日本面向21世紀的長壽社會對策研究

◎張暄

日本面向21世紀的長壽社會對策研究

◎張暄

日本是世界人口平均壽命最長的國家，早在上世紀70年代初期日本就過早地進入了老齡化社會。面對急劇發(fā)展的少子高齡化社會，在自上世紀60年代建立的一套健全的高齡者福利體系的基礎上，更是面向21世紀確立了“人生80年”的新的老人社會福利體系。介紹和研究日本老人福利體系對于應對我國老齡化社會的挑戰(zhàn)，有著特殊的借鑒意義。

《長壽社會對策大綱》——確立“人生80年”的新的老人福利體制

《長壽社會對策大綱》的核心議題是在改革舊體制的基礎上，確立“人生80年”的新的老人福利體制，這個面向未來世紀的新體制圍繞著以下五個方面的內容展開：完善年金制度和開發(fā)再就職的潛力；保健預防為主的醫(yī)療保健體制與福利服務體制配套發(fā)展；進一步開拓終身教育和社會參與的渠道；改善老人住宅和生活環(huán)境；重視專業(yè)人員培養(yǎng)和技術開發(fā)。

為了確?！堕L壽社會對策大綱》的實施，1986年日本中央政府發(fā)布了《地方政府代行國家機構事務并使其合理化》的法律，它的主要目的是通過推行《長壽社會對策大綱》的契機，向地方政府分權、讓權。在這一政策的調整下，地方福利行政開始膨脹和擴充，地方福利事業(yè)的發(fā)展也出現(xiàn)了生氣勃勃的局面。

在1988年10月，厚生省和勞動省聯(lián)名向國會提出《實現(xiàn)長壽福利社會的基本政策和目標》（又被稱為“福利的夢幻”），對以前的計劃具體化，提出至2000年實現(xiàn)家庭護理員達到5萬人的具體方案。厚生省和勞動省為此分別設置了老人保健福利部及老齡對策部，強化這方面的行政管理。

居家養(yǎng)老、居宅看護的《老人保健福利推進10年戰(zhàn)略計劃》

據日本80年代有關老人的各項調查顯示，大多數(shù)老人對老后的生活的不安全感不是來自經濟和醫(yī)療，而是擔心在臥床不起和老年癡呆的情況下，出現(xiàn)本人和家庭都難以應付的局面。現(xiàn)代社會核心家庭的增多，婦女就業(yè)率的上升，出生率低下等社會發(fā)展的動向，使老人看護面臨的困境進一步加劇。為了能在老齡化程度尚未達到最高峰之前，進行資本儲蓄，再建老齡者福利的基礎，為后代減輕負擔，1989年12月日本厚生、大藏、自治三省協(xié)同一致公布了《老人保健福利推進10年戰(zhàn)略計劃》，該計劃在對以往改革調整進行總結的基礎上，立足于21世紀，確立了國家對高齡者的“保健一醫(yī)療一福利”服務的基本方向。

這一戰(zhàn)略計劃的基本方針：一是堅持福利普遍化的原則，扭轉以往重設施輕福利傾向，實現(xiàn)設施福利和居宅福利同時并舉；二是老人福利的發(fā)展需要社會的綜合力量，要形成一個全社會參與的老人福利服務網絡。其具體內容又可以歸納為：

（1）以市町村為主體，推選居宅福利對策。居宅福利是為那些居家養(yǎng)老的老人或者不愿意到老人福利設施去的老人提供同樣的保健福利服務。居宅福利的行動方案是：10年形成一支10萬人的家庭護理員隊伍，負責對居家養(yǎng)老的老人進行家庭訪問、看護、處理家務等；10年內建設福利保健中心1萬所，這是為身體虛弱或者臥床不起的老人提供健康診察、機能恢復鍛煉、入浴和飲食服務的設施。老人早去晚歸，有專車接送；普及托老所，10年之內達到5萬個床位的規(guī)模。這是對短期入所的老人進行看護、治療的設施。

（2）強化擴充收養(yǎng)福利設施。行動方案是：特別養(yǎng)護福利院由1989年的162000人的收容量增加到1999年的240000人的收容量；老人保健設施由1989年27800床位增加到280000床位；帶有看護功能的老人集體住宅由1989年容納200人增加到100000人。偏遠地區(qū)的老人生活福利綜合服務中心發(fā)展到400所。

（3）設置700億日元的長壽福利社會基金，主要用于居宅福利、居宅醫(yī)療的援助；高齡者的精神文化生活、保健的援助；致力于社會福利活動志愿者的援助；老人福利問題的有關研究；對照看老人的家屬進行援助等。

（4）無癱瘓老人作戰(zhàn)計劃。強調以預防為主的方針，將癱瘓老人的發(fā)生率控制在最小限度內，為此建立腦溢血預防情報網和以社區(qū)為主體的預防及恢復機能訓練體系、預防教育體系、看護體系等。

（5）設計充實的晚年生活方案。中央政府成立財團法人長壽社會開發(fā)中心，都道府縣成立“創(chuàng)造充滿歡樂的長壽社會”機構，負責舉辦老人大學，開展文化教育生活，培養(yǎng)高齡者社會活動指導者，提供調查、研究信息等。市町村是實際推行部門，在社會基層組織各項健康保健活動以及文化娛化活動，使老人度過健康的、有意義的晚年。

（6）長壽科學研究10年計劃。建立國立長壽科學研究中心、長壽科學研究援助財團，以及制定老年病預防治療看護研究的開發(fā)計劃。

（7）高齡者國立、民間綜合福利設施的強化。該推進計劃以居家養(yǎng)老、居宅看護為發(fā)展方向，以清晰的數(shù)字勾畫了高齡者看護社會化的前景。在強調地方政府和社區(qū)的重要作用的前提下，制定了20世紀末高齡者看護制度所要達到的非常具體的目標，也由此開拓了社區(qū)看護制度的模式，將日本的老人福利發(fā)展引入了一個新的時代。自1989年之后，日本老人福利的發(fā)展始終圍繞著這一計劃所制定的目標進行，國家逐年加大了對高齡者看護體制設置的預算。各地方政府也從1993年起，根據這一推進計劃，結合本地的特點，相繼制定了地方老人福利保健計劃。與此計劃相配套，老人福利服務的專業(yè)化也被提到議事日程，社會福利士、社會福利看護士等專業(yè)人員職稱制度也開始實施。

1995年厚生省在對該計劃貫徹實施5年的成果進行了回顧和驗證后，認為需要進一步強化看護服務體系，并在為此提出的新計劃中，確立了今后5年的發(fā)展目標。新計劃把發(fā)展的重點放在對居家養(yǎng)老體系的配套完善上，擴大了家庭服務員隊伍，并新設訪問看護服務站項目。新計劃體現(xiàn)了這樣幾個原則：根據利用者主觀的意愿，提供相應的福利服務；服務中堅持促進老人自立的原則；充分考慮老人生活環(huán)境的延續(xù)性和舒適性；福利費用全體國民公平負擔；以發(fā)展居宅福利為重點。這些基本原則也就是20世紀末日本高齡者福利發(fā)展的方針。

東京都“豐富高齡者人生的援助計劃”

面對急劇發(fā)展的少子高齡化社會，東京都也適時地調整了它的福利政策。在其1999年8月公布的“東京都福利措施的新展開”中，專門制定了面對少子高齡社會的“豐富高齡者人生的援助計劃”。其所要達到的目標：是實施能夠給所有高齡者帶來充實生活的綜合化措施；是有效利用高齡者豐富的經驗和能力，發(fā)揮其作為地區(qū)重要成員的作用，促進其健康保持；在必要的原則下，安心利用居家護理服務，全力以赴致力于居家護理制度的順利實施與穩(wěn)定運營。

“豐富高齡者人生的援助計劃”從健康、社會參與、日常生活、居住、居家護理等幾個方面闡明了今后所要開展的工作。

為了長久健康的生活：通過開展各種有意義的活動，促進身心的健康；以健康咨詢?yōu)槠鯔C，固定經常就診的醫(yī)生；建立實行健康管理機構；促進與增進健康相聯(lián)系的街道建設，如能自由散步的道路建設等；在促進健康和加強疾病預防的基礎上，改革東京都老人醫(yī)療費助成制度。

為了充實的每一天--社會參與方面：制定進一步有效利用高齡者豐富的技能與知識的計劃；添加容易上下的公共汽車；把空閑的學校教室作為高齡者的活動場所，充實快樂學習場所；在充實社會參與促進政策的基礎上，改革銀色制度。

為了自由安心的日常生活：自立支援，如向生活不能自理者提供幫助等；與獨居老人建立聯(lián)系，使其能夠隨時得到幫助；建立針對獨居生活者的訪問機構；促進能夠安全步行的優(yōu)美的街道建設。

在親切優(yōu)美的居所生活：促進面向高齡者的住宅建設；在住宅改建方面，接受專門的建議和忠告；

謀求相互支持的生活--居家護理：就近整頓作為居家護理保險制度基礎的在宅服務機構和入所設施；充實面向少數(shù)癡呆性高齡者的生活設施；建立能夠安心利用的居家護理機構及保護利用者的機構；為確保優(yōu)質的服務，強化對從業(yè)者的指導；伴隨居家護理保險制度的實施，應增加老人福利津貼和特別護理老人的診老所等養(yǎng)護設施的運營費。

建立為都市居民提供高效服務的都立高齡者設施：關于都立高齡者設施，在謀求有效運營、提高服務水平的同時，還要探討多樣的運營形式，并進行相應的改革。

21世紀日本老人福利制度的借鑒意義

完善的老人福利體系的建立立法是關鍵。日本在老人福利服務保障方面的經驗是通過立法明確國家、社會、單位以及個人的責任，發(fā)揮全社會的力量，解決養(yǎng)老問題，既養(yǎng)老的社會化。

依據各國不同的國情選擇各自的養(yǎng)老模式。受儒家文化的影響，大多數(shù)老人仍然把享受家庭的天倫之樂作為人生的主要價值觀念。認識到由于東、西方文化的差距，日本養(yǎng)老方式的選擇在借鑒別國經驗的同時，更植根于自己本國的文化，創(chuàng)建了一套日本型的福利道路。從上世紀80年代開始，日本政府積極倡導居家養(yǎng)老模式，投入財力、物力、人力，為居家養(yǎng)老提供全面的配套福利服務，“老人保健福利推進10年戰(zhàn)略計劃”的出臺就是這一戰(zhàn)略決策的集中體現(xiàn)。并逐漸形成了日本現(xiàn)行的設施養(yǎng)老、居家養(yǎng)老等多形式、多選擇的老人福利體制。

老人福利要有專門的行政機構，要實行專業(yè)化管理。在日本對老人福利的管理，建有一個貫通中央到地方的老人福利行政領導體系，它直接影響著老人福利的發(fā)展方向和進程。對老人福利進行統(tǒng)一的社會化管理，這也是日本老人福利發(fā)展的成功經驗。

（作者單位：北京社會科學院）