對(duì)國庫事后監(jiān)督的再探討

■李　飛

對(duì)國庫事后監(jiān)督的再探討

■李飛

國庫事后監(jiān)督工作作為國庫業(yè)務(wù)的一個(gè)重要組成部分，多年來，在提高國庫會(huì)計(jì)核算質(zhì)量、規(guī)范業(yè)務(wù)操作、提升國庫風(fēng)險(xiǎn)管理能力、防范國庫資金安全等方面起到了重要作用。本文將通過對(duì)國庫事后監(jiān)督沿革及現(xiàn)實(shí)狀況的分析，提出現(xiàn)階段完善其監(jiān)督機(jī)制的思考。

國庫事后監(jiān)督；模式；問題；思考

李飛，中國人民銀行南昌中心支行國庫處。（江西南昌330008）

一、國庫事后監(jiān)督沿革

（一）分散監(jiān)督時(shí)期。自2000年開始，為防范人民銀行內(nèi)部專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，人民銀行開始在相關(guān)專業(yè)內(nèi)部陸續(xù)成立事后監(jiān)督崗，以加強(qiáng)對(duì)專業(yè)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)的再監(jiān)督，國庫部門是其中一個(gè)。這個(gè)時(shí)期主要是在國庫部門內(nèi)部設(shè)置事后監(jiān)督崗，配備專職人員，并以手工監(jiān)督方式對(duì)前一日國庫業(yè)務(wù)進(jìn)行全面復(fù)審。雖然這個(gè)時(shí)期監(jiān)督條件、人員及監(jiān)督工作經(jīng)驗(yàn)都不完善，但對(duì)糾正業(yè)務(wù)差錯(cuò)、提高會(huì)計(jì)核算質(zhì)量還是起到了把關(guān)守口的作用。

（二）集中監(jiān)督時(shí)期。2004年，為適應(yīng)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)四集中，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控的需要，各地（市）以上人民銀行分支機(jī)構(gòu)按照人民銀行“三定”方案的要求，相繼成立了事后監(jiān)督中心，獨(dú)立行使會(huì)計(jì)核算集中監(jiān)督職能，人民銀行縣（區(qū)）支行及代理國庫業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行，其國庫事后監(jiān)督工作大部分仍維持原來的分散監(jiān)督模式。為明確事后監(jiān)督中心的職責(zé)，人總行及時(shí)下發(fā)了《中國人民銀行事后監(jiān)督中心工作規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》），對(duì)已成立了事后監(jiān)督中心的人民銀行分支機(jī)構(gòu)，國庫事后監(jiān)督工作移交事后監(jiān)督中心辦理，根據(jù)人隨業(yè)務(wù)走的規(guī)定，原國庫分散監(jiān)督人員調(diào)到事后監(jiān)督中心從事事后監(jiān)督工作。同時(shí)，為規(guī)范國庫事后監(jiān)督操作規(guī)程，明確國庫事后監(jiān)督內(nèi)容、方法，人總行國庫局相應(yīng)制定了《中國人民銀行國庫會(huì)計(jì)事后監(jiān)督辦法》（以下簡稱《辦法》），國庫事后監(jiān)督工作自此從分散監(jiān)督走向集中監(jiān)督。這一時(shí)期的監(jiān)督由于實(shí)行了崗位人員的分離，事后監(jiān)督部門通過差錯(cuò)報(bào)告單的填發(fā)，監(jiān)督報(bào)表報(bào)告的反饋報(bào)送，以及對(duì)事后工作實(shí)行的獎(jiǎng)懲制度、不定期檢查制度，其監(jiān)督的獨(dú)立性、制約性及威懾力得到了有效發(fā)揮。有些人民銀行的事后監(jiān)督部門還通過開發(fā)事后監(jiān)督軟件改進(jìn)監(jiān)督手段，使事后監(jiān)督工作逐步從單純的手工監(jiān)督方式過渡到人機(jī)并用相結(jié)合，監(jiān)督效率有所提高。

（三）再集中監(jiān)督時(shí)期。2014年根據(jù)人總行銀（三定）辦［2014］7號(hào)文“關(guān)于調(diào)整中國人民銀行地（市）中心支行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)意見”要求，人民銀行地（市）中心支行不再保留事后監(jiān)督中心，相應(yīng)的事后監(jiān)督工作職責(zé)按業(yè)務(wù)條線分別交由各業(yè)務(wù)科室履行。此后，人民銀行各地（市）中心支行陸續(xù)撤并事后監(jiān)督中心，自2015年起，國庫事后監(jiān)督工作逐步回到了國庫部門管理，從事國庫事后監(jiān)督的工作人員按意愿回歸國庫部門。歷經(jīng)十年的國庫會(huì)計(jì)分散監(jiān)督又重新回到了集中監(jiān)督的模式。

二、當(dāng)前國庫事后監(jiān)督工作的幾種模式

雖然國庫事后監(jiān)督階段經(jīng)歷了上述幾個(gè)階段，但國庫業(yè)務(wù)的監(jiān)督模式依然沒有得到統(tǒng)一，集中監(jiān)督與分散監(jiān)督在不同層級(jí)人民銀行及商業(yè)銀行代理支庫并存。

（一）人民銀行省會(huì)城市中心支行。按照人總行銀（三定）辦［2014］7號(hào)文，文件只針對(duì)人民銀行地（市）中心支行事后監(jiān)督中心機(jī)構(gòu)的調(diào)整，并未涉及人民銀行省會(huì)城市中心支行，因此，省會(huì)城市中心支行國庫事后監(jiān)督工作維持原狀，國庫會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)依然實(shí)行集中監(jiān)督，即國庫部門所辦理的本行級(jí)各項(xiàng)國庫會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)（含一級(jí)多庫），次日由國庫部門移交本行事后監(jiān)督中心，由事后專門人員按照《辦法》所規(guī)定的程序和方法，對(duì)已處理完的國庫會(huì)計(jì)核算進(jìn)行復(fù)審和監(jiān)督。

（二）人民銀行地市中心支行。自2015年以后，國庫會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)由本部門履行事后監(jiān)督職能，實(shí)行的是分散監(jiān)督，即在國庫部門內(nèi)部按崗位設(shè)置要求設(shè)立專門的事后監(jiān)督崗位，配備1～2個(gè)專職人員，對(duì)國庫上一日會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)實(shí)行全面復(fù)審和監(jiān)督工作。

（三）人民銀行縣（區(qū)）級(jí)支行及商業(yè)銀行代理支庫。從江西省調(diào)查情況來看，縣（區(qū)）人民銀行國庫業(yè)務(wù)實(shí)行的是集中監(jiān)督與分散監(jiān)督兩種方式，2004年自地（市）以上人民銀行實(shí)行集中監(jiān)督后，部分縣級(jí)人民銀行為實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的獨(dú)立性，加大監(jiān)督力度，內(nèi)部成立了內(nèi)控股，與本行內(nèi)審、紀(jì)檢等合署辦公，將國庫事后監(jiān)督工作移出業(yè)務(wù)部門交由內(nèi)控部門，并指定專人負(fù)責(zé)國庫事后監(jiān)督工作，實(shí)行了集中監(jiān)督；大部分縣（區(qū)）人民銀行仍維持2000年之后的分散監(jiān)督模式，一直沒有改變，即事后工作放在會(huì)計(jì)國庫股內(nèi)，指派一人專職或兼職國庫事后監(jiān)督工作。商業(yè)銀行代理支庫因特殊原因，機(jī)構(gòu)、人員難以獨(dú)立分設(shè)，一直以來實(shí)行的都是分散監(jiān)督模式，即在營業(yè)室內(nèi)指派一人兼職國庫會(huì)計(jì)事后業(yè)務(wù)的復(fù)審工作。

三、面臨的現(xiàn)實(shí)問題——以江西為例

（一）制度規(guī)范不統(tǒng)一造成理解偏差。人總行國庫局制定的《辦法》、江西省內(nèi)事后監(jiān)督中心依據(jù)人總行下發(fā)的《規(guī)程》及《江西省人民銀行會(huì)計(jì)核算監(jiān)督實(shí)施細(xì)則》制定的本省人民銀行系統(tǒng)國庫會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)事后監(jiān)督操作指引，都是在國庫業(yè)務(wù)集中監(jiān)督模式下制定的，適用于集中監(jiān)督下的國庫業(yè)務(wù)操作；自人民銀行地（市）中心支行國庫業(yè)務(wù)實(shí)行分散監(jiān)督后，監(jiān)督的程序、工作流程發(fā)生了變化，但上級(jí)行對(duì)因機(jī)構(gòu)變化帶來的國庫事后監(jiān)督工作還未制定統(tǒng)一的操作規(guī)定和指導(dǎo)意見。省級(jí)國庫管理部門為加強(qiáng)對(duì)事后工作的管理，2015年制定了省內(nèi)人民銀行系統(tǒng)國庫事后監(jiān)督工作規(guī)程，用于指導(dǎo)地（市）中心支行以下各級(jí)國庫及商業(yè)銀行代理支庫業(yè)務(wù)開展分散監(jiān)督工作。制度規(guī)定的不統(tǒng)一，在實(shí)際工作易造成對(duì)有些情況和問題的理解和處理不一。

（二）分散監(jiān)督獨(dú)立性受到挑戰(zhàn)。事后監(jiān)督實(shí)行分散監(jiān)督后，由國庫內(nèi)部人員擔(dān)任事后監(jiān)督工作，事后監(jiān)督人員為處理好人際關(guān)系，往往礙于情面，有不愿得罪人的心理，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題和工作差錯(cuò)，難以理直氣壯堅(jiān)持己見，易形成大事化小、小事化了，或多或少存在對(duì)業(yè)務(wù)監(jiān)督不到位、不徹底的情況；并且，由于缺乏對(duì)監(jiān)督工作或被監(jiān)督人員有效的獎(jiǎng)罰機(jī)制，監(jiān)督者的積極性和主動(dòng)性不強(qiáng)，被監(jiān)督崗對(duì)查出的問題不重視，監(jiān)督制約性受到弱化，易造成屢查屢犯等情況，分散監(jiān)督的權(quán)威性和獨(dú)立性受到挑戰(zhàn)。

（三）事后監(jiān)督手段相對(duì)弱化。目前，國庫事后監(jiān)督大部分工作基本還處在手工監(jiān)督階段，或手工監(jiān)督向人機(jī)并用階段過渡時(shí)期，還未實(shí)現(xiàn)利用監(jiān)督系統(tǒng)對(duì)國庫業(yè)務(wù)自動(dòng)化全過程監(jiān)督。隨著國庫會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)升級(jí)改造，數(shù)據(jù)集中、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)前移、業(yè)務(wù)體量大業(yè)務(wù)種類多等情況，僅依靠手工監(jiān)督已滿足不了事后監(jiān)督工作的需要，而且，易造成事后監(jiān)督工作人力資源成本增加，工作效率下降，并對(duì)深層次的風(fēng)險(xiǎn)問題難以發(fā)覺。

（四）集中監(jiān)督趨表面化現(xiàn)象依然存在。國庫業(yè)務(wù)事后監(jiān)督實(shí)行集中監(jiān)督后，雖然對(duì)國庫業(yè)務(wù)的監(jiān)督獨(dú)立性和制約力增強(qiáng)了，但仍沒有徹底擺脫監(jiān)督工作的平面性和表面化，更多的還是在對(duì)當(dāng)日?qǐng)?bào)表憑證的勾對(duì)、憑證要素的審核、會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)的發(fā)生是否有據(jù)可查、賬務(wù)是否平衡等方面。集中監(jiān)督由于存在人員、業(yè)務(wù)的相對(duì)分隔，事后人員對(duì)國庫相關(guān)政策、法律法規(guī)、制度規(guī)定的了解和掌握不透徹，以及對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)變化的滯后性，難以準(zhǔn)確做到監(jiān)督的及時(shí)性和準(zhǔn)確性，特別是對(duì)監(jiān)督工作的風(fēng)險(xiǎn)性和連續(xù)性把握不夠，監(jiān)督工作停留在面上的多，深層次的少，有時(shí)難以做到突出重點(diǎn)、抓住要害。

（五）分散監(jiān)督欠規(guī)范問題不容忽視。分散監(jiān)督便于部門內(nèi)部加強(qiáng)管理，協(xié)調(diào)溝通方便，但也易造成問題，特別是縣支行、商業(yè)銀行代理國庫，由于人員少，國庫事后監(jiān)督工作難以做到專人專職，不可避免會(huì)重回過去監(jiān)督的問題：監(jiān)督的滯后和違規(guī)，事后監(jiān)督人員一旦有事離崗，其所從事的監(jiān)督工作就極有可能因人員緊張無法安排，造成被監(jiān)督業(yè)務(wù)延放。待事后經(jīng)辦人員回來后，再集中審核憑證、報(bào)表。其結(jié)果是走形式，應(yīng)付了事，不能保持事后監(jiān)督工作的及時(shí)性和連續(xù)性；或有時(shí)為了做到及時(shí)性，在人手安排緊張的情形下，往往會(huì)計(jì)主管同時(shí)兼任事后監(jiān)督工作，其事后監(jiān)督工作形同虛設(shè)，失去了對(duì)自我約束和監(jiān)督的意義及作用，還會(huì)誘發(fā)資金風(fēng)險(xiǎn)。

四、完善國庫事后監(jiān)督機(jī)制的思考

人民銀行各級(jí)國庫業(yè)務(wù)不管實(shí)行怎樣的監(jiān)督模式，都要不斷強(qiáng)化監(jiān)督的職能，控制國庫資金風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，確保國庫資金的安全，保障國庫業(yè)務(wù)安全穩(wěn)健運(yùn)行。特別是人民銀行地（市）級(jí)國庫業(yè)務(wù)回歸業(yè)務(wù)部門管理后，除人民銀行省分庫和部分縣支庫外，江西省人民銀行地（市）級(jí)及大部分縣（區(qū)）支庫以及商業(yè)銀行代理支庫大都實(shí)行的是分散監(jiān)督模式，并且，今后較長時(shí)期國庫業(yè)務(wù)都將主要以分散監(jiān)督模式為主，因此，在面對(duì)國庫事后監(jiān)督工作新形勢(shì)、新發(fā)展的情況下，如何重新審視國庫事后監(jiān)督的工作，繼續(xù)加強(qiáng)監(jiān)督的力度，完善監(jiān)督方式和手段，避免分散監(jiān)督走回到問題的老路，更是值得我們思考的問題。

（一）保持分散監(jiān)督工作的相對(duì)獨(dú)立。國庫業(yè)務(wù)劃歸業(yè)務(wù)部門內(nèi)部管理后，依然要保持其監(jiān)督地位和工作的相對(duì)獨(dú)立性，這是做好事后監(jiān)督工作的關(guān)鍵所在，因?yàn)槭オ?dú)立性的監(jiān)督最終必將流于形式。首先是崗位和人員要保持絕對(duì)的獨(dú)立，其次監(jiān)督工作要向部門主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，由部門主要領(lǐng)導(dǎo)聽取監(jiān)督工作的匯報(bào)，負(fù)責(zé)日常監(jiān)督工作的協(xié)調(diào)、溝通及問題的解決，有條件的可指派部門內(nèi)副科（股）級(jí)干部分管事后監(jiān)督工作，并且，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)工作差錯(cuò)制定量化考核辦法和標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)工作人員的責(zé)任心，樹立事后監(jiān)督工作的權(quán)威性，以此保證監(jiān)督工作的可行性和有效性。

（二）不斷強(qiáng)化國庫事中監(jiān)督。不管是分散監(jiān)督還是集中監(jiān)督，事中監(jiān)督始終是重要的，它能彌補(bǔ)事后監(jiān)督的滯后和不足，真正把控風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，因此，在國庫事后監(jiān)督工作中應(yīng)將國庫監(jiān)督工作前移，通過強(qiáng)化國庫各崗位的不相容性，規(guī)范業(yè)務(wù)操作流程，增強(qiáng)系統(tǒng)參數(shù)設(shè)置的硬行約束機(jī)制，嚴(yán)肅外來憑證的審核監(jiān)督，加強(qiáng)國庫業(yè)務(wù)密碼、口令的管理，從制度上和規(guī)范操作上控制和扼止住可能產(chǎn)生的國庫資金風(fēng)險(xiǎn)。事后監(jiān)督則作為彌補(bǔ)事中監(jiān)督不足和疏漏的手段，提出可能引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的警示，與事中監(jiān)督相輔相成，并以此強(qiáng)化和促進(jìn)事中監(jiān)督走向完善。

（三）提高事后監(jiān)督手段和效能。充分利用先進(jìn)的現(xiàn)代化技術(shù)方法和手段發(fā)揮國庫的事后監(jiān)督職能，提高監(jiān)督工作效率。開發(fā)一套完備的國庫事后監(jiān)督系統(tǒng)，通過對(duì)國庫前臺(tái)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的全覆蓋跟蹤，查找問題的源頭，準(zhǔn)確找出差錯(cuò)發(fā)生的點(diǎn)位，及時(shí)堵住漏洞，并將監(jiān)督的觸角延伸至內(nèi)控管理，包括制度建設(shè)、人員崗位設(shè)置、內(nèi)控登記簿的記載、賬務(wù)組織建立及賬務(wù)核對(duì)、應(yīng)急管理等各個(gè)方面，并對(duì)發(fā)生的問題和差錯(cuò)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，提示風(fēng)險(xiǎn)所在，使國庫事后監(jiān)督的內(nèi)容從局部走向全面、從淺表走向縱深。

（四）豐富事后監(jiān)督工作內(nèi)涵。事后監(jiān)督工作不能習(xí)慣性停留在工作的表層，而是要拓寬工作的視角，強(qiáng)化事后監(jiān)督工作的功能和作用。在監(jiān)督過程中，一是通過對(duì)國庫資金進(jìn)出流量的變化，特別是大額資金的非正常變化情況，捕捉信息變化的異常點(diǎn)和可疑點(diǎn)，結(jié)合對(duì)相關(guān)憑證、報(bào)表和賬務(wù)的靜態(tài)審核和核對(duì)，綜合分析國庫資金的風(fēng)險(xiǎn)性，從中發(fā)現(xiàn)和找出可能引起風(fēng)險(xiǎn)的原因。二是通過對(duì)國庫資金一段時(shí)期內(nèi)連續(xù)發(fā)生的業(yè)務(wù)變化情況進(jìn)行觀察和分析，監(jiān)測(cè)資金的流向變化情況，從中發(fā)現(xiàn)問題的苗頭，并及時(shí)采取相應(yīng)措施加以防范。

（五）加強(qiáng)對(duì)下級(jí)國庫事后監(jiān)督工作指導(dǎo)。上級(jí)國庫要將下級(jí)國庫的事后監(jiān)督工作納入日常工作的管理范圍，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)國庫事后監(jiān)督工作人員的培訓(xùn)，幫助解決工作中的難題，指導(dǎo)事后監(jiān)督工作的開展，提升基層事后監(jiān)督工作水平。

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1006-169X（2016）07-0091-03