農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工補助政策實施成效探析

楊琴+王希卓+張凱

為解決我國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工設(shè)施簡陋、方法原始、產(chǎn)后損失嚴(yán)重等問題，農(nóng)業(yè)部和財政部于2012年開始共同組織實施農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工補助政策，中央財政安排專項資金，用于我國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工設(shè)施建設(shè)補助，普及科學(xué)適用的初加工設(shè)施，以期達到“減損增供、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、品質(zhì)提升”的多效目標(biāo)。為研究該政策實施成效，筆者選擇陜西省白水縣、三原縣，寧夏自治區(qū)中寧縣、西吉縣進行了調(diào)研，調(diào)研組先后召開了3次座談會，實地走訪了14家農(nóng)民專業(yè)合作社、3家加工企業(yè)、2個產(chǎn)地批發(fā)市場，與省級、縣級主管部門工作人員、合作社及農(nóng)戶代表進行訪談，分析了產(chǎn)地初加工補助政策實施成效，并提出相關(guān)建議。

農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工補助政策實施情況及成效

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，陜西和寧夏補助政策實施工作總體來說較規(guī)范，各試點縣能夠按照農(nóng)財兩部的相關(guān)要求，強化組織領(lǐng)導(dǎo)，注重優(yōu)化布局，堅持聚焦當(dāng)?shù)貎?yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，集中連片建設(shè)，認(rèn)真落實先審批后建設(shè)、先建后補、兩次公示等工作制度，加強技術(shù)服務(wù)與培訓(xùn)，嚴(yán)把審批、公示、驗收等環(huán)節(jié)，確保了補助政策落到實處，發(fā)揮實效。調(diào)研中發(fā)展補助政策主要在下幾個方面發(fā)揮了重要作用。

推動當(dāng)?shù)貎?yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展

調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，各試點地區(qū)在確定實施區(qū)域時，堅持扶持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，向主產(chǎn)區(qū)集中，通過初加工設(shè)施建設(shè)，有效緩解了果蔬集中上市造成的銷售壓力，為農(nóng)戶吃了一顆“定心丸”，一方面有力調(diào)動了農(nóng)民發(fā)展特色種植的積極性，擴大種植面積和產(chǎn)業(yè)規(guī)模；另一方面推動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)地批發(fā)市場建設(shè)，圍繞初加工設(shè)施集中建設(shè)區(qū)形成了多個集散地和產(chǎn)地批發(fā)市場，促進農(nóng)產(chǎn)品銷售，有力帶動了各地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展。當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)主管部門將補助政策形象地譽為“品牌提升工程，保障產(chǎn)品質(zhì)量；縣長放心工程，市場風(fēng)險蓄水池”。寧夏自治區(qū)中寧縣是中國枸杞文化之鄉(xiāng)，枸杞是中寧農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，種植面積達20萬畝，干果產(chǎn)量達4.8萬噸，總產(chǎn)值21.5億元，枸杞產(chǎn)業(yè)對農(nóng)民增收的貢獻率達68.9%。中寧縣實施初加工補助政策時，根據(jù)枸杞產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，在六大產(chǎn)區(qū)進行集中連片建設(shè)，整體推進。補助政策的實施，解決了中寧縣枸杞產(chǎn)后因自然晾曬時陰雨天氣霉變嚴(yán)重和土法烘干二次污染影響枸杞品質(zhì)等瓶頸問題。據(jù)測算，政策實施后，枸杞產(chǎn)品品質(zhì)得到進一步提升，農(nóng)殘指標(biāo)大幅度降低，產(chǎn)品合格率由2011年的60%提高到現(xiàn)在的92%，在項目的輻射帶動下，中寧縣綠色枸杞標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地及出口枸杞質(zhì)量安全示范區(qū)建設(shè)步伐進一步加快。西吉縣緊緊圍繞馬鈴薯、冷涼蔬菜兩大產(chǎn)業(yè)，把馬鈴薯貯藏窖和蔬菜冷藏保鮮庫建設(shè)作為促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要措施，通過馬鈴薯標(biāo)準(zhǔn)化貯藏窖建設(shè)，不僅延長了銷售時間，而且商品品質(zhì)保持在8個月以上仍然較好，使西吉馬鈴薯遠(yuǎn)銷全國十多個省市區(qū)，并打入東南亞、中東等國際市場，年外銷達60萬噸以上；蔬菜通過預(yù)冷、加冰，銷售半徑擴大到浙江、江西等20個省市的50個市場，促進西吉馬鈴薯、蔬菜的市場份額逐年增加。同時，圍繞馬鈴薯貯藏窖集中建設(shè)區(qū)，西吉縣在新營、將臺形成兩個較大的產(chǎn)地批發(fā)市場，將臺鎮(zhèn)在馬鈴薯貯藏窖窖群旁邊就地形成馬鈴薯交易市場，貯藏在窖內(nèi)的馬鈴薯可隨時裝車銷售。陜西省白水縣是中國蘋果之鄉(xiāng)，有機蘋果第一縣，果園面積55萬畝，年產(chǎn)量55萬噸，初加工補助政策共補貼建設(shè)了80個100噸組裝式冷藏庫，實施地區(qū)群眾反響良好，特別是近年來在農(nóng)產(chǎn)品銷售不暢的情況下，補助設(shè)施解決了部分農(nóng)戶蘋果貯存問題，深受廣大農(nóng)民歡迎。三原縣順利果蔬專業(yè)合作社，聯(lián)合2個合作社建設(shè)了10個果蔬冷藏庫，依托冷藏庫，形成小型交易批發(fā)市場，同時通過微店、淘寶等發(fā)展電子商務(wù)和冷鏈物流服務(wù)，成為上海等大型生鮮電商的供貨基地，解決了銷售問題。

此外，各地圍繞優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)積極開展品牌培育創(chuàng)建，提高產(chǎn)業(yè)知名度與附加值。中寧縣采取多種方式提升和擴大中寧枸杞品牌的宣傳力度，全縣36家枸杞加工企業(yè)注冊了品牌名稱，8家企業(yè)的產(chǎn)品獲得寧夏名牌產(chǎn)品，9家企業(yè)商標(biāo)獲得寧夏著名商標(biāo)稱號，中寧枸杞榮膺中國馳名商標(biāo)，被評為全國最具影響力的地理標(biāo)志，列中國農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域公用品牌價值排行榜第 19位，形成獨特的品牌優(yōu)勢。此外，注重加強對名牌農(nóng)產(chǎn)品的保護和監(jiān)管，定期對名牌農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量進行跟蹤監(jiān)測，保證品牌競爭力。白水縣通過簽約影視明星代言、廣告宣傳、舉辦國際蘋果節(jié)等方式全力打造白水蘋果公共品牌，使品牌價值突破50億元，白水蘋果獲得中國馳名商標(biāo)，全縣有機蘋果認(rèn)證基地6萬畝，綠色食品基地認(rèn)證達30萬畝，出口安全認(rèn)證達20萬畝。

帶動農(nóng)民增收

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，補助設(shè)施建成后，一方面改善了馬鈴薯、果蔬貯藏烘干條件，有效減少了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)后損失，提高了產(chǎn)品品質(zhì)，增加了農(nóng)民收入；另一方面，有效延長了銷售時間，緩解了農(nóng)產(chǎn)品集中上市與消費需求分散的矛盾，為實現(xiàn)錯季銷售、幫助農(nóng)戶及時把握銷售時機，掌握市場定價話語權(quán)提供了有力保障，使農(nóng)民能分享貯藏流通環(huán)節(jié)的增值收益。中寧縣枸杞制干一直是枸杞產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一項瓶頸問題，項目實施前當(dāng)?shù)剞r(nóng)民枸杞制干全部采用自然晾曬，質(zhì)量低下，如遇連陰雨天更會造成霉?fàn)€變質(zhì)，產(chǎn)后損失嚴(yán)重。政策實施后，枸杞損失率降低了12%，五年來可為農(nóng)民挽回經(jīng)濟損失高達4億元。另一方面，采用熱風(fēng)烘干的枸杞每斤售價比自然晾曬的高4元，扣除烘干成本，農(nóng)戶每斤純獲利4元，每年枸杞種植戶從中純獲利達7800萬元。西吉縣通過實施補助政策，建成標(biāo)準(zhǔn)化馬鈴薯貯藏窖，通風(fēng)條件好、保溫效果突出，出芽率低，馬鈴薯貯藏?fù)p失率由15%-30%降低到8%-9%，累計約為農(nóng)戶減少損失 600萬元，同時使馬鈴薯銷售時間延長到8個月以上，通過反季節(jié)銷售，每噸增值400-600元，累計增值800萬元。我們在三原縣順利果蔬專業(yè)合作社了解到，洋蔥收獲時地頭收購價格為0.38元/斤，通過冷庫貯存2個月，售價可達到0.98元/斤，扣除用電等成本，每斤可純獲利0.4元。紫甘藍收購價格0.1元/斤，冷藏幾個月后售價可達到1元/斤，有時高達1.8元/斤，收益明顯。

促進當(dāng)?shù)剞r(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，通過初加工設(shè)施建設(shè)，促進了采后處理、包裝、冷藏、運輸、銷售等社會化、專業(yè)化分工，帶動了采摘、分揀、包裝、裝箱（裝袋）、搬運等勞動就業(yè)，為促進當(dāng)?shù)剞r(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)做出積極貢獻。西吉縣在外銷加工季節(jié)時，當(dāng)?shù)氐拈e散農(nóng)民不外出務(wù)工，直接去馬鈴薯銷售市場或合作社從事分揀包裝等工作，每天收入約100元。白水縣蘋果收獲季節(jié)，分揀、裝箱用工量大，解決了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)問題。西吉縣鼎豐家庭農(nóng)場經(jīng)營者原為復(fù)員軍人，返鄉(xiāng)后從事馬鈴薯種植，通過建設(shè)貯藏窖，將馬鈴薯銷往海南等地，同時發(fā)展大棚蔬菜、養(yǎng)殖、采摘、垂釣、燒烤，事業(yè)做得紅紅火火。白水縣美好家園有限公司總經(jīng)理，2013年返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，流轉(zhuǎn)土地1200畝用于種植蘋果，同時發(fā)展果樹盆景、苗木生產(chǎn)，計劃建設(shè)2000噸果蔬冷藏庫，不斷壯大蘋果產(chǎn)業(yè)。

帶動產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧

本次調(diào)研的寧夏自治區(qū)西吉縣、陜西省白水縣均屬于國家級貧困縣，當(dāng)?shù)乜h政府抓住補助政策實施的有利機會，充分發(fā)揮補助政策在帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進農(nóng)民增收的作用，推動產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧。西吉縣為解決貧困戶建設(shè)資金籌資困難，通過農(nóng)戶與合作社協(xié)商，農(nóng)戶以貯藏窖入股，合作社為農(nóng)戶墊付建設(shè)資金，由合作社按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)集中建設(shè)，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一經(jīng)營，實現(xiàn)利益共享，風(fēng)險共擔(dān)。三原縣協(xié)調(diào)扶貧資金為農(nóng)戶提供無息貸款，有效解決貧困農(nóng)戶建設(shè)設(shè)施自籌資金困難問題。農(nóng)產(chǎn)品初加工設(shè)施補助政策已成為產(chǎn)業(yè)扶貧的重要抓手和貧困農(nóng)民脫貧的有效渠道。

存在問題

補助政策建設(shè)主體確認(rèn)依據(jù)不足

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)西吉縣因補助設(shè)施申請者較多，各方需求迫切，在實施過程中將審批和驗收合二為一，沒有按照先審批后建設(shè)程序，而是農(nóng)戶或合作社建成后再確定補助對象。白水縣在選擇建設(shè)主體時，依據(jù)不充分，缺乏有效的文件支撐，存在尋租和財政資金分配不公平的隱患。

項目管理資料檔案不健全

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)一些縣對項目管理資料歸檔工作重視不足，資料檔案中缺乏驗收表、實地驗收照片等相關(guān)資料，為后續(xù)項目審計、績效評價等工作帶來困難。

補助設(shè)施建設(shè)需求缺口大

調(diào)研期間，各地均反映，補助政策讓農(nóng)民得到了實實在在的實惠，農(nóng)戶和專業(yè)合作社建設(shè)熱情高，補助設(shè)施建設(shè)需求缺口大。寧夏西吉縣表示發(fā)展高原冷涼蔬菜后，冷藏庫等冷鏈物流設(shè)施缺口大，部分蔬菜收獲后只能低價運往甘肅，在甘肅預(yù)冷后進行銷售。陜西部分縣表示有需求的建設(shè)戶數(shù)量已經(jīng)排到了3年以后。

初加工設(shè)施用電、用地政策沒有落實

調(diào)研期間，各地普遍反映補助設(shè)施建設(shè)用電用地困難，寧夏部分縣的電價在1元/度左右，初加工成本費用增大。國家去年出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》等相關(guān)文件中規(guī)定初加工用電享受農(nóng)用地電政策，各省要在建設(shè)用地指標(biāo)中單列一定比例用于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進行農(nóng)產(chǎn)品加工、倉儲物流、產(chǎn)地批發(fā)市場等輔助設(shè)施建設(shè)。調(diào)研了解到，因陜西省政府專門出臺文件落實了初加工用電政策，電價一般在0.4-0.5元/度左右，寧夏自治區(qū)目前初加工用電政策還沒有落實，在縣級層面與電力部門溝通的難度很大。在用地政策方面，兩省未出臺相關(guān)落實意見，我們調(diào)研的白水縣反映，補助政策實施過程中因為用地問題，設(shè)施建設(shè)一度受阻，縣農(nóng)業(yè)局不斷向縣委縣政府反映，最后在縣長的協(xié)調(diào)下，用地問題得到解決。

商品化處理設(shè)施配套不足

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著初加工補助政策的實施，提高了試點地區(qū)初加工設(shè)施水平，但目前補助設(shè)施僅限于貯藏烘干，較為單一，圍繞補助設(shè)施其他各環(huán)節(jié)的設(shè)施優(yōu)化配套不足，未能全產(chǎn)業(yè)鏈推動初加工發(fā)展。不過一些農(nóng)戶和合作社正逐步開展果蔬等清洗、分選、包裝等初加工，因此在其他初加工設(shè)施配套方面需求也很大。此外，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)緊密，帶動農(nóng)戶就業(yè)增收能力強，但相關(guān)的扶持政策措施較少，技術(shù)研究力量薄弱，抵御自然災(zāi)害和市場風(fēng)險能力薄弱。

對策建議

加強監(jiān)管。規(guī)范各地受益主體確認(rèn)程序，把好建設(shè)補助對象選擇關(guān)，確保補助政策實施公平公開公正。督促各地加強項目檔案管理，完善項目實施過程中申請表、公示文件、驗收材料等資料檔案。

加強協(xié)調(diào)。積極與相關(guān)部門溝通，爭取繼續(xù)擴大補助政策資金規(guī)模。此外，為解決各地初加工設(shè)施建設(shè)用電用地困難、各地在落實國家用電用地政策時尺度不一等問題，建議與有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，落實用電用地政策。

加強扶持。通過整合農(nóng)機購置補貼政策等惠農(nóng)政策，加強初加工其他環(huán)節(jié)設(shè)施配套，鼓勵建設(shè)果蔬初加工中心，延長產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、產(chǎn)品鏈，全面提升初加工設(shè)施水平。通過政策傾斜、技術(shù)支持等方式，加強對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的扶持，幫助技術(shù)改造升級，積極探索引入農(nóng)業(yè)保險制度，提高風(fēng)險防范水平。