我國(guó)城市化中農(nóng)村土地新增價(jià)值再分配問(wèn)題研究
——“城中村”模式與“宅基地?fù)Q房”模式的比較分析

趙弈涵

·國(guó)民經(jīng)濟(jì)·

我國(guó)城市化中農(nóng)村土地新增價(jià)值再分配問(wèn)題研究
——“城中村”模式與“宅基地?fù)Q房”模式的比較分析

趙弈涵

新城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，納入城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃中的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與新增價(jià)值合理分配問(wèn)題，是一個(gè)未為理論界足夠重視卻具有典型意義的領(lǐng)域。目前，不同地區(qū)正在進(jìn)行城鄉(xiāng)土地再規(guī)劃與再配置試驗(yàn)，旨在透過(guò)試點(diǎn)找到適宜的政策模式。是否擁有政策制定的自主彈性、經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)的好壞、城市土地資源的多寡、城市發(fā)展瓶頸大小、土地轉(zhuǎn)移自由度、土地新增價(jià)值高低等都是影響城市規(guī)劃的重要因素。深圳特區(qū)與天津?yàn)I海新區(qū)分別為我國(guó)南北方的重要經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)，兩者在發(fā)展階段、成長(zhǎng)模式有所差異，但土地資源制約經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的情況卻十分相近，具有一定的可比性。深圳“城中村”模式與天津?yàn)I海新區(qū)為解決發(fā)展用地問(wèn)題而探索的“宅基地?fù)Q房”模式彰顯我國(guó)城市化中農(nóng)村土地資源再分配機(jī)制中政府扮演的角色差異及市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行優(yōu)劣，以此相互比較可了解農(nóng)村土地再分配制度改革的全貌。在城市化進(jìn)程中，農(nóng)村土地資源再分配制度設(shè)計(jì)能否適時(shí)引入市場(chǎng)機(jī)制、解決農(nóng)民身份問(wèn)題、優(yōu)化利益結(jié)構(gòu)、權(quán)衡與民“爭(zhēng)利”與為民“謀利”等都是需要思考的關(guān)鍵性問(wèn)題。探討城市化中農(nóng)村土地再分配制度變遷對(duì)土地新增價(jià)值分配的影響，同時(shí)觀察政府、企業(yè)、民眾三者之間的互動(dòng)，進(jìn)而說(shuō)明在城鄉(xiāng)二元化傳統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)改革對(duì)土地價(jià)格扭曲的影響下，如何提升我國(guó)城市化中農(nóng)村土地再分配機(jī)制效能。

城市化中的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)； 土地資源再配置； 土地新增價(jià)值分配； 城中村模式； 宅基地?fù)Q房模式

一 引 言

城市化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力，而土地是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心要素，城市化中的城鄉(xiāng)土地再規(guī)劃與重分配問(wèn)題被稱為我國(guó)當(dāng)下最重要的改革議題之一，也由于其牽涉經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等方方面面而影響甚大。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)條件下，對(duì)于我國(guó)的農(nóng)村或農(nóng)民而言，土地是重要的生產(chǎn)資料。1970年代后，農(nóng)民開(kāi)始擁有了土地的使用權(quán)、土地收成的處分權(quán)，這些由土地衍生出來(lái)的權(quán)利讓土地在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中扮演的角色更為重要。然而，伴隨著城市化進(jìn)程的加快，城市工業(yè)經(jīng)濟(jì)部門逐漸滲入農(nóng)村領(lǐng)域，廠房擴(kuò)建或工業(yè)園開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目使得農(nóng)村土地資源的運(yùn)用備受關(guān)注。目前，城市與農(nóng)村發(fā)展差距擴(kuò)大，土地流轉(zhuǎn)制度的調(diào)整顯得尤為重要。特別是城鄉(xiāng)交匯處，農(nóng)村土地價(jià)格受城市擴(kuò)張影響而水漲船高，城市開(kāi)發(fā)的腳步導(dǎo)致農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為他用的情況日益明顯。那么如何在發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，將相對(duì)落后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)吸納至城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展圈？又如何一方面增加城市發(fā)展的土地資源，另一方面使農(nóng)村土地得到更有效的開(kāi)發(fā)與運(yùn)用？這成為當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展規(guī)劃中的重要環(huán)節(jié)。

(一)研究背景與問(wèn)題提出

城市土地資源的有限性約束了城市現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。若土地使用權(quán)能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制充分流轉(zhuǎn)，則城市能夠打破土地資源緊缺瓶頸以推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。換言之，如何讓農(nóng)民將土地釋出并交由地方政府規(guī)劃運(yùn)用，這成為地方政府關(guān)注的部分。然而，若從農(nóng)民的角度來(lái)看，當(dāng)農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)入城市土地市場(chǎng)循環(huán)后，也就意味著城市化過(guò)程中產(chǎn)生的“新增價(jià)值”共同被轉(zhuǎn)移出去，此后農(nóng)民能否參與分享“新增價(jià)值”？“新增價(jià)值”移轉(zhuǎn)過(guò)程是否符合公平、公正等原則？由于上述問(wèn)題直接影響到農(nóng)民的權(quán)益以及社會(huì)公平，因此，這樣的顧慮并非多余，例如：中央雖然曾于2008年十七屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，規(guī)定我國(guó)農(nóng)村集體土地實(shí)行承包制，但實(shí)際執(zhí)行中卻出現(xiàn)地方政府在土地轉(zhuǎn)移時(shí)濫權(quán)使用或中飽私囊的問(wèn)題，讓人質(zhì)疑土地轉(zhuǎn)移的合法性。在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，一些群體對(duì)城中村潛在的商業(yè)價(jià)值趨之若鶩，但土地產(chǎn)權(quán)細(xì)碎化的“反公地悲劇”一再重演，簡(jiǎn)單粗暴的處理方式只會(huì)加劇社會(huì)沖突(高學(xué)武和魏國(guó)學(xué),2014)[1]。

此外，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系到另外一個(gè)重要問(wèn)題，土地轉(zhuǎn)移所獲得的收入已經(jīng)是地方政府財(cái)政最重要的來(lái)源，如何提高土地利用價(jià)值進(jìn)而創(chuàng)造更高的土地處分價(jià)格？問(wèn)題的答案對(duì)于地方官員至關(guān)重要。為了創(chuàng)造出更高的土地使用價(jià)值，必須進(jìn)行土地再分配或城市再規(guī)劃工作，例如通過(guò)地目變更或城市改造，讓現(xiàn)有土地產(chǎn)生更高的價(jià)值。目前中央正在不同地點(diǎn)進(jìn)行城鄉(xiāng)土地再規(guī)劃與重分配的試驗(yàn)，希望通過(guò)試點(diǎn)找到適宜的發(fā)展政策。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的政策思維中，當(dāng)面對(duì)土地資源因?yàn)闅v史因素而造成利益糾葛等問(wèn)題時(shí)，采取何種解決方式較有效率？新的解決思路與經(jīng)濟(jì)改革開(kāi)放和市場(chǎng)化邏輯一致嗎？ 正是對(duì)這些問(wèn)題的觀察與思考，引發(fā)了本文的研究動(dòng)機(jī)。

(二)研究重點(diǎn)與個(gè)案說(shuō)明

本文主要從“土地價(jià)值”的角度來(lái)進(jìn)行觀察。一般來(lái)說(shuō)，土地作為生產(chǎn)要素投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中，則其價(jià)值較低，投入到工業(yè)生產(chǎn)則相對(duì)價(jià)值較高，但若土地作為商品標(biāo)的則其價(jià)值可能大大高于生產(chǎn)要素狀態(tài)。一塊土地?fù)碛卸嗌賰r(jià)值，除了計(jì)算直接使用它進(jìn)行生產(chǎn)所得的生產(chǎn)價(jià)值之外，還有由需求程度決定的最終售價(jià)，而售價(jià)與生產(chǎn)價(jià)值間的差額即是“新增價(jià)值”，例如城中村的農(nóng)地，若繼續(xù)用于種植農(nóng)作物則價(jià)值有限，但若改作商業(yè)大樓或房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用則價(jià)值大增，新增價(jià)值因從農(nóng)用轉(zhuǎn)作商用而大幅提升。我國(guó)獨(dú)特的土地制度使得土地所有權(quán)歸公，民眾享有土地使用權(quán)，而土地使用權(quán)的價(jià)值高低又取決于土地所在的區(qū)位及屬性(農(nóng)地或商業(yè)用地)。在改革過(guò)程中，許多農(nóng)村用地過(guò)去僅為農(nóng)用，其后因?yàn)猷徑鞘卸饾u轉(zhuǎn)為商辦或工業(yè)區(qū)用地，使得這些農(nóng)地的價(jià)值升高。

而這種因?yàn)樾枨笊仙鴰?lái)的土地新增價(jià)值，在重新分配的過(guò)程中是由民眾、廠商，還是政府所享有？?jī)r(jià)值重新分配能否為未來(lái)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)？這些問(wèn)題是本文的另一個(gè)研究重點(diǎn)。本文選擇深圳與天津?yàn)I海新區(qū)兩地土地再分配制度進(jìn)行比較的原因在于：(1)兩者皆以特區(qū)經(jīng)濟(jì)模式作為城市發(fā)展的主要策略，且兩者皆為當(dāng)前我國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)點(diǎn)，深圳特區(qū)與天津?yàn)I海新區(qū)的發(fā)展關(guān)系到整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而土地供給則關(guān)系到工業(yè)發(fā)展速度與生產(chǎn)成本，兩地政府都將土地再分配機(jī)制作為施政重點(diǎn)；(2)深圳與天津?yàn)I海新區(qū)的發(fā)展都面臨城中村改建問(wèn)題，因而在處理農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)與分配上有可比較之處；(3)深圳位于南方，是我國(guó)第一批經(jīng)濟(jì)特區(qū)，天津?yàn)I海新區(qū)處于北方，是目前我國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)，兩者發(fā)展階段雖不同，成長(zhǎng)模式也有所差異，但土地資源制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況卻十分相似，以此相互比較，可以了解我國(guó)土地再分配制度改革的全貌。

(三)理論框架和研究思路

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新是我國(guó)深化經(jīng)濟(jì)體制改革中的重要一環(huán)，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中逐漸出現(xiàn)了方式多元化、過(guò)程復(fù)雜化等新特點(diǎn)(黃祖輝和王朋,2008)[2]，故而優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)模式首先需要重新探究我國(guó)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系以及治權(quán)結(jié)構(gòu)。土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的完善離不開(kāi)土地流轉(zhuǎn)行為的規(guī)范操作、流轉(zhuǎn)對(duì)象的廣泛參與、流轉(zhuǎn)過(guò)程的監(jiān)督管理(鐘曉蘭等,2013)[3]，但是由于我國(guó)不同地區(qū)采取的土地流轉(zhuǎn)模式不同，因而有必要對(duì)各種模式的流轉(zhuǎn)行為、參與主體、流轉(zhuǎn)過(guò)程等差異作比較分析。土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的完善還需尋求土地宏觀調(diào)控與微觀運(yùn)作的最佳平衡點(diǎn)，國(guó)家層面的宏觀調(diào)控以及市場(chǎng)層面的微觀運(yùn)作都關(guān)涉土地流轉(zhuǎn)中的主體因素，同時(shí)土地流轉(zhuǎn)政策的制定、形式和效果都取決于各參與主體的互動(dòng)博弈(李勇和楊衛(wèi)忠,2014)[4]，因此對(duì)農(nóng)村土地再分配過(guò)程中參與主體的行為特征進(jìn)行深入分析，將有助于制定完善的土地流轉(zhuǎn)政策。以此為理論框架，本文旨在探索現(xiàn)階段我國(guó)城市化中農(nóng)村土地新增價(jià)值再分配的基本思維，分析當(dāng)前我國(guó)土地再分配制度的運(yùn)作與可能產(chǎn)生的影響，考察目前我國(guó)土地資源再分配的政策效應(yīng)與民眾反應(yīng)，通過(guò)深圳與天津?yàn)I海新區(qū)的個(gè)案比較，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)的角度來(lái)觀察現(xiàn)階段我國(guó)城市化中土地流轉(zhuǎn)再分配制度的具體內(nèi)涵，以及處理土地問(wèn)題時(shí)中央政府、地方政府及企業(yè)在土地經(jīng)濟(jì)中扮演的角色，并借此觀察類似的改革能否形成更有效的“新增價(jià)值”分配機(jī)制，期望對(duì)這些問(wèn)題的剖析能夠?yàn)槲覈?guó)土地再分配制度改革提供有意義的解讀。

二 現(xiàn)階段我國(guó)城市化中農(nóng)村土地再分配制度的基本思維

土地再分配過(guò)程應(yīng)該如何兼顧發(fā)展與公平？如何讓土地新增價(jià)值為城市有關(guān)各方所共享？這需要一個(gè)好的制度，否則會(huì)因處理不當(dāng)而引發(fā)社會(huì)問(wèn)題。例如，土地使用權(quán)再分配產(chǎn)生的新增(潛在)價(jià)值令相關(guān)利益方的博弈互動(dòng)關(guān)系緊張，特別是城中村現(xiàn)象讓農(nóng)村集體因?yàn)槔骊P(guān)系與政府對(duì)抗(劉雅零,2009)[5]。為此，理論研究者與實(shí)踐研究者都在積極找尋城市化中農(nóng)地流轉(zhuǎn)的新出路?；蚴菑耐恋禺a(chǎn)權(quán)性質(zhì)上的法理與制度角度，試圖梳理出我國(guó)土地流轉(zhuǎn)各層面的法律關(guān)系(主力軍,2010)[6]；或從市場(chǎng)角度切入，探索建立城鄉(xiāng)間土地市場(chǎng)的可行性，以及因應(yīng)工業(yè)化發(fā)展需要，土地制度的調(diào)適發(fā)展，進(jìn)而歸納出我國(guó)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)制度框架(張合林,2008)[7]；或從農(nóng)地征用的角度，探討農(nóng)民權(quán)益的保障之道(高漢,2004[8];孔祥智和王志強(qiáng)，2004[9])。而具體操作方案從農(nóng)地流轉(zhuǎn)的途徑來(lái)看，包括產(chǎn)權(quán)制度(如私有化)、土地征收的強(qiáng)制流轉(zhuǎn)以及集體土地流轉(zhuǎn)的討論。集體土地流轉(zhuǎn)又可分成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、集體建設(shè)用地入市以及宅基地轉(zhuǎn)讓問(wèn)題的討論。

部分研究從社會(huì)學(xué)及沖突管理理論的視角，對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)城市化中農(nóng)村土地再分配過(guò)程中不同利益主體間沖突的類型和根源進(jìn)行分析。而無(wú)論是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)關(guān)系抑或土地再分配，都是沖突主體的利益衡量與利益分配過(guò)程。要系統(tǒng)解決現(xiàn)有機(jī)制中農(nóng)村土地再分配過(guò)程中各主體間的利益沖突問(wèn)題，需對(duì)農(nóng)村土地再分配沖突的框架體系加以理性探討并作重新構(gòu)建。我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度與成長(zhǎng)動(dòng)力，與我國(guó)目前能否恰當(dāng)處理土地再分配制度密切相關(guān)。首先，我國(guó)經(jīng)過(guò)30余年的快速發(fā)展，雖然帶來(lái)城市迅速現(xiàn)代化，但也因?yàn)闊o(wú)法適時(shí)解決或妥善規(guī)劃土地使用，導(dǎo)致城市土地配置不科學(xué)，在尋求城市擴(kuò)大或工商業(yè)轉(zhuǎn)型的后續(xù)進(jìn)程中，無(wú)法提供適當(dāng)?shù)耐恋刭Y源。其次，我國(guó)自推出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策以來(lái)，希望通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策的引導(dǎo)，將部分農(nóng)村的發(fā)展引入城市發(fā)展的軌道上，以解決困擾已久的三農(nóng)問(wèn)題。然而農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程涉及利益，常會(huì)出現(xiàn)官與民爭(zhēng)利，甚至侵民奪利的事件，農(nóng)民如何合理地分享農(nóng)地流轉(zhuǎn)的新增價(jià)值是避免農(nóng)村土地再分配過(guò)程中矛盾的重要層面。第三，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度限制造成了農(nóng)村土地(集體所有)與城市土地(國(guó)家所有)管理體制的矛盾*城鄉(xiāng)土地的二元結(jié)構(gòu)始自我國(guó)1982年憲法的規(guī)定“城市的土地屬于國(guó)家所有”，故而造成各級(jí)政府在處理土地問(wèn)題時(shí)，特別是城市化所需的基礎(chǔ)建設(shè)用地、工商業(yè)用地、居民住宅等，必以政府征收農(nóng)民土地，將農(nóng)民集體土地國(guó)有化為前提。，這種體制與政策運(yùn)行導(dǎo)致宅基地?fù)Q房用地、集體土地建設(shè)流轉(zhuǎn)，甚至政府強(qiáng)制征地，均表現(xiàn)出城市發(fā)展優(yōu)先傾向，未全面考慮農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民個(gè)體需求，顯示出制度性歧視。

三 深圳與天津?yàn)I海新區(qū)對(duì)農(nóng)村土地再分配制度的比較考察

本研究選擇深圳與天津?yàn)I海新區(qū)作為城市化中農(nóng)村土地資源再配置方式的觀察對(duì)象，主要原因在于這兩個(gè)地區(qū)農(nóng)村土地再分配制度的典型性。

2009年廣東省出臺(tái)“三舊”改造政策(舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊)后，深圳市馬上跟進(jìn)推出了《深圳市城市更新辦法》，以此來(lái)推動(dòng)城市更新。然而進(jìn)度十分緩慢，特別是舊有“城中村”問(wèn)題遲遲得不到解決*在中國(guó)，城中村發(fā)展的復(fù)雜性和內(nèi)部的多樣性使其成為獨(dú)立于傳統(tǒng)農(nóng)村和城市二元結(jié)構(gòu)之間的、與之并存的“第三空間”。。因此，2012年深圳市進(jìn)一步推動(dòng)城市化中土地管理制度改革綜合試點(diǎn)，目前的工作重點(diǎn)是將原先屬于農(nóng)村而后歸為國(guó)有的土地使用權(quán)進(jìn)行“確權(quán)”，借助市場(chǎng)機(jī)制，吸引民營(yíng)廠商參與整體工作。

天津市濱海新區(qū)快速發(fā)展，對(duì)鄰近塘沽、漢沽、大港等區(qū)的土地需求迅速增長(zhǎng)，土地新增價(jià)值分配不均導(dǎo)致原先的功能區(qū)與行政區(qū)間的社會(huì)與公共管理出現(xiàn)矛盾，功能區(qū)與行政區(qū)之間常因各自的招商引資動(dòng)作，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)布局重疊，更重要的是引發(fā)了土地資源配置與開(kāi)發(fā)沖突。為了解決沖突，濱海新區(qū)政府組建開(kāi)發(fā)公司(如天津泰達(dá)投資控股有限公司)、建設(shè)公司，以其作為開(kāi)發(fā)與遷建的主要行動(dòng)者，協(xié)助新區(qū)政府處理土地再分配的工作沖突。然而此類官建民營(yíng)的企業(yè)在開(kāi)發(fā)過(guò)程中，實(shí)際上是以官方代理的角色去面對(duì)農(nóng)民、處理遷建。

究竟是引入民間企業(yè)參與土地再分配的模式比較好，還是官方代理的協(xié)助模式比較好？在這個(gè)簡(jiǎn)單問(wèn)題的背后，需要有更深入的觀察，為此本研究開(kāi)展了相關(guān)的田野調(diào)查*選擇深圳與天津?yàn)I海新區(qū)兩地土地再分配制度進(jìn)行比較的原因已在本文引言部分作了說(shuō)明。本文展開(kāi)的田野調(diào)查的范圍為深圳與天津?yàn)I海新區(qū)對(duì)農(nóng)村土地再分配改革的基本方式、改革方向、相關(guān)法規(guī)、典型案例、工作重點(diǎn)、遭遇困境、房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的態(tài)度、農(nóng)民的態(tài)度、企業(yè)的地位、三方角色互動(dòng)、改革的效果等。田野調(diào)查的對(duì)象為深圳佳兆業(yè)公司、鹽田區(qū)政府、鹽田三村等以及天津華明鎮(zhèn)、濱海新區(qū)政府。田野調(diào)查的時(shí)間為2013年3月-2014年6月。。

(一)深圳市土地再分配制度的改革方式及典型案例

自1979年設(shè)立特區(qū)以來(lái)，深圳依托港資的大量注入迅速發(fā)展。中央對(duì)深圳采取權(quán)力下放與市場(chǎng)開(kāi)放的做法，為深圳市提供了其他地區(qū)無(wú)法比擬的政策彈性。然而，隨著制造業(yè)在深圳興起，數(shù)百萬(wàn)人遷徙至深圳尋求就業(yè)與發(fā)展機(jī)會(huì)，使原本腹地就不大的深圳，面臨企業(yè)建設(shè)工廠及白領(lǐng)、藍(lán)領(lǐng)居住的巨大土地需求。為了滿足建設(shè)需要，深圳市快速開(kāi)發(fā)土地，許多農(nóng)村集體藉此將原先的農(nóng)地改建為樓房、工廠，形成特殊的“城中村”現(xiàn)象(藍(lán)宇蘊(yùn),2007)[10]。2005年初討論深圳經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨困境時(shí)，當(dāng)時(shí)深圳市委書(shū)記李鴻忠就提出四個(gè)“難以為繼”——土地有限，難以為繼；資源短缺，難以為繼；人口不堪重負(fù)，難以為繼；環(huán)境承載力嚴(yán)重透支，難以為繼。這也反映了深圳在追求高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中出現(xiàn)的窘境。在土地、資源、人口、環(huán)境等突出問(wèn)題的制約下，深圳市政府面臨城市重新規(guī)劃與整頓的急迫性，要深化改革促進(jìn)發(fā)展就必須切實(shí)解決土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，特別是原先的城中村改造問(wèn)題。

對(duì)于深圳而言，由于其享有法律創(chuàng)制的權(quán)利，因此通過(guò)法律創(chuàng)新來(lái)解決施政問(wèn)題，這在過(guò)去早有先例。例如，1987年深圳市第一次土地拍賣標(biāo)志著我國(guó)開(kāi)啟新時(shí)期城市化中農(nóng)地使用制度的改革創(chuàng)新，也開(kāi)啟了深圳市土地資本化的探索。

目前深圳市對(duì)土地再分配制度改革的方向是提高現(xiàn)有土地的利用效率并創(chuàng)造更高使用價(jià)值，在深圳關(guān)外區(qū)域，將部分產(chǎn)業(yè)升級(jí)或轉(zhuǎn)移后的閑置廠房轉(zhuǎn)型為文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)空間；在關(guān)內(nèi)區(qū)域，土地再分配方式大致有兩種：一種是老城區(qū)、舊廠房的改造。如工業(yè)廠房轉(zhuǎn)變成商業(yè)大樓，由原企業(yè)改造既有土地，免除了招拍掛的程序*之所以如此，是為了避免在拍賣的過(guò)程中，土地被其他企業(yè)拍走，造成現(xiàn)有企業(yè)的損失。。由于我國(guó)規(guī)定經(jīng)營(yíng)性土地需通過(guò)招拍掛的方式進(jìn)行，故這一方式與有關(guān)法令有所沖突。另一種是小產(chǎn)權(quán)房的改革。即將原先集體所有的土地改為國(guó)有，原在集體所有土地上改建的樓房，經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)手買賣，再由農(nóng)民賣給市民，但此與我國(guó)法令相違背，無(wú)法取得房屋權(quán)證，造成許多爭(zhēng)端，并使整體市政管理工作無(wú)法整合。故深圳市政府在2012年5月出臺(tái)了《深圳市土地管理制度改革總體方案》，改革的重點(diǎn)是完善產(chǎn)權(quán)制度，明晰產(chǎn)權(quán)，發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的作用。小產(chǎn)權(quán)房實(shí)際上是房地分離的權(quán)屬登記制度。

從農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的角度分析，深圳市土地再分配過(guò)程與其他地區(qū)不同，主要原因在于深圳快速發(fā)展，實(shí)際上已不存在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形態(tài)的土地資源。這種城中村形態(tài)下的農(nóng)業(yè)用地已經(jīng)轉(zhuǎn)換為小產(chǎn)權(quán)房或營(yíng)業(yè)性建筑，其雖位于市區(qū)，但仍由村委會(huì)負(fù)責(zé)管理，不屬于城管部門管理范疇。下面以佳兆業(yè)公司參與的鹽田村案例來(lái)說(shuō)明深圳市城改的實(shí)際操作方式。

深圳佳兆業(yè)公司*佳兆業(yè)集團(tuán)成立于1999年，總部位于深圳，2009年12月于香港聯(lián)交所上市，是深圳市土地市場(chǎng)中重要的企業(yè)集團(tuán)，以地產(chǎn)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)為主，業(yè)務(wù)涉及大型住宅物業(yè)和綜合商用物業(yè)的規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、營(yíng)運(yùn)，至2013年該集團(tuán)有超過(guò)2300萬(wàn)平方米的土地總建面積。在以地產(chǎn)業(yè)務(wù)作為集團(tuán)發(fā)展主軸之下，其業(yè)務(wù)范圍地區(qū)分布為：包括深圳在內(nèi)的珠三角區(qū)域；長(zhǎng)三角區(qū)域(如上海、江蘇、常州、杭州)； 華中地區(qū)則包含長(zhǎng)沙、株洲；成渝地區(qū)包括成都、南充；以及環(huán)渤海地區(qū)包括北京、遼寧、沈陽(yáng)、山東等，各地均設(shè)有佳兆業(yè)分支機(jī)構(gòu)。從經(jīng)辦城改項(xiàng)目起家，隨后陸續(xù)開(kāi)發(fā)“桂芳園”、“可園”、“金翠園”、“深圳佳兆業(yè)中心”等，并成功地將“爛尾樓”改造為大型住宅社區(qū)或商業(yè)廣場(chǎng)，逐漸奠定地位。其成功的原因，大致可分為兩點(diǎn)：其一，從其資金來(lái)源與企業(yè)特性來(lái)看，佳兆業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式以深圳城市改造為主軸，企業(yè)扮演著政府與市民之間的中介角色，與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的人際脈絡(luò)關(guān)系，使其在推動(dòng)城改項(xiàng)目上有著得天獨(dú)厚的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；其次，佳兆業(yè)在香港上市，資金主要來(lái)源于香港，在深、港交流日趨頻繁的情況下，佳兆業(yè)靈活的資金調(diào)度彈性使其在深圳推動(dòng)大型城改項(xiàng)目時(shí)擁有一定優(yōu)勢(shì)。

深圳市政府為整合鹽田港后方陸域的土地資源，實(shí)施“區(qū)港聯(lián)動(dòng)”及“以港強(qiáng)市”戰(zhàn)略，2005年2月對(duì)鹽田三村、四村和西山嚇村實(shí)行整體搬遷的方案。2011年1月14日，鹽田區(qū)政府發(fā)布了鹽田三村、四村和西山嚇村整體搬遷項(xiàng)目改造權(quán)招標(biāo)公告。佳兆業(yè)集團(tuán)獲得的項(xiàng)目位于鹽田港后方陸域，此案建成之后將成為鹽田區(qū)首個(gè)包含電影院、酒店、大型百貨、購(gòu)物中心以及休閑娛樂(lè)中心等配套措施的綜合型項(xiàng)目。

為解決土地再分配問(wèn)題，深圳市采取了“推倒重建”、“綜合整治”與“城市更新”等3種做法，鹽田村屬于綜合整治的個(gè)案。在這一案例中：首先，由于其土地再分配創(chuàng)造的新增價(jià)值較高，相關(guān)動(dòng)遷的影響面較為廣泛，以及考慮民眾抗議事件可能帶來(lái)的沖擊，地方政府無(wú)法僅憑自身的力量來(lái)完成此項(xiàng)工作，因而采取與廠商合作的方式。在本個(gè)案中，深圳市政府另外提供11億元人民幣的項(xiàng)目補(bǔ)貼以利廠商運(yùn)作。其次，廠商注重經(jīng)營(yíng)地方人脈(地方政治關(guān)聯(lián)背景)，擁有良好的政商關(guān)系，資本充裕，故有能力處理城中村改建項(xiàng)目。但過(guò)程也充滿困難，例如在訪談中，受訪者指出：政府要求廠商在改建時(shí)協(xié)助建設(shè)相關(guān)公共設(shè)施并吸收施工成本﹔在處理與釘子戶的溝通協(xié)調(diào)及拆遷補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題時(shí)，區(qū)政府態(tài)度與廠商立場(chǎng)有差異。這表明城市化過(guò)程中土地再分配制度的建構(gòu)涉及多重利益關(guān)系，在解決問(wèn)題時(shí)需要具有處理高度復(fù)雜關(guān)系的技巧。這個(gè)調(diào)研結(jié)果也與一些學(xué)者的觀察相吻合(周素紅等,2011)[11]；最后，政府在土地再分配過(guò)程中，曾在2004年做出“關(guān)內(nèi)外一體化”的政策宣示(2010年獲得中央批準(zhǔn))，將原先關(guān)外土地全部以行政命令方式轉(zhuǎn)為公有而非農(nóng)村集體所有，同時(shí)解決相關(guān)的戶口問(wèn)題。此后于2012年又推出城市更新規(guī)劃。這些政策措施的配套使深圳市土地再分配制度的變遷相對(duì)平穩(wěn)順利。

(二)天津市濱海新區(qū)土地再分配制度的改革方式及典型案例

另一個(gè)調(diào)查個(gè)案是天津市濱海新區(qū)。我國(guó)在出臺(tái)“十一五”規(guī)劃時(shí)，將推動(dòng)建立天津?yàn)I海新區(qū)作為華北地區(qū)發(fā)展的重要任務(wù)，希望能夠吸收上海浦東的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)之間的平衡發(fā)展。國(guó)務(wù)院于2006年5月下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)天津?yàn)I海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》，批準(zhǔn)天津?yàn)I海新區(qū)為全國(guó)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)；2008年3月，國(guó)務(wù)院批復(fù)了《天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》。設(shè)立濱海新區(qū)的戰(zhàn)略意義包括推進(jìn)區(qū)域開(kāi)發(fā)，提升環(huán)渤海灣的競(jìng)爭(zhēng)力，探索新的全國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式(王家庭,2009)[12]。按照天津?yàn)I海新區(qū)的總體規(guī)劃，其空間發(fā)展戰(zhàn)略為“一城雙港三片區(qū)”*“一城”是新區(qū)的核心區(qū)，包括天津港、天津開(kāi)發(fā)區(qū)、天津保稅區(qū)和塘沽區(qū)。“雙港”既指?？諆筛?，也指海港的南北兩個(gè)港區(qū)?！叭瑓^(qū)”是指西部臨空高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)，包括臨空產(chǎn)業(yè)區(qū)和濱海高新區(qū)；北部生活旅游區(qū)，包括中新天津生態(tài)城、海濱旅游區(qū)和漢沽城區(qū)；南部石化產(chǎn)業(yè)區(qū)，包括大港區(qū)、大港油田等。。在《天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》中，共包括10個(gè)方面的改革試驗(yàn)重點(diǎn)內(nèi)容，其中第5項(xiàng)為“改革土地管理制度，創(chuàng)新土地管理方式，增強(qiáng)政府對(duì)土地供應(yīng)調(diào)控能力”。土地管理制度改革的內(nèi)容主要有五方面：創(chuàng)新土地利用規(guī)劃計(jì)劃管理和耕地保護(hù)模式、改革農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批制度、建立征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民安置新機(jī)制、改革集體建設(shè)用地土地使用制度、改革土地收益分配使用管理制度。

天津雖為我國(guó)重要的直轄市，但整體經(jīng)濟(jì)卻相對(duì)滯后。在后發(fā)趕超過(guò)程中，天津市為發(fā)展濱海新區(qū)而實(shí)施相關(guān)土地運(yùn)用規(guī)劃，其土地分配機(jī)制創(chuàng)新能否發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)？若從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度思考，工業(yè)發(fā)展需考量城市承載的程度與規(guī)模，此發(fā)展過(guò)程中土地成為重大制約因素。因此，要解決好工業(yè)發(fā)展與城市發(fā)展的關(guān)系，首先是要解決土地利用的問(wèn)題。如何建構(gòu)土地再分配制度，以避免如深圳城市發(fā)展與農(nóng)村土地規(guī)劃滯后所產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)交錯(cuò)不清情況的出現(xiàn)，天津市做了一系列探索。例如，2006年，天津市津南區(qū)葛沽鎮(zhèn)展開(kāi)“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的試驗(yàn)，通過(guò)建立土地儲(chǔ)備中心、宅基地?fù)Q房須經(jīng)民主程序、土地?fù)Q保險(xiǎn)等，讓土地新增價(jià)值與城中村村民共享，同時(shí)確保離地后的城中村村民享有國(guó)家擔(dān)保的生活福利，進(jìn)而完成土地再分配工作。其中特別值得關(guān)注的是“宅基地?fù)Q房”模式。這種通過(guò)讓農(nóng)民遷居、農(nóng)村土地整并轉(zhuǎn)為工商使用的做法，讓城市化過(guò)程中的土地與資金不足問(wèn)題得到順利解決，而整并之后的農(nóng)村土地則可供工商業(yè)發(fā)展所用，并進(jìn)行更有效率的運(yùn)用。

然而天津宅基地?fù)Q房后的農(nóng)改非則遭遇了不少困難，主要是農(nóng)民不愿意改變身份成為居民，其原因在于部分農(nóng)民進(jìn)入“城鎮(zhèn)社區(qū)”后，心理上尚難適應(yīng)，甚至有很多農(nóng)民仍自稱“來(lái)自某村”，而非“來(lái)自某社區(qū)”，其適應(yīng)和融入新生活形態(tài)的認(rèn)知仍有待加強(qiáng)(程同順和杜福芳,2012)[13]；另一原因是農(nóng)村集體資產(chǎn)形態(tài)仍存在，農(nóng)民在擁有集體資產(chǎn)的情形下不愿改變身份。下面以華明鎮(zhèn)為個(gè)案來(lái)闡述天津市土地再分配制度的變遷。

華明鎮(zhèn)*華明鎮(zhèn)地處天津市中心區(qū)和濱海新區(qū)之間，在行政區(qū)劃上屬天津東麗區(qū)，但被作為濱海新區(qū)圈層化體系的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)區(qū)域和重要組成部分，是我國(guó)農(nóng)村城市化的典范，也被作為反映濱海新區(qū)農(nóng)村城市化的最佳實(shí)踐區(qū)案例，故為突出研究重心本文將之作為濱海新區(qū)的典型案例予以考察。該鎮(zhèn)過(guò)去是一個(gè)典型的北方農(nóng)村，農(nóng)村空間無(wú)序拓展，公共建設(shè)無(wú)章，家家戶戶都有抵御冬天寒風(fēng)的大土炕。因?yàn)槿狈Πl(fā)展空間規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)空間布局雜亂，土地亦未能集約使用，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過(guò)程中，希望以“試點(diǎn)”推進(jìn)農(nóng)村城市化，規(guī)劃建設(shè)農(nóng)民安置住宅和配套公共建設(shè)。示范鎮(zhèn)大體分四區(qū)塊：農(nóng)民安置區(qū)、出讓開(kāi)發(fā)商業(yè)居住和商務(wù)區(qū)、產(chǎn)業(yè)功能區(qū)和設(shè)施農(nóng)業(yè)區(qū)。作為新農(nóng)村建設(shè)“宅基地?fù)Q房”的示范鎮(zhèn)，在天津乃至全國(guó)率先實(shí)施“宅基地?fù)Q房”試點(diǎn)工作。《天津市以宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)管理辦法》公布后，村民以宅基地置換小城鎮(zhèn)中住宅，但其土地承包關(guān)系不變、可耕種土地不減、維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民合法權(quán)益。2010年華明鎮(zhèn)的案例納入上海世博會(huì)的城市發(fā)展項(xiàng)目。原村莊建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)耕，而節(jié)約下來(lái)的土地則部分用于商業(yè)開(kāi)發(fā)。事實(shí)上，華明鎮(zhèn)在進(jìn)行“宅基地?fù)Q房”工作前，天津市政府即因?yàn)I海新區(qū)的設(shè)立與開(kāi)發(fā)而有土地整治的想法。2005年10月11日國(guó)土資源部印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》通知中，天津市成為增減掛鉤的試點(diǎn)。接著，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局支援天津?yàn)I海新區(qū)開(kāi)發(fā)、開(kāi)放，給予高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，如對(duì)內(nèi)、外資高新技術(shù)企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。倚靠濱海新區(qū)開(kāi)發(fā)的發(fā)展軸線，華明鎮(zhèn)成為結(jié)合工商業(yè)新區(qū)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的土地重新分配試點(diǎn)區(qū)域。從示范鎮(zhèn)推進(jìn)中可以看到，天津市所采取的土地再分配制度是以宅基地?fù)Q房方式進(jìn)行的，其特點(diǎn)是將農(nóng)村分散的土地集約使用、重新規(guī)劃后，有效率地解決農(nóng)民居住問(wèn)題；將農(nóng)地使用的范圍重新整合，借以提升規(guī)模性生產(chǎn)的效益；配合濱海新區(qū)規(guī)劃，將土地分配給工業(yè)區(qū)使用。但同樣地，宅基地?fù)Q房也遭遇到許多困難或沖突。在宅基地?fù)Q房的搬遷或交換過(guò)程中，農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)受到質(zhì)疑，許多農(nóng)民也因此而產(chǎn)生抗拒情緒。

在調(diào)查中，受訪者認(rèn)為，宅基地?fù)Q房的做法使農(nóng)民得到了較高的補(bǔ)償，但由于整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，土地新增價(jià)值有限，因此雖然農(nóng)民對(duì)于土地再分配的做法沒(méi)有太大的抗拒，但農(nóng)民也關(guān)心一旦離開(kāi)土地之后，自己的生計(jì)、子女的未來(lái)缺乏保障等問(wèn)題(魏鳳,2013)[14]，不過(guò)由于天津市社會(huì)保障制度的支持，再加上新區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的帶動(dòng)，整體項(xiàng)目進(jìn)行順利。

(三)深圳城中村模式與天津?yàn)I海新區(qū)宅基地?fù)Q房模式的比較

關(guān)于地方政府主導(dǎo)的城中村模式的特點(diǎn)，已有研究表明地方政府雄厚的資金支持是該模式順利實(shí)施的基本前提，引入開(kāi)發(fā)商后各方利益的協(xié)調(diào)是該模式能否順利實(shí)施的關(guān)鍵因素，村民合法利益的最大化是該制度能夠操作的最大誘因(王軼等,2015)[15]。城中村模式的具體改造進(jìn)程需轉(zhuǎn)變單純的三方博弈格局，改造方式上需將傳統(tǒng)激進(jìn)式、強(qiáng)硬式轉(zhuǎn)變?yōu)闈u進(jìn)式、柔性化的改造，同時(shí)兼顧各方主體利益、引入多元主體協(xié)商機(jī)制(王海龍,2014)[16]。而對(duì)于城中村模式的主體要求，需要充分利用政府部門、社會(huì)組織、市場(chǎng)主體和社區(qū)傳統(tǒng)治理組織資源，實(shí)現(xiàn)多元化主體治理機(jī)制并合理協(xié)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制、自主治理機(jī)制、政府保障機(jī)制(章平和唐娟,2015)[17]。關(guān)于宅基地?fù)Q房模式的特點(diǎn)，學(xué)者實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)宅基地?fù)Q房模式在實(shí)施和推廣上有著較為明顯的地域特征，需要在土地單位價(jià)值偏高的地區(qū)實(shí)行，該制度高度依賴于資金平衡和土地平衡，且需兼顧中央、地方和農(nóng)民的利益(楊成林,2013)[18]。由于實(shí)行宅基地?fù)Q房后，農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)壓力增加、農(nóng)民再就業(yè)問(wèn)題突出，因此該模式的順利實(shí)施需要兩個(gè)基本前提：政府對(duì)于農(nóng)戶未來(lái)住房需求的宏觀政策調(diào)控以及政府對(duì)于農(nóng)民再就業(yè)的額外關(guān)注(于麗衛(wèi)和王剛,2014)[19]。

根據(jù)前述對(duì)深圳市、天津市濱海新區(qū)土地再分配制度改革方式的分析，結(jié)合鹽田村與華明鎮(zhèn)兩個(gè)典型案例，可以發(fā)現(xiàn)兩地政府為解決土地新增價(jià)值再分配問(wèn)題而建構(gòu)出來(lái)的土地流轉(zhuǎn)制度各有特色。本文對(duì)深圳城中村模式與天津?yàn)I海新區(qū)宅基地?fù)Q房模式這兩種土地再分配制度作比較分析如下。

首先，深圳市由于快速發(fā)展因而土地新增價(jià)值較高*在田野調(diào)查中得知，深圳市鹽田村的拆遷補(bǔ)償是1平方米9000元人民幣。，房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商介入的意愿較強(qiáng)，但處理農(nóng)村集體土地或營(yíng)業(yè)建筑物的成本也較高。并且過(guò)去對(duì)這些城中村建筑物的收益分配制度，讓城中村居民可以通過(guò)租金分享而獲利，在土地轉(zhuǎn)讓后，這個(gè)紅利便被取消或必須一次性兌現(xiàn)，故如何安置農(nóng)民以及如何讓農(nóng)民安心脫離土地，成為整個(gè)過(guò)程中最繁瑣的一環(huán)。在深圳，由于農(nóng)民只是身份類別而不是職業(yè)，故在面對(duì)土地再分配時(shí)，并不抗拒土地改革，而是以議價(jià)者的心態(tài)，力爭(zhēng)更高的利益。在整個(gè)議價(jià)過(guò)程中，農(nóng)民、開(kāi)發(fā)商進(jìn)行雙邊博弈，政府則扮演中介協(xié)調(diào)的角色，三邊互動(dòng)的結(jié)果讓土地新增價(jià)值再分配過(guò)程中遇到問(wèn)題相對(duì)比較容易協(xié)調(diào)，進(jìn)而也讓深圳土地改革經(jīng)驗(yàn)成為各地方參考的對(duì)象*深圳土改過(guò)程中較少出現(xiàn)民眾與政府沖突的信息，進(jìn)而成為其他地區(qū)學(xué)習(xí)與參考的對(duì)象。。

其次，在天津的案例中，由于天津市整體建設(shè)正在起步，為了將來(lái)發(fā)展，目前先行處理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題。雖然農(nóng)地價(jià)格較低，但所處位置多數(shù)較偏僻，房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商介入的意愿不高，相關(guān)建設(shè)與開(kāi)發(fā)多由政府部門的派出機(jī)構(gòu)或下屬公司來(lái)完成。在這一背景下，農(nóng)村集體土地的價(jià)格較低、農(nóng)村營(yíng)業(yè)建筑物的收益有限，土地新增價(jià)值再分配的過(guò)程中只有政府與農(nóng)民兩方，雖然通過(guò)公權(quán)力介入能使事情處理得較快，但當(dāng)農(nóng)民有異議時(shí)，只能聽(tīng)由官員解釋，若政府無(wú)法取信民眾則容易滋生矛盾，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)抗議事件的發(fā)生。簡(jiǎn)言之，天津這種由政府帶頭、官辦企業(yè)與開(kāi)發(fā)商合作的土地再分配機(jī)制，在處理變更、動(dòng)遷時(shí)十分有效率，但是在土地新增價(jià)值的創(chuàng)造與分配上卻無(wú)法獲得最佳效果。

具體而言，城中村模式與宅基地?fù)Q房模式的比較見(jiàn)表1：

四 土地新增價(jià)值再分配中的模式選擇及啟示

基于以上對(duì)深圳“城中村”模式與天津?yàn)I海新區(qū)“宅基地?fù)Q房”模式的比較，本節(jié)將進(jìn)一步對(duì)這兩種模式進(jìn)行理論分析，從國(guó)家角色、市場(chǎng)以及集體之間的關(guān)系來(lái)觀察兩地土地新增價(jià)值的再分配過(guò)程。

(一)土地新增價(jià)值再分配過(guò)程中的模式選擇

深、津兩地從土地改革的本質(zhì)來(lái)說(shuō)，是應(yīng)城市化以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求而進(jìn)行，但在方式上卻有極大的差異。過(guò)去我國(guó)解決土地開(kāi)發(fā)、房產(chǎn)(釘子戶)過(guò)程中多由政府主導(dǎo)，征收農(nóng)民的土地，再交由開(kāi)發(fā)商進(jìn)行開(kāi)發(fā)與建設(shè)，但其中問(wèn)題在于：政府是通過(guò)低買高賣的方式進(jìn)行，從中賺取大量的剪刀差利益，這種通過(guò)政府收購(gòu)將集體土地變更為國(guó)有土地后售出的做法，可能造成社會(huì)力量與政府部門直接沖突。

深圳則采用了不一樣的做法，2004年深圳即開(kāi)始推動(dòng)關(guān)內(nèi)外一體化，亦即希望將關(guān)外集體所有土地部分收為國(guó)有。到2009年底，集體土地征收極為困難，城市化工作受到嚴(yán)重阻礙，其原因在于所有制不同，關(guān)內(nèi)為國(guó)有制，而關(guān)外多屬集體所有制，集體所有的土地在憲法規(guī)范中不得轉(zhuǎn)向商業(yè)使用，但深圳采取的方式是邊改造邊確權(quán)，這是一種極富實(shí)驗(yàn)性質(zhì)的做法，因?yàn)楫?dāng)集體所有土地在改造后或進(jìn)行城市更新后，變?yōu)閲?guó)有土地，土地產(chǎn)權(quán)有了極大的不同。當(dāng)然深圳的這種做法是在政策框架內(nèi)的一種變通，在正確處理政府主導(dǎo)與市場(chǎng)化運(yùn)作關(guān)系的前提下，“城中村”舊村改造被統(tǒng)一納入城市化總體框架，與深入推進(jìn)城市化進(jìn)程緊密結(jié)合起來(lái)后，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作的方式解決問(wèn)題，保障村民的利益。

2004年深圳已開(kāi)始進(jìn)行城市更新(或稱城改、舊改)，重點(diǎn)在于城中村改造，基本目的是希望通過(guò)城市更新將城中村隱藏的治安、消防、環(huán)境污染問(wèn)題一次性解決。但因?yàn)樯钲谑蟹康禺a(chǎn)價(jià)格處于較高水平，一旦小產(chǎn)權(quán)房獲得政府承認(rèn)，從中可獲得高報(bào)酬，因此，法令未出，民眾就紛紛搶建(陳文定,2011)[20]。

這種操作模式的特別之處應(yīng)從深圳的市場(chǎng)層面談起。深圳現(xiàn)有的城改項(xiàng)目含有極大的利益空間，而深圳市政府利用開(kāi)發(fā)商作為行動(dòng)者，進(jìn)入政府與業(yè)主之間談判的環(huán)節(jié)，在進(jìn)行城市更新時(shí)，開(kāi)發(fā)商肩負(fù)前期征集意愿、規(guī)劃改造、補(bǔ)償談判等工作。其目的在于政府不直接與民眾面對(duì)面，希望借以降低政府與民眾之間的沖突與對(duì)抗*目前深圳主要城改項(xiàng)目企業(yè)包括佳兆業(yè)、萬(wàn)科、華潤(rùn)等集團(tuán)，其中佳兆業(yè)與萬(wàn)科在2012年發(fā)生同業(yè)之間惡性競(jìng)爭(zhēng)，為爭(zhēng)奪城改項(xiàng)目“南園新村”，雙方不斷提高拆遷賠償比例，使得事件越演越烈，導(dǎo)致最后不得不由政府出面喊停，禁止雙方再度以臺(tái)面下交易或惡性競(jìng)爭(zhēng)的方式爭(zhēng)取項(xiàng)目。。因此，對(duì)于深圳的企業(yè)來(lái)說(shuō)，參與城改主要有四大問(wèn)題*資料來(lái)源：筆者與深圳進(jìn)行城改項(xiàng)目企業(yè)訪談的匯整。：

(1)城改時(shí)間長(zhǎng)。一般而言城市更新項(xiàng)目約需8-10年的時(shí)間，特別是住宅區(qū)的改建，由于住宅的權(quán)利主體多、政府審批的時(shí)間長(zhǎng)且過(guò)程繁瑣，再者需要住戶同意的比例達(dá)到百分之百，增加企業(yè)取得住戶同意拆遷的難度，改建工廠或商業(yè)大樓則相對(duì)容易。

(2)城改項(xiàng)目容積。深圳從30多年前的小漁村，蛻變成重要的制造業(yè)輸出和服務(wù)業(yè)創(chuàng)新城市，農(nóng)民集體所有土地在短時(shí)間內(nèi)成為廠房建設(shè)的主要來(lái)源。而在集體土地與國(guó)有土地二元體制的影響之下，集體土地?zé)o詳細(xì)的規(guī)劃與利用方案，且不像國(guó)有土地需要政府規(guī)劃，集體可自行決定利用方式，在沒(méi)有政府引導(dǎo)的情況下，配合當(dāng)時(shí)三來(lái)一補(bǔ)、來(lái)料加工的企業(yè)所需，以及蓋成住宅收租借以增加收入的想法，集體土地的利用方式雜亂無(wú)序。除此之外，還涉及到公共基礎(chǔ)設(shè)施配套比例設(shè)置的問(wèn)題，城改項(xiàng)目在承擔(dān)本身建筑物規(guī)劃、設(shè)計(jì)外，還需按照政府規(guī)定，保證搭配保障性住房、公共基礎(chǔ)設(shè)施配套的比例，現(xiàn)有規(guī)定為至少需達(dá)15%的比例。

(3)融資保障。城改項(xiàng)目特別是住宅項(xiàng)目耗費(fèi)的時(shí)間長(zhǎng)，資金量大，流動(dòng)性受到限制，風(fēng)險(xiǎn)較高，加上許多未預(yù)期的成本，需要著重考慮資金的來(lái)源及保障。

(4)釘子戶處理。釘子戶問(wèn)題可能使企業(yè)面臨較高風(fēng)險(xiǎn)，深圳市政府通過(guò)事業(yè)單位與市場(chǎng)機(jī)制連結(jié)的方式解決，其中最重要的單位即深圳土地房產(chǎn)交易中心(下稱房產(chǎn)中心)*房產(chǎn)中心設(shè)立于2000年底，2001年深圳市出臺(tái)《深圳市土地交易市場(chǎng)管理規(guī)定》，主要負(fù)責(zé)進(jìn)行全市國(guó)有土地公開(kāi)出讓、拍賣的業(yè)務(wù)、舉行每年春秋兩季展銷會(huì)以及處理法院拍賣的物件。。與企業(yè)不同的是，房產(chǎn)中心最大的貢獻(xiàn)在于提供“公平”，擔(dān)任政府與市場(chǎng)之間第三者的平衡角色。站在房產(chǎn)中心的立場(chǎng)而言，可通過(guò)市場(chǎng)解決的部分，交易中心就不會(huì)介入。依據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，空地不得私自轉(zhuǎn)讓(除非有超過(guò)四分之一以上的土地已經(jīng)開(kāi)發(fā))，必須通過(guò)交易中心始得進(jìn)行。部分土地開(kāi)發(fā)比例未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)，又面臨必須轉(zhuǎn)讓的地步，此時(shí)交易中心則會(huì)介入土地轉(zhuǎn)讓的程序中。換言之，房產(chǎn)中心雖然通過(guò)機(jī)制監(jiān)控深圳土地與房產(chǎn)的交易，但在實(shí)質(zhì)作用上，仍較偏向于市場(chǎng)角度來(lái)思考土地與房產(chǎn)的置換。

天津的土地再分配制度卻與深圳迥然不同，市場(chǎng)機(jī)制固然存在，但天津仍是以政府為主導(dǎo)，與村民之間的互動(dòng)亦無(wú)類似于深圳通過(guò)企業(yè)中介的市場(chǎng)機(jī)制，許多農(nóng)民在政策引導(dǎo)下進(jìn)入農(nóng)改非、村改居的過(guò)程，而其權(quán)益是否受到完整保障，遭到相當(dāng)大的質(zhì)疑*政府作為改革的主導(dǎo)者，自上而下進(jìn)行改革探索，雖然可以提高城市化的凈收益，卻可能因?yàn)檗r(nóng)民參與度降低而減少農(nóng)民分享收益的比例。。這在田野試驗(yàn)中具有明顯表現(xiàn)，被訪談?wù)哔|(zhì)疑其土地再分配效率。

觀察天津的土地改革政策，大致可歸納為幾種方式：

首先是宅基地?fù)Q房，將數(shù)個(gè)農(nóng)村土地集結(jié)，在新選址建設(shè)社區(qū)給農(nóng)民居住，集結(jié)之后的土地則重新劃分，有些部分仍作農(nóng)用，但多以大規(guī)模生產(chǎn)為主，配合經(jīng)濟(jì)作物的栽種，部分村民仍可保有原農(nóng)務(wù)工作。

其次，天津市政府采取的是填海造地，不過(guò)這種方式遭遇到的最大困難在于目前法令與體制之間相沖突，且成本過(guò)高，因?yàn)樘詈Ｔ斓睾?，仍須?jīng)過(guò)招拍掛的程序，且并非全數(shù)開(kāi)發(fā)完再行分配招商，而是以企業(yè)用地?cái)?shù)量進(jìn)行申請(qǐng)，故而土地?zé)o法統(tǒng)整利用。

第三，天津以征轉(zhuǎn)分離的方式處理土地，政府先行向農(nóng)民征地，之后再依據(jù)開(kāi)發(fā)需求或商業(yè)考量，慢慢進(jìn)行轉(zhuǎn)移，如此一來(lái)，地價(jià)的高漲便經(jīng)?？梢?jiàn)，而政府則可在高地價(jià)中取得收入，提高地方財(cái)政的能力。

(二)深圳與天津?yàn)I海新區(qū)土地再分配制度變遷的啟示

本研究選擇具有土地制度變革典型性的深圳、天津?yàn)I海新區(qū)作個(gè)案分析，旨在探究土地再分配制度的模式選擇問(wèn)題?？傮w來(lái)看，深圳主要是著眼于提升土地資源投入所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，土地再分配改革中，農(nóng)民、開(kāi)發(fā)商進(jìn)行利益博弈，政府則扮演中介協(xié)調(diào)的角色，三邊互動(dòng)的結(jié)果使土地新增價(jià)值再分配過(guò)程中遇到的問(wèn)題相對(duì)比較容易解決，其土地問(wèn)題的處理在我國(guó)具有示范作用。而由于其土地再分配制度牽涉到個(gè)人身份的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而涉及到戶籍制度的規(guī)定，因此，這種因果鏈讓土地改革不僅具有經(jīng)濟(jì)政策上的意義，同時(shí)也有高度的社會(huì)意識(shí)與政治色彩。

天津?yàn)I海新區(qū)的土地再分配過(guò)程中，政府積極參與，具有較強(qiáng)的職權(quán)主義色彩，在土地資源博弈過(guò)程中，政府扮演莊家的角色。如何有效地將農(nóng)地轉(zhuǎn)換為商業(yè)用地或工業(yè)用地，這個(gè)部分涉及到的土地問(wèn)題主要屬于行政治理層面，政府通過(guò)造鎮(zhèn)、換地、整地、開(kāi)發(fā)等一系列的操作方式，促進(jìn)農(nóng)民遷居來(lái)充實(shí)小城鎮(zhèn)發(fā)展，也通過(guò)農(nóng)地重整與開(kāi)發(fā)的方式來(lái)協(xié)助廠商建設(shè)并提高財(cái)政收入*土地財(cái)政的問(wèn)題在1998年進(jìn)行房改時(shí)就有所顯南，而中國(guó)進(jìn)行分稅制改革后，地方原有的重要財(cái)政來(lái)源消失，土地處置收入成為地方財(cái)政新的主要來(lái)源。。天津市政府一方面推動(dòng)了自身城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，另外一方面也汲取到土地新增價(jià)值中的大部分。雖然這種由政府帶頭、官辦企業(yè)與開(kāi)發(fā)商合作的土地再分配機(jī)制，在處理變更、動(dòng)遷時(shí)十分有效率，但是在土地新增價(jià)值的創(chuàng)造與分配上卻無(wú)法產(chǎn)生最佳結(jié)果。

不僅如此，深圳、天津?yàn)I海新區(qū)土地再分配制度變遷對(duì)我們的啟示還在于：目前的土地制度下，政府在土地市場(chǎng)中具有一定壟斷勢(shì)力，土地市場(chǎng)化的程度較弱，因?yàn)橥恋囟a(chǎn)生的矛盾可能會(huì)直接沖擊社會(huì)和諧穩(wěn)定。正因?yàn)槿绱?，近?lái)我國(guó)各地政府積極探討如何防止房地產(chǎn)價(jià)格過(guò)度膨脹。土地改革勢(shì)必要許多制度相配合，例如戶籍制度、社保制度、教育制度等，目前戶籍依托著土地，綁住了社會(huì)生活制度的發(fā)展。正因?yàn)榉课莩休d著太多非經(jīng)濟(jì)功能，所以使類似的土地改革十分復(fù)雜，成為政府的燙手山芋。若政府無(wú)意直接介入而由市場(chǎng)中的廠商擔(dān)綱演出，那么這個(gè)想法也有值得探討之處，目前深圳推動(dòng)城改的啟動(dòng)機(jī)制仍由村或區(qū)為單位向政府提出申請(qǐng)，交由市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行，村民或區(qū)民可自行開(kāi)發(fā)或與開(kāi)發(fā)商合作進(jìn)行城改，而非由政府強(qiáng)行介入。但就企業(yè)的角度而言，推動(dòng)城改有許多政策不明之處，例如城改必須由企業(yè)先向業(yè)主洽詢，再將規(guī)劃送交政府，直到政府同意，再進(jìn)行下一步。這樣的方式可能給企業(yè)帶來(lái)非常大的負(fù)擔(dān)與風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)在業(yè)主與政府之間需擔(dān)負(fù)起溝通協(xié)調(diào)的角色。最明顯的例子就是折賠條件如何制定，如何避免企業(yè)間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。

五 結(jié)論及政策建議

對(duì)目前我國(guó)各地開(kāi)展的城鎮(zhèn)一體化、城市更新和農(nóng)村再造工作，學(xué)界始終保持著高度關(guān)注，其一是因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)流轉(zhuǎn)和新增價(jià)值分配制度改革與我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，其二是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和新增價(jià)值分配制度改革這個(gè)命題關(guān)系到政府執(zhí)政效能與社會(huì)穩(wěn)定。隨著1980年代承包制的承包時(shí)效陸續(xù)到期，土地使用權(quán)的重新分配*關(guān)于土地再分配的決定因素，有學(xué)者大概總結(jié)為人口因素、交易成本因素、上交配額因素等三類。本文側(cè)重探究土地再分配過(guò)程中不同政策下應(yīng)該采取何種策略以及土地再分配制度重建順利與否的影響因素。、城鄉(xiāng)一體化中的土地權(quán)利確定與歸屬等類似問(wèn)題陸續(xù)顯現(xiàn)，使得土地制度迫切需要重新建構(gòu)。

首先，越是先開(kāi)發(fā)的城市其土地再分配制度的重建需求越高。先開(kāi)發(fā)城市(如深圳)的土地新增價(jià)值較高，因而能夠引入市場(chǎng)機(jī)制，民間廠商因?yàn)閷だa(chǎn)生加入的動(dòng)機(jī)，此舉讓政府得以退居二線，緩解了與農(nóng)民直接沖突的可能性。而后開(kāi)發(fā)城市(如天津)，土地再分配的新增價(jià)值相對(duì)較低，主要是由農(nóng)轉(zhuǎn)工，政府收集零星農(nóng)地給予完整規(guī)劃后，提供給工業(yè)發(fā)展所用，整個(gè)遷建、開(kāi)發(fā)由政府轉(zhuǎn)投資的企業(yè)來(lái)承擔(dān)。土地新增價(jià)值的高低決定政府與民眾對(duì)土地再分配的態(tài)度，新增價(jià)值高則農(nóng)民議價(jià)或惜售的心理明顯，新增價(jià)值較低則農(nóng)民接受政府建議的概率較高。由于與民眾議價(jià)成本高且不確定，因而深圳市政府引入佳兆業(yè)等公司進(jìn)入城市綜合治理的范疇，而華明鎮(zhèn)則無(wú)須如此。

其次，由于深圳市基本上已經(jīng)是一個(gè)無(wú)農(nóng)村的城市，農(nóng)民身份因城鄉(xiāng)一體化而獲得改變，因土地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的“身份”問(wèn)題的解決難度相對(duì)較低。但華明鎮(zhèn)的農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變需由市、區(qū)政府協(xié)助，在確定后續(xù)福利之后，農(nóng)民方能放心搬遷，故身份問(wèn)題的解決是其土地再分配制度重建順利與否的另一關(guān)鍵。

再次，產(chǎn)業(yè)形態(tài)不同使得土地再分配的處理方式不同。深圳市正進(jìn)入由制造業(yè)轉(zhuǎn)型至服務(wù)業(yè)的階段，而天津?yàn)I海新區(qū)則處在重工業(yè)與制造業(yè)快速發(fā)展的時(shí)期，深圳市的土地再分配之后需要擔(dān)負(fù)更多帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的角色，天津市的土地再分配則是需要協(xié)助解決離土農(nóng)民的生活問(wèn)題。前者類似與民“爭(zhēng)”利，要從現(xiàn)有用地者的手上移轉(zhuǎn)土地使用權(quán)來(lái)進(jìn)行改造運(yùn)用，這涉及到既得利益的再分配﹔后者則類似為民“謀利”，從現(xiàn)有運(yùn)用效能較低的使用模式流轉(zhuǎn)至高產(chǎn)出的使用模式。不同的產(chǎn)業(yè)形態(tài)使得土地再分配的方式也有所不同，商業(yè)用地一經(jīng)變更所產(chǎn)生的利益更高，工業(yè)用地即便改變使用目的，其結(jié)果也要視經(jīng)營(yíng)成果而定，故可能引發(fā)問(wèn)題的性質(zhì)也不同。

最后，采用“城中村”模式的深圳市土地新增價(jià)值較高，房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商介入的意愿較強(qiáng)，農(nóng)民在面對(duì)土地再分配時(shí)并不抗拒土地改革，而是以議價(jià)者的心態(tài)力爭(zhēng)更高的利益。通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)進(jìn)行“確權(quán)”，借助市場(chǎng)機(jī)制吸引民營(yíng)廠商參與整體工作，民間企業(yè)與政府、開(kāi)發(fā)商合作，農(nóng)民、開(kāi)發(fā)商進(jìn)行雙邊博弈，政府則扮演中介協(xié)調(diào)的角色，三邊互動(dòng)的結(jié)果讓土地新增價(jià)值再分配過(guò)程中遇到的問(wèn)題相對(duì)比較容易協(xié)調(diào)。同時(shí)，作為先行者，深圳市目前面臨的問(wèn)題將會(huì)是其他追隨者日后可能遇到的問(wèn)題，深圳市城中村改革的經(jīng)驗(yàn)同時(shí)也提供給我們一種政策建議：商業(yè)用地的高昂價(jià)格使得農(nóng)村集體土地收益水漲船高，持有者因?yàn)橄碛屑鹊美娑咕芨母铮M(jìn)而使得城市規(guī)劃運(yùn)用上出現(xiàn)矛盾，“城中村”模式中的農(nóng)民已成為收租的食利群體，在商言商的市場(chǎng)邏輯使土地再分配機(jī)制有推動(dòng)的機(jī)會(huì)，市場(chǎng)化運(yùn)作模式使得我國(guó)城市化中農(nóng)村土地再分配的成本自然也就相對(duì)較小，這也正面驗(yàn)證了市場(chǎng)化改革趨勢(shì)。

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[引用方式]趙弈涵. 我國(guó)城市化中農(nóng)村土地新增價(jià)值再分配問(wèn)題研究——“城中村”模式與“宅基地?fù)Q房”模式的比較分析[J]. 產(chǎn)經(jīng)評(píng)論, 2016, 7(6): 133-144.

Research on the Mode of China’s Rural Land Add Value Redistribution: Comparative and Reference Between “Village in Urban” Mode and “Homestead Exchange” Mode

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At present, central government is trying to carry out some tests on urban and rural land re-planning and redistribution in different locations, hoping to find out the appropriate policy mode through pilot projects. However, whether having the autonomy flexibility in policy making, the performance of local economy, the amount of urban land resources, the bottleneck size of urban modernization, the liberalization extent of land migration, the level of residual value of urban land are all important factors which will affect local urban planning. Shenzhen and Tianjin Binhai are on behalf of our most important economic hotspots, despite the differences in their development stage and growth mode, it is very similar in the case of land resource’s restraining effect to economic growth. So, the comparison between this two can be roughly understand the overall reform of our country. Shenzhen “village in urban” mode and Tianjin “homestead exchange” mode can highlight the different role which the government plays in land redistribution mechanism and the operation quality of market mechanism. In the reconstruction process of land redistribution system, whether or not introduce the market mechanism timely, solve farmer’s identity problem, optimization configuration of vested interest and reform class, balance the trade-offs between “struggle” people’s interest and “profit” people’s interest, are all keys to whether the reform succeeds. To create a high efficiency usage patterns, it still needs the promotion of market logic and the directly affect of market reform. This study will investigate the impact of the changes of land redistribution process system to land surplus value distribution, at the same time, observe the interaction between the government, enterprises and the public, and also, how rural land redistribution seek out from the two element structure and land price distortions lead by economic reform.

rural land use rights transfer in the process of urbanization; reallocation of land resources; land add value redistribution; “village in urban” mode; “homestead exchange” mode

2015-08-18

教育部2013年度哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大攻關(guān)項(xiàng)目“農(nóng)村土地股份制改革的理論探索與制度設(shè)計(jì)”(項(xiàng)目編號(hào)：13JZD007，主持人：劉云生)；司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“我國(guó)土地銀行法律制度構(gòu)建研究”(項(xiàng)目編號(hào)：12SFB2040，主持人：劉云生)。

趙弈涵，西南政法大學(xué)民商法學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)槊穹▽W(xué)、土地法學(xué)。

F301

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1674-8298(2016)06-0133-12

[責(zé)任編輯：顧乃華、劉鴻燕]

10.14007/j.cnki.cjpl.2016.06.011