第八屆財經(jīng)發(fā)展論壇圓桌論壇觀點輯要

2024年11月16日，第八屆財經(jīng)發(fā)展論壇圓桌論壇在人民日報社舉行，包括法治引領(lǐng)、預(yù)算管理、稅收制度三個分主題。

法治引領(lǐng)財稅改革

第一場圓桌論壇聚焦于新一輪財稅體制改革中的法治引領(lǐng)，由上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院學(xué)術(shù)委員會主任、教授劉小兵主持。論壇匯聚了多位財稅領(lǐng)域的專家學(xué)者，他們圍繞法治引領(lǐng)財稅改革這一主題展開了深入討論。

江西財經(jīng)大學(xué)副校長李春根教授在論壇中聚焦法治框架下財政監(jiān)督的自由裁量權(quán)問題。他認為，財政監(jiān)督是財稅領(lǐng)域改革的重要一環(huán)，而自由裁量權(quán)的科學(xué)、合理管控是其中的重大課題。財政監(jiān)督部門如何依法、公正、有效地行使行政自由裁量權(quán)，對財政監(jiān)督部門加快職能轉(zhuǎn)變、提高監(jiān)督效能、提升社會形象、防治腐敗等都具有重要的現(xiàn)實意義。他詳細闡述了財政監(jiān)督自由裁量權(quán)在檢查、調(diào)查、監(jiān)控和評價等方面的應(yīng)用，并提到其在實際運行中存在的問題，如選擇行為方式、認定事實性質(zhì)、問題情節(jié)輕重、處理幅度及行為時限等方面的不當(dāng)使用。為解決這些問題，他提出了加快推動財政監(jiān)督立法、完善自由裁量權(quán)標(biāo)準體系、健全程序保障機制、加強內(nèi)部監(jiān)督控制及外部監(jiān)督控制等對策。這些對策旨在通過法治化手段規(guī)范財政監(jiān)督自由裁量權(quán)的行使，確保其合理、公正、透明。

法治軌道與系統(tǒng)觀念，是新時代進一步全面深化改革與推進中國式現(xiàn)代化的兩項基本遵循。北京大學(xué)法學(xué)院劉劍文教授在論壇中深入探討了財政體制改革與法治的關(guān)系，他強調(diào)財政體制改革需在法治框架內(nèi)進行。過去財政體制改革中存在的問題，如地方隱性債務(wù)、預(yù)算制度執(zhí)行不力等，都與法治不足有關(guān)。未來財稅體制改革應(yīng)構(gòu)建合理完備的財稅法律體系，注重民主、公平與發(fā)展價值融貫，政治、社會與經(jīng)濟功能并舉的現(xiàn)代化。同時，他提出中國式財政法治現(xiàn)代化應(yīng)以立法為核心整體推進，確保改革與立法同步，為立法預(yù)留改革空間。在處理人大與政府、國家與國民、中央與地方三大關(guān)系時，需堅持預(yù)算完整性、經(jīng)濟節(jié)約性、稅收法治等原則。最后，他強調(diào)這一輪財稅改革是黨中央新時期的頂層設(shè)計和戰(zhàn)略安排，需以法治為底色、系統(tǒng)關(guān)聯(lián)為指引，在法治基礎(chǔ)上推進改革，實現(xiàn)立法與協(xié)調(diào)相統(tǒng)一，推動立法向縱深發(fā)展。

法治不僅是改革的目標(biāo)，也是推動改革的手段。上海財經(jīng)大學(xué)中國公共財政研究院副院長汪沖教授在論壇中強調(diào)了法治在新一輪財稅體制改革中的重要性和作用。他提到過去財稅立法的先試后立法模式，并建議在新階段應(yīng)轉(zhuǎn)變思維，讓法治成為引領(lǐng)未來改革、提供保障和規(guī)范的力量。他還以資源稅改革為例，說明了法治在梳理政府與市場關(guān)系、嘗試突破央地財政關(guān)系中的重要作用。他提出財稅立法的三個突破口和原則：一是提升財稅領(lǐng)域的法律效力，解決行政法規(guī)和規(guī)章占比過高的問題；二是重視財稅法治的系統(tǒng)性和整體性，避免其他專業(yè)領(lǐng)域法律對財稅立法的干擾；三是注重財稅立法的協(xié)同性，彌補罰沒收入使用和報告評估等方面的法律缺失。他認為財稅立法應(yīng)具備更為主動和積極的意義，而不是被動等待成熟時機。這些觀點為財稅體制改革的法治化路徑提供了有益思考。

預(yù)算是財政的核心，現(xiàn)代預(yù)算的發(fā)展已超越財政部門，涉及國家制度結(jié)構(gòu)優(yōu)化和治理能力提升。中南財經(jīng)政法大學(xué)王金秀教授表示，預(yù)算法治化是現(xiàn)代預(yù)算的典型標(biāo)志，需將黨中央重大決策部署以及預(yù)算改革實踐創(chuàng)新的成果轉(zhuǎn)化為法律，以保障實施。預(yù)算法需修訂以納入更多創(chuàng)新內(nèi)容，如重大決策評估、支出項目化管理等。同時，需理順監(jiān)督關(guān)系，加強制度落實，從立法層面進行安排。她還強調(diào)了財務(wù)、會計與資產(chǎn)相關(guān)內(nèi)容與預(yù)算的結(jié)合，以及推進權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告的重要性。她認為，在新預(yù)算法實施中，需更多關(guān)注制度運行和管理，加強執(zhí)法力度，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)預(yù)算觀念。

財政部稅政司原一級巡視員徐國喬在論壇中論述了進一步深化稅收制度改革與更好落實稅收法定原則的關(guān)系，提出要在健全稅收制度中落實好稅收法定原則。法治是改革順利推進的基石，稅收制度改革必須在法治引領(lǐng)下進行，必須牢固樹立法治理念，善于運用法治思維和法治方式，真正做到稅收法定。應(yīng)當(dāng)按照有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會公平和市場統(tǒng)一的原則，全面梳理現(xiàn)行稅收制度的現(xiàn)狀，以“三個有利于”為指引，對目前18個稅種逐一進行深入的分析和研究，相應(yīng)提出改革完善的方案，健全現(xiàn)代稅收制度，并在此基礎(chǔ)上更加有力有效地落實好稅收法定原則。其發(fā)言體現(xiàn)了對健全稅收制度和落實稅收法定原則的深刻理解和準確把握，為進一步深化稅收制度改革提供了有益的思考和建議。

深入推進預(yù)算管理

第二場圓桌論壇主題為預(yù)算管理，由武漢大學(xué)財政金融研究中心名譽主任、教授吳俊培主持。論壇圍繞預(yù)算制度改革、零基預(yù)算、預(yù)算監(jiān)督體系、預(yù)算管理等多個方面進行了深入探討。四位專家分別從不同角度提出了自己的見解和建議，從預(yù)算管理的角度為新一輪財稅體制改革的未來方向提供了寶貴思路。

財政部原投資評審中心主任李紹剛提到，財稅體制改革在黨的二十屆三中全會《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》中占據(jù)重要比例，其中預(yù)算制度改革任務(wù)繁重。他回顧了零基預(yù)算在我國的發(fā)展歷程，指出其雖然提出多年但進展和成效不大。他分析了當(dāng)前預(yù)算編制方法存在的問題，并強調(diào)重提零基預(yù)算的重要性及其實施難度。編制預(yù)算需要具備能力和條件，而當(dāng)前我國在標(biāo)準體系和分類方面仍在摸索中。此外，他還提到習(xí)近平總書記關(guān)于注重處理好改革與法治、破和立、改革與開放等關(guān)系的論述，強調(diào)部署與落實的重要性。最后，他提出以零基預(yù)算與績效評價等手段相結(jié)合的方式，推動財稅體制改革服務(wù)中國式現(xiàn)代化體系。他的發(fā)言既有對現(xiàn)狀的深刻剖析，也有對未來的積極展望，為預(yù)算改革的深入推進提供了有益參考。

南開大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院馬蔡琛教授在發(fā)言中分享了多個關(guān)于預(yù)算管理的觀點。他引用梁啟超的話來闡述預(yù)算的本質(zhì)，并談到當(dāng)前預(yù)算執(zhí)行率計算存在的問題。通過歷史典故和現(xiàn)實問題對照，探討了預(yù)算超支、程序正義以及績效與控制的平衡等議題。在他看來，預(yù)算應(yīng)以正確的方式做正確的事，并強調(diào)了向一線管理者賦權(quán)對于提高績效的重要性。他還分享了個人經(jīng)歷，反思閉環(huán)管理在實際操作中的困境。他對比了中期財政規(guī)劃與五年規(guī)劃的關(guān)系，以及傳統(tǒng)績效預(yù)算與當(dāng)前績效預(yù)算的差異。他提到，權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財務(wù)報告的實施仍需努力，并區(qū)分了零基預(yù)算的決策模式和理念。通過實證研究他得出，盡管零基預(yù)算在編制上存在困難，但其理念仍有道理，實際運轉(zhuǎn)中仍符合漸進預(yù)算的決策模式。他的發(fā)言內(nèi)容豐富，既有理論深度，又貼近實際，為預(yù)算管理的改進提供了有益的思考。

山東大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院常務(wù)副院長石紹賓教授分享了對預(yù)算監(jiān)督體系的思考。他結(jié)合70年來人大預(yù)算監(jiān)督發(fā)展的主要歷程，分析了人大預(yù)算監(jiān)督發(fā)展的主要趨勢特征，充分肯定了人大預(yù)算監(jiān)督取得的成績，同時指出了當(dāng)前人大預(yù)算監(jiān)督在基層監(jiān)督力量和專業(yè)知識等方面存在的問題，提出要加強人大監(jiān)督，需在監(jiān)督機構(gòu)和體系上下功夫，充實專業(yè)人員并提升監(jiān)督能力。此外，他還提到審計在預(yù)算監(jiān)督中的重要作用，結(jié)合審計中出現(xiàn)屢審屢犯問題，他建議從發(fā)展的眼光全面看待這一現(xiàn)象。他呼吁專家學(xué)者作為預(yù)算社會監(jiān)督的主要力量，共同關(guān)注和研究預(yù)算，推動我國預(yù)算治理能力和治理體系現(xiàn)代化。他的發(fā)言全面而深入，既肯定了成績，又指出了問題，還提出了具體的改進建議，對于完善預(yù)算監(jiān)督體系具有積極意義。

上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師徐曙娜聚焦于預(yù)算管理體制改革，特別是三資統(tǒng)籌（資金、資產(chǎn)、資源統(tǒng)籌）與預(yù)算制度的結(jié)合。就資金管理問題，她提出非財政撥款收入銀行賬戶統(tǒng)籌和國庫現(xiàn)金管理優(yōu)化的建議。在資產(chǎn)統(tǒng)籌方面，她提倡虛擬化公務(wù)倉和無形資產(chǎn)有償使用，建議深化投資基金管理以拉動地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在資源統(tǒng)籌方面，她強調(diào)公用事業(yè)特許經(jīng)營的重要性，建議以此補充地方財政收入。同時，她提出建立目標(biāo)導(dǎo)向的成本績效預(yù)算管理模式，將績效預(yù)算與零基預(yù)算相結(jié)合。針對當(dāng)前預(yù)算管理中存在成本和支出不分的問題，她提出通過成本效益分析對項目庫進行整理和優(yōu)先排序。此外，她還提到預(yù)算調(diào)整問題，認為預(yù)算調(diào)整約束與調(diào)整審批有待優(yōu)化。

系統(tǒng)優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)

第三場圓桌論壇主題為稅收制度，論壇由西南財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院教授、地方人大預(yù)算審查監(jiān)督研究中心主任劉蓉主持。論壇圍繞稅收制度改革的重要性、面臨的問題、改革方向以及與中國式現(xiàn)代化的關(guān)系等多個方面進行了深入探討。五位專家分別從不同角度提出了自己的見解和建議，為稅收制度改革的未來方向提供了寶貴思路。

宏觀稅負低，但未來中國財政支出需求將持續(xù)增長；稅收增長不佳，過度依賴非稅收入。中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院呂冰洋教授指出了當(dāng)前稅收存在的問題。他強調(diào)，稅收有籌集財政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行兩大功能，但過度重視調(diào)節(jié)會降低財政收入功能。在全國層面，稅收政策存在過多的優(yōu)惠。在地方層面，地方政府過度使用非正式稅收返還來吸引投資。這兩種現(xiàn)象不但會降低政府可用財力水平，而且從全局看，會因為違反稅收中性原則而產(chǎn)生全局資源配置效率損失。他認為，中國未來增加財稅收入至關(guān)重要，需關(guān)注稅制結(jié)構(gòu)建設(shè)。當(dāng)前稅制過多集中在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，應(yīng)向下游環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，從嵌入經(jīng)濟到嵌入社會。同時，中國的稅過度集中在企業(yè)層面，應(yīng)向個人所得稅、消費稅、房地產(chǎn)稅等轉(zhuǎn)移。此外，他提到諾貝爾獎得主阿西莫格魯“共識性強政府”的思想，強調(diào)現(xiàn)代化國家需要強政府，強政府需要有強大財力支持。但財政力量的增強應(yīng)建立在社會共識基礎(chǔ)上，因此未來稅收改革需綜合考慮財政收入與調(diào)節(jié)作用，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，加強社會共識，以實現(xiàn)稅收的可持續(xù)發(fā)展和有效支撐國家現(xiàn)代化進程。

中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任馬珺研究員提出，應(yīng)堅持系統(tǒng)觀念，從政府收入制度全局角度系統(tǒng)思考稅收制度的改革，以有效支撐中國式現(xiàn)代化的融資需求。中國式現(xiàn)代化的五大特征，要求政府收入制度兼顧效率與公平，充分發(fā)揮優(yōu)化社會資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平及維護國家長治久安的作用。當(dāng)前政府收入制度面臨挑戰(zhàn)，如基層財政緊張、非稅收入統(tǒng)籌不足、地方政府債務(wù)壓力大等。因此，需重構(gòu)政府收入制度，以穩(wěn)定宏觀稅負、增強財政收入能力為基礎(chǔ)，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、健全非稅收入制度。為此，需著重處理好政府收入與支出、稅收收入與非稅收入、稅制改革與財政體制改革、不同經(jīng)濟稅基的合理稅負，以及規(guī)范收入分配與促進經(jīng)濟發(fā)展等五重關(guān)系。這些關(guān)系的妥善處理，將助力構(gòu)建更加完善、公平、高效的政府收入體系，為中國式現(xiàn)代化進程提供堅實物質(zhì)基礎(chǔ)和完善制度保障。

中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任、錢端升講座教授施正文表示，稅制改革應(yīng)圍繞有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一三大目標(biāo)，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，提升直接稅比重，有效發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)功能。改革需理順發(fā)展導(dǎo)向與規(guī)范導(dǎo)向的關(guān)系，確保稅收制度既促進經(jīng)濟發(fā)展，又保障社會公平。重點稅種如增值稅需完善抵扣鏈條，個人所得稅需適當(dāng)降低綜合所得最高邊際稅率。應(yīng)考慮縮短整體稅制的法定稅負與實際稅負的差距，增強稅法的合理性、權(quán)威性與可執(zhí)行性。同時，提升征管能力，深化征管改革，適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟和自然人稅收征管體系建設(shè)需要。此外，建設(shè)法治稅收至關(guān)重要，要全面落實稅收法定原則，提高立法質(zhì)量，增強稅收的確定性，嚴格規(guī)范公正執(zhí)法司法，保護納稅人權(quán)益。黨的二十屆三中全會對稅收制度改革提出全面要求，需深入研究、切實落實，加快構(gòu)建現(xiàn)代稅收制度，助力中國式現(xiàn)代化與國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)。

針對當(dāng)前稅制存在的問題，上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長田志偉研究員進行剖析并給出了改革建議。他提到，“遠洋捕撈式執(zhí)法”等現(xiàn)象反映了地方財政壓力，而消費稅征收環(huán)節(jié)后移及擴大征收范圍或可緩解部分壓力。同時，個人所得稅過于注重調(diào)節(jié)功能，而忽視了收入功能，導(dǎo)致稅收收入占比低，對收入分配調(diào)節(jié)力度不足。田志偉建議降低免征額，提高個人所得稅比重，以更好發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用。他認為，免征額過高是導(dǎo)致稅收收入比重低的主要原因，應(yīng)參考發(fā)達國家經(jīng)驗，合理設(shè)置免征額，使交稅人數(shù)占就業(yè)人數(shù)的60%以上。此外，他提出通過自然侵蝕法定免征額的方式，逐步降低免征額，以提高個人所得稅比重和效率。這些建議旨在優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，既解決財政壓力，又促進經(jīng)濟健康發(fā)展，以實現(xiàn)社會公平。

上海財經(jīng)大學(xué)中國公共財政研究院副院長張牧揚副教授在論壇中討論了稅制改革的必要性，特別是針對新業(yè)態(tài)和復(fù)雜稅制的挑戰(zhàn)。他指出，當(dāng)前稅制存在復(fù)雜性問題，如增值稅多檔稅率下，稅務(wù)部門和企業(yè)對稅目理解存在差異，加之各地方稅務(wù)局執(zhí)行標(biāo)準不一，給企業(yè)帶來長期風(fēng)險，對營商環(huán)境產(chǎn)生了不利影響。“營改增”雖已過去八年，但稅制簡化努力仍顯不足。黨的二十屆三中全會提出要健全有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度，全面落實稅收法定原則，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。為此，他建議稅收改革應(yīng)朝簡化方向發(fā)展，明確管轄權(quán)和歸屬地，可考慮將增值稅統(tǒng)一到消費環(huán)節(jié)，借鑒歐盟實踐，減少稅制補丁，提高籌資效率，降低扭曲。他呼吁未來幾年將稅制向清晰簡單方向改革，以應(yīng)對新業(yè)態(tài)挑戰(zhàn)，優(yōu)化營商環(huán)境，促進經(jīng)濟健康發(fā)展。