政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革新關(guān)鍵點(diǎn)探索

◎趙凱芳

政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革新關(guān)鍵點(diǎn)探索

◎趙凱芳

《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》即將全面施行，本文從本次改革的必要性出發(fā)，對(duì)現(xiàn)行的政府財(cái)務(wù)報(bào)告存在的突出問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)分析，明確本次改革新的關(guān)鍵點(diǎn)，以在建立和完善具有中國(guó)特色的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的敏感時(shí)點(diǎn)上，為《基本準(zhǔn)則》的實(shí)施起到積極的促進(jìn)作用。

政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告作為政府財(cái)務(wù)信息的主要載體，可以將政府財(cái)務(wù)狀況、收支運(yùn)行和現(xiàn)金流量狀況以報(bào)告的形式綜合地反映出來(lái)，為公眾監(jiān)督政府受托責(zé)任履行情況提供直接依據(jù)。

我國(guó)現(xiàn)行的政府財(cái)務(wù)報(bào)告基礎(chǔ)是收付實(shí)現(xiàn)制，反映政府年度預(yù)算收支情況。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府宏觀調(diào)控的影響逐步降低，市場(chǎng)因素影響力逐步增大。目前一大批事業(yè)單位已經(jīng)完成向企業(yè)的改制過(guò)程，政府部門職能的實(shí)現(xiàn)途徑也更加多樣化。PPP模式就是引入社會(huì)資本，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力的一種新嘗試。原有的預(yù)算會(huì)計(jì)制度由于較少考慮市場(chǎng)因素，與公眾常見(jiàn)財(cái)務(wù)信息處理的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)不同，導(dǎo)致其傳遞信息的局限性越來(lái)越突出。

本次改革在繼續(xù)以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)編制的決算報(bào)告外，要求國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的綜合性財(cái)務(wù)報(bào)告，更全方位地提供與政府財(cái)務(wù)信息，向國(guó)債持有者、廣大納稅人等信息使用者反映公共服務(wù)成本的消耗和資金的使用效率。

現(xiàn)行的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度存在的問(wèn)題

政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系不夠完善。當(dāng)前我國(guó)并沒(méi)有形成規(guī)范的政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系，政府預(yù)算報(bào)告制度，主要是“追蹤撥款和撥款使用”的核算，傳遞的信息具有很大程度的局限性。由于對(duì)于支出進(jìn)行的核算不便于建立監(jiān)督指標(biāo)，導(dǎo)致財(cái)政資金使用效率較低，各種信息的披露也不夠充分，沒(méi)有清晰的反映出來(lái)各種主要資源的運(yùn)營(yíng)情況，政府財(cái)務(wù)報(bào)表缺乏功能性，相關(guān)的使用者的各種信息需求無(wú)法得到保證。

政府資產(chǎn)狀況體現(xiàn)不清晰。政府提供公共服務(wù)的基本途徑之一就是公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，基于目前的核算體制，公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)數(shù)據(jù)采集存在很大難度。我國(guó)政府部門的賬戶的相關(guān)資料，只是包括公共財(cái)政收支表和實(shí)物交易資金流量表等信息，只將政府部門資產(chǎn)流量的相關(guān)信息反映出來(lái)，并沒(méi)有將存量的整體狀況進(jìn)行體現(xiàn)，政府的資產(chǎn)監(jiān)管無(wú)法得到強(qiáng)化。

政府負(fù)債無(wú)法全面反映?，F(xiàn)行行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)主要是為預(yù)算管理服務(wù)，由于遵循收付實(shí)現(xiàn)制原則，政府負(fù)債信息核算范圍存在局限，導(dǎo)致與預(yù)算無(wú)直接關(guān)聯(lián)的債務(wù)信息游離于決算報(bào)告之外，政府整體負(fù)債狀況難以真實(shí)反映。財(cái)政支出只是將現(xiàn)金實(shí)際支付的情況體現(xiàn)出來(lái)，但是并沒(méi)有反映出來(lái)還沒(méi)有利用現(xiàn)金進(jìn)行支付政府債務(wù)部分，同一會(huì)計(jì)期間的權(quán)責(zé)就會(huì)變得不匹配。此外，政府負(fù)債包括顯性負(fù)債和隱性負(fù)債。顯性負(fù)債以法律或合同為基礎(chǔ)，產(chǎn)生法定的清償義務(wù)。隱性負(fù)債指是指無(wú)法律或政府合明確規(guī)定，但是由于公眾期望、政治壓力等，政府必須擔(dān)當(dāng)?shù)牡懒x責(zé)任或者預(yù)期責(zé)任。如果這些隱性在財(cái)務(wù)報(bào)告中被忽略，就會(huì)使政府負(fù)債范圍縮小，能支配的財(cái)政資源夸大，信息質(zhì)量降低，導(dǎo)致財(cái)政資金運(yùn)行的潛在隱患。

政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革新關(guān)鍵點(diǎn)

更廣泛地采用責(zé)權(quán)發(fā)生制。2001年，隨著《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度暫行補(bǔ)充規(guī)定》的發(fā)布，權(quán)責(zé)發(fā)生制開(kāi)始在部分財(cái)政資金核算中得到應(yīng)用。本次改革中，《基本準(zhǔn)則》明確指出:政府會(huì)計(jì)由預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)構(gòu)成。預(yù)算會(huì)計(jì)實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制。責(zé)權(quán)發(fā)生制下，收益性支出和資本性支出之間能夠清晰地劃分，客觀真實(shí)地將政府資產(chǎn)和負(fù)債項(xiàng)目反映出來(lái)。同一會(huì)計(jì)期間，收入和費(fèi)用能更有效配比，可以準(zhǔn)確核算政府的運(yùn)行成本，對(duì)政府的執(zhí)政業(yè)績(jī)給予客觀的評(píng)價(jià)，促進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)，行政效率提升。除此以外，權(quán)責(zé)發(fā)生制可以全面反映政府負(fù)債情況，建立出政府債務(wù)問(wèn)責(zé)制，使政府加強(qiáng)負(fù)債管理，促進(jìn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范能力的提高。

構(gòu)建綜合性政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系。由預(yù)算制的單一報(bào)告體系轉(zhuǎn)換為決算報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告構(gòu)成的綜合性財(cái)務(wù)報(bào)告體系。構(gòu)建政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告體系，一方面，政府財(cái)務(wù)報(bào)告反映的信息更加全面，有利于政府財(cái)務(wù)信息透明化，有效地實(shí)現(xiàn)公眾監(jiān)督；另一方面，政府的財(cái)務(wù)信息與企業(yè)的財(cái)務(wù)信息計(jì)量口徑更加貼近，有利于在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)領(lǐng)域，有效地引入社會(huì)資本，增強(qiáng)增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力。為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）等指導(dǎo)性文件精神的進(jìn)一步落實(shí)鋪墊良好的基礎(chǔ)。新報(bào)告體系把財(cái)務(wù)報(bào)告附注增加進(jìn)來(lái)，可以有效的解釋和補(bǔ)充說(shuō)明報(bào)表項(xiàng)目，促進(jìn)信息傳遞的有效性。

更有利于實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)價(jià)和公眾監(jiān)督。如上所述，無(wú)論是引入權(quán)責(zé)發(fā)生制使得政府財(cái)務(wù)信息的完備性增強(qiáng)，還是財(cái)務(wù)報(bào)表體系更加完善，都會(huì)使得政府到公眾的信息的傳導(dǎo)更加通暢透明，有利于實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)價(jià)和公眾監(jiān)督。

政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的改革，涉及范圍廣，具有很強(qiáng)的技術(shù)性和政策敏感性，需要遵守循序漸進(jìn)的原則，有步驟地推進(jìn)。從理論角度看，我國(guó)企業(yè)會(huì)計(jì)與政府會(huì)計(jì)發(fā)展極不均衡，企業(yè)會(huì)計(jì)的學(xué)術(shù)研究更廣泛，政府會(huì)計(jì)研究相對(duì)滯后。從實(shí)踐角度看，政府財(cái)務(wù)報(bào)告中權(quán)責(zé)發(fā)生制的引入，已經(jīng)經(jīng)歷了幾年的探索過(guò)程。由于政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的編制是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，試編過(guò)程中存在政府報(bào)告主體難以界定、會(huì)計(jì)確認(rèn)基礎(chǔ)復(fù)雜、報(bào)表合并困難等問(wèn)題，與實(shí)現(xiàn)成熟的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的目標(biāo)還有一段距離。任何改革都不是一蹴而就的，相信隨著實(shí)踐步伐的一步步推進(jìn)，我國(guó)的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系將日趨成熟完善。

（作者單位：西南交通大學(xué)希望學(xué)院）