德州黃河防洪工程建設(shè)與管理模式演進(jìn)

黃河防洪工程是防御洪水的屏障，是治理開發(fā)黃河、除害興利的物質(zhì)基礎(chǔ)，是確保人民生命財(cái)產(chǎn)安全的有效屏障。人民治黃70年來，黃河治理與開發(fā)取得了輝煌成就，防洪工程體系不斷完善，抗洪能力大大增強(qiáng)，取得了70年伏秋大汛不決口的偉大勝利。

黃河下游防洪標(biāo)準(zhǔn)由60年一遇提高到近1000年一遇，工程管理由防洪屏障的粗放式管理轉(zhuǎn)為打造水利風(fēng)景區(qū)的精細(xì)化管理。黃河下游防洪工程從民埝筑起歷經(jīng)4次大修堤到現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)化堤防建設(shè)，黃河兩岸逐步形成集“防洪保障線、搶險(xiǎn)交通線和生態(tài)景觀線”于一體的標(biāo)準(zhǔn)化堤防體系。

防洪工程建設(shè)管理模式演進(jìn)

（1）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下傳統(tǒng)管理模式。人民治黃以來，黃河下游堤防經(jīng)過4次較大規(guī)模的加高加固。第1次是1950 —1959年，第2次是1962—1965年，第3次是1974—1985年，1986—1998年沒有進(jìn)行大規(guī)模的修堤，主要是零星土方工程。這個(gè)階段工程建設(shè)沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下以行政管理為主的傳統(tǒng)管理模式。山東黃河河務(wù)局為項(xiàng)目主管單位，建設(shè)項(xiàng)目從規(guī)劃立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、計(jì)劃到竣工驗(yàn)收全部由省局負(fù)責(zé)。市局為建設(shè)單位，負(fù)責(zé)工程計(jì)劃、施工管理，并承擔(dān)部分設(shè)計(jì)任務(wù)?？h局負(fù)責(zé)編制施工計(jì)劃和承擔(dān)本單位的工程施工。當(dāng)遇較大任務(wù)時(shí)，由市（地）局組織所轄縣（市）河務(wù)局的施工隊(duì)伍完成。土方施工組織一般是建立施工指揮部，由當(dāng)?shù)乜h政府分管黃河工程的負(fù)責(zé)人任指揮，河務(wù)局的負(fù)責(zé)人任副指揮和技術(shù)負(fù)責(zé)人，從地方和黃河各有關(guān)部門抽調(diào)人員組成施工指揮部，全面負(fù)責(zé)施工管理。沒有大的基建任務(wù)時(shí)，山東黃河河務(wù)局下達(dá)計(jì)劃后，市河務(wù)局同所轄縣河務(wù)局簽訂承包任務(wù)書，包投資、包工期、包質(zhì)量、包安全生產(chǎn)，縣河務(wù)局安排施工隊(duì)伍，組織完成。

（2）“三項(xiàng)制度”改革管理模式。由于黃河下游泥沙不斷淤積，河床逐年抬高，原有堤防已不能滿足設(shè)防需要。1998年長(zhǎng)江洪水之后，國(guó)家加大了對(duì)大江大河的治理力度，投巨資加高加固黃河防洪工程，消除險(xiǎn)工險(xiǎn)段，提高防洪工程的抗洪能力。第4次修堤是1999年開始的，基本建設(shè)管理全面推行“三項(xiàng)制度”改革，即項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制和建設(shè)監(jiān)理制。隨著“三項(xiàng)制度”改革的深入開展，經(jīng)過不斷的總結(jié)、凝縮和規(guī)范，逐步形成一套比較系統(tǒng)、理論性的管理模式。

施工期間，建立健全質(zhì)量管理體系。市局作為工程建設(shè)的項(xiàng)目法人，建立質(zhì)量管理檢查體系，對(duì)工程建設(shè)負(fù)總責(zé)組建項(xiàng)目辦公室，駐守工地，協(xié)調(diào)施工單位和地方政府、沿黃村莊的關(guān)系。解決征地拆遷遇到的問題，為工程建設(shè)創(chuàng)造良好的施工環(huán)境。施工中，組織分部工程和單元工程質(zhì)量驗(yàn)收，督促施工進(jìn)度和工程款審簽。施工階段的管理工作則以合同形式大部分交由監(jiān)理單位負(fù)責(zé)，監(jiān)理單位建立質(zhì)量控制體系，三控制，兩管理，一協(xié)調(diào)。監(jiān)理工程師在工地現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施旁站式跟蹤管理，嚴(yán)格行使質(zhì)量否決權(quán)和付款簽字權(quán)。施工單位建立質(zhì)量保證體系，嚴(yán)格執(zhí)行“三檢制”。按照投標(biāo)承諾，組成項(xiàng)目經(jīng)理部，全面履行合同，按照合同要求，按質(zhì)、按量、按合同工期完成施工任務(wù)，管理模式逐步規(guī)范。

山東黃河河務(wù)局在各項(xiàng)目法人單位設(shè)立質(zhì)量監(jiān)督站，派員全過程監(jiān)督工程質(zhì)量。

工程竣工后先由施工單位提出驗(yàn)收申請(qǐng)，項(xiàng)目法人單位組織由監(jiān)理、質(zhì)量監(jiān)督站、項(xiàng)目辦公室和施工單位組成的驗(yàn)收委員會(huì)進(jìn)行初驗(yàn)。山東黃河河務(wù)局組織參建各方組成驗(yàn)收委員會(huì)進(jìn)行竣工驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后交運(yùn)行管理單位使用。

（3）代建制項(xiàng)目管理模式。2002年，黃委黨組提出黃河標(biāo)準(zhǔn)化堤防建設(shè)，隨著標(biāo)準(zhǔn)化堤防實(shí)施，社會(huì)形勢(shì)的轉(zhuǎn)變，2012年，黃委適時(shí)提出實(shí)行代建項(xiàng)目管理，山東黃河河務(wù)局成為項(xiàng)目法人，市河務(wù)局不再具有項(xiàng)目法人資格。2012年2月，山東黃河河務(wù)局成立山東黃河工程建設(shè)中心， 實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)的專業(yè)化管理。山東黃河工程建設(shè)中心作為項(xiàng)目法人，在現(xiàn)場(chǎng)設(shè)立項(xiàng)目管理辦公室（簡(jiǎn)稱項(xiàng)目辦），聘任市河務(wù)局人員擔(dān)任主任、副主任、技術(shù)負(fù)責(zé)人，項(xiàng)目辦作為建設(shè)中心的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)管理。項(xiàng)目辦下設(shè)綜合、工程、質(zhì)檢、安全、遷占辦等部門，明確部門職責(zé)及人員分工，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，加強(qiáng)質(zhì)量、進(jìn)度、安全管理，同時(shí)負(fù)責(zé)聯(lián)系、協(xié)調(diào)地方關(guān)系，督促移民遷占實(shí)施機(jī)構(gòu)開展移民遷占工作。

德州市政府成立防洪工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，齊河縣政府成立齊河黃河防洪工程建設(shè)移民遷占辦公室，由分管縣長(zhǎng)任主任，縣河務(wù)局局長(zhǎng)任副主任，財(cái)政、國(guó)土、規(guī)劃、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、公安等部門為成員。建設(shè)中心與縣移民遷占辦公室簽訂移民遷占委托協(xié)議書，由縣移民遷占辦公室具體負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的移民遷占及附著物賠償工作。

建設(shè)中心分別與施工、監(jiān)理、監(jiān)測(cè)等單位簽訂合同。各施工、監(jiān)理單位分別在現(xiàn)場(chǎng)設(shè)立項(xiàng)目部、監(jiān)理部，接受項(xiàng)目辦現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)管理。

山東黃河河務(wù)局設(shè)立山東黃河水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督站德州區(qū)片項(xiàng)目站，并派員全程監(jiān)督工程質(zhì)量。單位工程完工后山東黃河建設(shè)中心委托項(xiàng)目辦組織由監(jiān)理、質(zhì)量監(jiān)督站、施工、設(shè)計(jì)單位組成的驗(yàn)收委員會(huì)進(jìn)行單位工程驗(yàn)收，合同完工后由建設(shè)中心組織由項(xiàng)目辦、監(jiān)理、施工、設(shè)計(jì)、質(zhì)量監(jiān)督站組成的驗(yàn)收委員會(huì)進(jìn)行合同完工驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后交運(yùn)行管理單位使用，工程竣工后，由黃委組織專家對(duì)工程進(jìn)行竣工驗(yàn)收。

黃河標(biāo)準(zhǔn)化堤防建設(shè)是以“防洪保障線、搶險(xiǎn)交通線、生態(tài)景觀線”為目標(biāo)，在保證黃河防汛抗洪的前提下，促進(jìn)黃河防洪工程的可持續(xù)發(fā)展，是維護(hù)黃河健康生命，打造黃河健康體魄的重要手段之一。建設(shè)是基礎(chǔ)，管理是關(guān)鍵， 隨著標(biāo)準(zhǔn)化堤防工程的建成，對(duì)黃河工程管理也提出了更高要求。

運(yùn)行管理模式演進(jìn)

（1）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下傳統(tǒng)管理模式。堤防工程由縣河務(wù)局管理。1986—2005年德州黃河河務(wù)局的工程管護(hù)工作是“專管”與“群管”相結(jié)合的，即5公里堤防配備1名黃河職工，其職責(zé)是定期組織群眾護(hù)堤員學(xué)習(xí)，每名護(hù)堤員負(fù)責(zé)500米的堤防管理任務(wù)，其職責(zé)是保持責(zé)任段內(nèi)的堤防平整，整修堤頂小埝，填墊水溝浪窩，管好堤頂行道林和柳蔭地內(nèi)的樹株，禁止牛羊上堤啃吃樹株和堤坡草皮，捕害堤動(dòng)物，消除堤防隱患，維護(hù)工程完整。

隨著國(guó)家逐步從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，黃河工程管理經(jīng)費(fèi)投入相對(duì)較少，加上沿黃農(nóng)村外出務(wù)工人員的增加，導(dǎo)致勞動(dòng)力緊張，群管隊(duì)伍已名存實(shí)亡，專管與群管相結(jié)合的管理模式受到嚴(yán)重沖擊。

2000年始，山東黃河河務(wù)局開展水管體制改革前期工作，按照“管養(yǎng)分離”的總體思路，取消群眾護(hù)堤員隊(duì)伍，堤防管理專業(yè)化勢(shì)在必行。

（2）管養(yǎng)分離模式。2005年，德州黃河河務(wù)局水管體制改革，實(shí)行管養(yǎng)分離，將工程維修養(yǎng)護(hù)工作從縣河務(wù)局剝離，成立德州翔宇黃河水利工程維修養(yǎng)護(hù)有限責(zé)任公司，國(guó)家開始按工程數(shù)量定額投資，工程管理模式進(jìn)入一個(gè)新的階段。

管養(yǎng)分離就是將日常的管理運(yùn)行和維修養(yǎng)護(hù)職能分開，明確工作職責(zé)，分別由水利管理單位、養(yǎng)護(hù)企業(yè)各自實(shí)施。管理單位集中精力做好水利工程的安全檢查、防汛，以及維修養(yǎng)護(hù)工程的計(jì)劃下達(dá)、監(jiān)督管理等工作。養(yǎng)護(hù)企業(yè)只負(fù)責(zé)水利工程維修、養(yǎng)護(hù)工作。

水管單位與維修養(yǎng)護(hù)公司實(shí)行合同管理，管理單位根據(jù)維修養(yǎng)護(hù)任務(wù)的大小，年初與養(yǎng)護(hù)單位簽訂維修養(yǎng)護(hù)合同，明確所轄河段工程管理的目標(biāo)和要求，制定獎(jiǎng)懲辦法。對(duì)較大的維修項(xiàng)目，由管理單位進(jìn)行招標(biāo)，選擇實(shí)力強(qiáng)的養(yǎng)護(hù)公司承擔(dān)維修養(yǎng)護(hù)任務(wù)，按照基建程序進(jìn)行檢查、驗(yàn)收。養(yǎng)護(hù)單位內(nèi)部可以實(shí)行項(xiàng)目責(zé)任制和承包責(zé)任制，落實(shí)各自的任務(wù)、職責(zé)，將養(yǎng)護(hù)任務(wù)的完成情況、管理效果與個(gè)人的工資、獎(jiǎng)金掛鉤，調(diào)動(dòng)養(yǎng)護(hù)人員的工作積極性和創(chuàng)造性。

工程的日常管理一般實(shí)行月考核、季評(píng)比、半年檢查的方式以促進(jìn)工作的開展。合同簽訂后，管理單位根據(jù)工程管理有關(guān)規(guī)定進(jìn)行檢查，對(duì)維修養(yǎng)護(hù)工作進(jìn)行考核。管理單位實(shí)行月檢查、季評(píng)比、半年初評(píng)、年終總評(píng)的百分考核制和單項(xiàng)工程驗(yàn)收制度。年初簽訂維修養(yǎng)護(hù)合同后，可先預(yù)付合同總額30%的資金作為維修養(yǎng)護(hù)啟動(dòng)費(fèi)，以后每月支付一定比例的養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，季評(píng)比和半年初評(píng)前支付一定比例，年終省局檢查前支付一部分，檢查合格后全部支付養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，根據(jù)每次檢查情況，對(duì)照維修養(yǎng)護(hù)合同進(jìn)行獎(jiǎng)懲，公開獎(jiǎng)懲結(jié)果。

管養(yǎng)分離新體制的逐步完善，既能穩(wěn)定管理隊(duì)伍，增加職工收入，又能引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高維修養(yǎng)護(hù)人員的責(zé)任心、積極性和主動(dòng)性，發(fā)揮事前管理的作用，減少工程損壞，以最少的投入，取得最大的管理效益，促進(jìn)治黃事業(yè)的健康發(fā)展，促進(jìn)工程管理現(xiàn)代化水平不斷提高，形成一種較為穩(wěn)定的、能夠良性循環(huán)的管理模式。

近期展望

人民治黃事業(yè)任重道遠(yuǎn)，任務(wù)依然艱巨，創(chuàng)新河道整治方略亦勢(shì)在必行，展望未來，不忘初心，我們將不斷提高建設(shè)與管理水平，更好地保持工程面貌和強(qiáng)度。今后，堤防、險(xiǎn)工壩頭將全部安裝監(jiān)控系統(tǒng)，工程巡查在室內(nèi)基本就能完成，信息化與治黃工作深度融合，數(shù)據(jù)信息共享，治黃工程的管理模式將更加現(xiàn)代化。