制的預(yù)算經(jīng)不起市場(chǎng)的檢驗(yàn)，而且年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算的各項(xiàng)收支指標(biāo)基本上年初就已經(jīng)敲定，缺乏彈性，導(dǎo)致年初安排的預(yù)算可能因任務(wù)的變更、價(jià)格的上漲等因素，直接影響著預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，帶來購買力下降而保障不到位，預(yù)算指標(biāo)剛性約束不夠等不良影響。

三是預(yù)算規(guī)模缺乏橫向比較。目前，軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)兩種類別，其編制方法有所不同：標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制依據(jù)《軍隊(duì)公務(wù)事業(yè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》和單位級(jí)別規(guī)模進(jìn)行測(cè)算，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制依據(jù)《項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)需求測(cè)算》進(jìn)行向上請(qǐng)領(lǐng)或直接下達(dá)。這樣一來，導(dǎo)致軍隊(duì)預(yù)算規(guī)模缺乏比較依據(jù)。不同級(jí)別的部隊(duì)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)領(lǐng)經(jīng)費(fèi)規(guī)模相應(yīng)不同，相同級(jí)別的部隊(duì)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)領(lǐng)經(jīng)費(fèi)規(guī)模相同，但是對(duì)于擔(dān)負(fù)任務(wù)而賦予的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)指標(biāo)而言，卻缺乏比較基礎(chǔ)。就單個(gè)部隊(duì)而言，編制年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)，往往側(cè)重于依據(jù)《軍隊(duì)公務(wù)事業(yè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》、上級(jí)下達(dá)項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)及單位家底財(cái)力等情況編制本單位年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算，相同或相似級(jí)別和任務(wù)部隊(duì)之間缺乏衡量比較，容易出現(xiàn)預(yù)算規(guī)模不易掌控問題，以及厚此薄彼的不公平現(xiàn)象。

二、未來走向

隨著國防和軍隊(duì)建設(shè)深化改革，目前已經(jīng)初步構(gòu)建了“軍委管總、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建”的作戰(zhàn)指揮體制，下一步將不斷完善法規(guī)制度體系，軍費(fèi)預(yù)算制度成為重要改革任務(wù)。軍隊(duì)預(yù)算制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，包括預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督以及技術(shù)手段在內(nèi)的一系列改革創(chuàng)新。今后一個(gè)時(shí)期，必須以習(xí)主席關(guān)于國防和軍隊(duì)改革重要論述為指導(dǎo)，圍繞強(qiáng)軍目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的改革目標(biāo)，進(jìn)一步優(yōu)化軍事財(cái)力資源配置向戰(zhàn)斗力聚焦，推進(jìn)和深化軍隊(duì)預(yù)算制度改革，全面實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)型預(yù)算向現(xiàn)代科學(xué)型預(yù)算的轉(zhuǎn)變。為此，要著重把握以下幾個(gè)關(guān)鍵問題。

1、更加注重預(yù)算適應(yīng)性

軍隊(duì)預(yù)算是國家預(yù)算在軍隊(duì)領(lǐng)域的延伸，其改革發(fā)展離不開國家預(yù)算法規(guī)制度的指導(dǎo)和約束。2014年，全國人大審議通過了《預(yù)算法》修改版，并于2015年1月1日起施行。新版《預(yù)算法》從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求出發(fā)，著重在預(yù)算監(jiān)督、支出審核、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移、預(yù)算公開、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、勤儉節(jié)約等方面進(jìn)行了修改。軍隊(duì)預(yù)算制度改革要適應(yīng)國家預(yù)算法修訂要求，為強(qiáng)軍目標(biāo)實(shí)現(xiàn)服務(wù)，是國防和軍隊(duì)改革的重要內(nèi)容。因此，軍隊(duì)預(yù)算制度改革，必須適應(yīng)國防和軍隊(duì)改革形勢(shì)要求，適應(yīng)軍隊(duì)財(cái)經(jīng)法規(guī)體系改革動(dòng)態(tài)。

2、更加注重預(yù)算銜接性

推進(jìn)軍費(fèi)預(yù)算制度改革，必須注重把軍費(fèi)預(yù)算放置到“需求—規(guī)劃—計(jì)劃—預(yù)算”的體系中全局考量，更加注重軍費(fèi)預(yù)算與作戰(zhàn)需求、建設(shè)規(guī)劃、年度計(jì)劃等安排緊密銜接，以未來作戰(zhàn)資源需求為牽引，以國防和軍隊(duì)建設(shè)規(guī)劃為主導(dǎo)，以現(xiàn)有財(cái)力基數(shù)為支撐，全面優(yōu)化財(cái)力資源投向投量，使有限財(cái)力資源向戰(zhàn)斗力聚焦，向部隊(duì)實(shí)際需要靠攏。

3、更加注重預(yù)算創(chuàng)新性

軍隊(duì)預(yù)算制度改革，要在現(xiàn)有預(yù)算改革取得成績(jī)的基礎(chǔ)上，積極借鑒國內(nèi)外“PPBES”原理、成本—效益分析方法、政府采購制度等先進(jìn)的預(yù)算理論和方法，廣泛采用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，結(jié)合全面深化軍隊(duì)改革需要和部隊(duì)實(shí)際情況，努力實(shí)現(xiàn)預(yù)算輔助決策分析和自動(dòng)控制功能，使預(yù)算管理由手工作業(yè)向自動(dòng)化、網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變，為財(cái)力資源配置決策提供又好又快支撐。

[1] 高凱：加強(qiáng)制度建設(shè)確保軍隊(duì)預(yù)算執(zhí)行力[J].軍事經(jīng)濟(jì)研究，2011（2）.

[2] 易光明、劉婷：完善軍隊(duì)預(yù)算評(píng)審制度研究[J].財(cái)政監(jiān)督，2016（12）.

[3] 朱連清、李銀華、尹志勇、胡文賢：論深化軍隊(duì)預(yù)算制度改革[J].軍事經(jīng)濟(jì)研究，2010（6）.

（責(zé)任編輯：李桐希）