高校預(yù)算管理改革探析

武漢體育學(xué)院 曾季

高校預(yù)算管理改革探析

武漢體育學(xué)院 曾季

一、我國(guó)高校預(yù)算管理存在的問(wèn)題

第一，預(yù)算管理意識(shí)淡薄、財(cái)務(wù)預(yù)算管理重視不夠。高等教育體制改革持續(xù)深化，高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)除了依靠國(guó)家撥款外，還必須多渠道籌集資金，開源節(jié)流，從而提高整體的辦學(xué)實(shí)力。由于長(zhǎng)期以來(lái)高校過(guò)分依賴財(cái)政撥款，缺乏自主理財(cái)意識(shí)，對(duì)于預(yù)算管理工作，只是去被動(dòng)的完成任務(wù)。主要體現(xiàn)在：一是高校領(lǐng)導(dǎo)層普遍沒(méi)有意識(shí)到預(yù)算管理的重要性，把預(yù)算管理工作僅僅交歸財(cái)務(wù)部而沒(méi)有切身參與；對(duì)于分管部門提出的經(jīng)費(fèi)要求，只要認(rèn)為可行就簽字同意，并沒(méi)有進(jìn)行可行性論證和效益分析，更沒(méi)有納入學(xué)校的財(cái)務(wù)工作安排進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，缺乏整體觀念，導(dǎo)致盲目使用、重復(fù)建設(shè)的情況；二是各部門在編制預(yù)算的過(guò)程中與財(cái)務(wù)部門溝通不夠，使得預(yù)算編制存在一定的不科學(xué)；三是預(yù)算的執(zhí)行單位即各二級(jí)部門，對(duì)預(yù)算缺乏管理意識(shí)，沒(méi)有科學(xué)合理的編制預(yù)算，而是把編制預(yù)算視為學(xué)校財(cái)務(wù)部下達(dá)的任務(wù)；預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中也缺乏監(jiān)督和控制，事后更沒(méi)有考核。四是高校的廣大基層員工，沒(méi)能積極參與預(yù)算管理工作，認(rèn)為預(yù)算管理只是領(lǐng)導(dǎo)層及財(cái)務(wù)部的職責(zé)。

第二，預(yù)算編制形式不完整，方法不科學(xué)。一般而言，高校的所有收入和支出都必須納入預(yù)算，但是很多高校往往是根據(jù)往年經(jīng)驗(yàn)來(lái)編制預(yù)算，并沒(méi)有充分考慮當(dāng)年實(shí)際情況；很多高校編制預(yù)算時(shí)采用的是“基數(shù)+增長(zhǎng)”的方式，一方面沒(méi)有考慮當(dāng)年的實(shí)際情況，預(yù)算的編制不能充分發(fā)揮作用。另外一方面也導(dǎo)致預(yù)算年年增高，缺乏節(jié)約意識(shí)，滋長(zhǎng)了浪費(fèi)的風(fēng)氣。

第三，執(zhí)行控制不嚴(yán)，監(jiān)管力度不夠。有的高校在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中常隨意調(diào)整預(yù)算項(xiàng)目，出現(xiàn)集中突擊花錢或寅吃卯糧的現(xiàn)象，使預(yù)算執(zhí)行偏離了計(jì)劃軌道。預(yù)算管理并沒(méi)有真正做到對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行績(jī)效考核，給予相應(yīng)的獎(jiǎng)懲，這恰恰是學(xué)?，F(xiàn)行預(yù)算管理的一個(gè)軟肋。

第四，“債務(wù)預(yù)算”沒(méi)有納入預(yù)算管理范圍。高校為了滿足持續(xù)發(fā)展的資金需求，貸款規(guī)模不斷擴(kuò)大，而很多高校自有資金不足，缺乏穩(wěn)定的還貸資金來(lái)源。同時(shí)，“債務(wù)預(yù)算”并沒(méi)有納入預(yù)算管理范圍，在預(yù)算編制中沒(méi)有得到充分體現(xiàn)。由于大量負(fù)債的存在，也使得“量入為出，收支平衡”的原則成為一句空洞的口號(hào)。

第五，預(yù)算考核方面缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。高校要掌握預(yù)算管理的效果，就必須對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行科學(xué)而詳細(xì)的分析。目前，很多高校的預(yù)算管理主要體現(xiàn)在事前編制環(huán)節(jié)，事中控制監(jiān)督環(huán)節(jié)往往都流于形式，事后的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)往往予以忽視。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)不僅僅是高校收入及支出的簡(jiǎn)單分析，而是要分析學(xué)校的資源配置是否達(dá)到最優(yōu)效果，是否達(dá)到社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的最佳結(jié)合。高校缺乏科學(xué)、實(shí)用的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系,不利于資源的優(yōu)化配置,也不利于考核各責(zé)任部門的預(yù)算完成情況，不能有效落實(shí)責(zé)任，不利于提高員工的積極性。

二、高校預(yù)算改革措施

第一，預(yù)算編制方面。（1）應(yīng)采用零基預(yù)算法。零基預(yù)算是以零為基礎(chǔ)編制計(jì)劃和預(yù)算的方法。高校采用的零基預(yù)算法，是指打破“基數(shù)”的概念，每年從零開始，對(duì)教職工人數(shù)、財(cái)力、物力進(jìn)行估算，計(jì)劃本年度所涉及的業(yè)務(wù)項(xiàng)目，從實(shí)際需要與可能出發(fā)，根據(jù)各個(gè)項(xiàng)目的輕重緩急，在綜合平衡的基礎(chǔ)上分配預(yù)算資金。采用零基預(yù)算法，有利于提高高校資金的使用效益，限制資金支出的隨意性。同時(shí)，在零基預(yù)算的編制過(guò)程中，可以使學(xué)校各相關(guān)職能部門充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算工作的重要性，積極參與編制預(yù)算，嚴(yán)格控制預(yù)算支出，使編制的年度財(cái)務(wù)預(yù)算更具可操作性。（2）實(shí)施“定員定額”法，建立科學(xué)的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)?！岸▎T定額”方法是編制預(yù)算的一種技術(shù)方法，是根據(jù)預(yù)先核定的預(yù)算定額和相關(guān)的基本數(shù)字來(lái)計(jì)算收支這個(gè)特點(diǎn)，我國(guó)高校應(yīng)該建立預(yù)算定員定額標(biāo)準(zhǔn)。在執(zhí)行的過(guò)程中應(yīng)注意：我國(guó)高校目前普遍存在資金需求較大、資金嚴(yán)重短缺的情況，“定員定額”的制定必須通盤考慮，要達(dá)到各部門現(xiàn)實(shí)需要與學(xué)校財(cái)力之間的平衡。要體現(xiàn)公平、公正、公開原則，要針對(duì)不同院系及部門的特點(diǎn)做到實(shí)事求是、區(qū)別對(duì)待。既要考慮到共性，分配時(shí)盡量公開，著重體現(xiàn)均等服務(wù)的原則；也要考慮到不同院系、部門的特點(diǎn)，根據(jù)其不同需要區(qū)別對(duì)待、拉開差距。（3）細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容。編制好的預(yù)算就要盡量細(xì)化預(yù)算，分解到管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，從預(yù)算編制制度、費(fèi)用、指標(biāo)、定額、責(zé)任等各方面做到盡量細(xì)化，盡量落實(shí)到每一個(gè)具體部門和具體支出項(xiàng)目上。制度的細(xì)化可以保證高校預(yù)算管理中各個(gè)環(huán)節(jié)的進(jìn)行都有章可循；費(fèi)用的細(xì)化有利于節(jié)約成本，減少浪費(fèi)現(xiàn)象；指標(biāo)和定額的細(xì)化有利于開展預(yù)算績(jī)效考核及進(jìn)行員工激勵(lì)；責(zé)任的細(xì)化可以使得每個(gè)部門、每個(gè)職工都明確其工作職責(zé)，提高職工積極性，提高工作效率。具體來(lái)說(shuō)，首當(dāng)其沖的就是細(xì)化預(yù)算科目，應(yīng)該根據(jù)各個(gè)部門的具體職能，以部門為預(yù)算編制和收支指標(biāo)的主體，建立科學(xué)、透明的科目體系，對(duì)預(yù)算科目進(jìn)一步地細(xì)化、擴(kuò)充，明確各個(gè)科目各項(xiàng)支出具體用途，使得預(yù)算盡量細(xì)化、清晰。（4）加強(qiáng)基礎(chǔ)信息管理，為預(yù)算編制提供準(zhǔn)確真實(shí)的數(shù)據(jù)材料。一是進(jìn)一步核實(shí)各單位各部門的人員構(gòu)成、工資狀況、資產(chǎn)情況、債務(wù)情況、相關(guān)財(cái)務(wù)制度及預(yù)算管理制度等基本信息，完善預(yù)算單位基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，只有具有準(zhǔn)備充分的數(shù)據(jù)，預(yù)算的編制質(zhì)量才能得到可靠的保證，才能最大程度的提高資金的使用效率；二是建立程序化、規(guī)范化的項(xiàng)目庫(kù)數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃管理。項(xiàng)目庫(kù)分為學(xué)校項(xiàng)目庫(kù)和部門庫(kù)，學(xué)校應(yīng)將全部專項(xiàng)項(xiàng)目納入項(xiàng)目庫(kù)并統(tǒng)一實(shí)行動(dòng)態(tài)管理：要結(jié)合高校的財(cái)力情況，按照項(xiàng)目的輕重緩急選擇入庫(kù)的項(xiàng)目；對(duì)入庫(kù)的項(xiàng)目遵照切實(shí)可行的原則進(jìn)行篩選、排序，實(shí)行滾動(dòng)管理；到期或非必須安排的項(xiàng)目預(yù)算要統(tǒng)籌安排；同時(shí)也要對(duì)項(xiàng)目庫(kù)內(nèi)的項(xiàng)目進(jìn)行定期清理。項(xiàng)目庫(kù)有利于使資金流向更富有成效的項(xiàng)目，使得專項(xiàng)項(xiàng)目的實(shí)施能夠做到規(guī)范化、科學(xué)化，更好地發(fā)揮資金的使用效益。（5）擴(kuò)大權(quán)責(zé)發(fā)生制的記賬基礎(chǔ)。應(yīng)引入權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，增強(qiáng)投入產(chǎn)出的預(yù)算管理理念，在高校內(nèi)部開展以績(jī)效為導(dǎo)向的管理方式，分專業(yè)、分重點(diǎn)地?cái)U(kuò)大權(quán)責(zé)發(fā)生制的記帳基礎(chǔ)，才能準(zhǔn)確比較預(yù)算產(chǎn)出和成本，對(duì)預(yù)算結(jié)果進(jìn)行準(zhǔn)確、科學(xué)的分析；才能為編制預(yù)算提供歷史經(jīng)驗(yàn)和依據(jù)，從而增強(qiáng)部門預(yù)算編制的科學(xué)性，提高資金的使用效益；才能將預(yù)算編制、績(jī)效目標(biāo)設(shè)置、績(jī)效考評(píng)結(jié)合起來(lái)，建立科學(xué)實(shí)用的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

第二，預(yù)算執(zhí)行方面。（1）嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，降低隨意性。從理論上說(shuō)，預(yù)算指標(biāo)一經(jīng)確定，一般不再調(diào)整；從實(shí)際操作的角度，由于不可預(yù)計(jì)因素的存在，預(yù)算的過(guò)程中難免存在需要調(diào)整的情況。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)不斷強(qiáng)化預(yù)算的約束力、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，預(yù)算一經(jīng)確定，就應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行，不能隨意增加或者改變，降低隨意性。（2）加強(qiáng)預(yù)算管理隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)提高預(yù)算管理人員素質(zhì)。如前所述，高校普遍存在預(yù)算管理意識(shí)淡薄、對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算重視不夠的問(wèn)題，也缺乏專業(yè)的財(cái)務(wù)預(yù)算管理人員。因此，高校必須加強(qiáng)預(yù)算管理隊(duì)伍建設(shè)，建立專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)并配備專業(yè)的財(cái)務(wù)預(yù)算管理人員。比如在財(cái)務(wù)處下設(shè)預(yù)算管理科，其科員應(yīng)該由熟悉會(huì)計(jì)、審計(jì)等業(yè)務(wù)的人員組成，要定期對(duì)其進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。同時(shí)，也要對(duì)學(xué)校各二級(jí)單位負(fù)責(zé)人加強(qiáng)預(yù)算管理的培訓(xùn)，提高預(yù)算管理水平，使其做好本部門的預(yù)算管理工作。（3）增強(qiáng)預(yù)算信息的公開透明度。學(xué)?？梢越⒇?cái)務(wù)預(yù)算管理網(wǎng)絡(luò)，將預(yù)算管理的相關(guān)理論知識(shí)、學(xué)校預(yù)算編制的流程、預(yù)算公布出來(lái)，同時(shí)可以針對(duì)不同教職工的單位及職務(wù)、職級(jí)，設(shè)置相應(yīng)的權(quán)限，使之可以在一定范圍內(nèi)了解到預(yù)算執(zhí)行的情況，能夠一定程度地參與到預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程中，做到全員參與預(yù)算管理，全員監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，從而提高教職工的工作積極性，增加預(yù)算管理的公開性、透明度和公正度。

第三，預(yù)算考核方面。（1）定期進(jìn)行預(yù)算分析。為順利完成預(yù)算目標(biāo)，確實(shí)發(fā)揮預(yù)算作用，必須定期進(jìn)行預(yù)算分析，主要是對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況和結(jié)果進(jìn)行合理分析，根據(jù)預(yù)算完成進(jìn)度分析原因，還應(yīng)對(duì)重大項(xiàng)目的使用效益進(jìn)行定性和定量評(píng)估分析。學(xué)校各二級(jí)單位要定期對(duì)預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行追蹤和分析，編制預(yù)算差異分析報(bào)告，學(xué)校財(cái)務(wù)部門根據(jù)各二級(jí)單位的分析報(bào)告，結(jié)合整體情況，做出詳盡的學(xué)校分析報(bào)告。（2）建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是提高預(yù)算管理水平、保證預(yù)算質(zhì)量的重要手段之一。高校建立科學(xué)、實(shí)用的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系,有助于優(yōu)化資源配置,有利于考核各責(zé)任部門的預(yù)算完成情況，落實(shí)責(zé)任，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲，增強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制，提高員工的積極性。首先，必須建立一套科學(xué)、合理評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)，其次要建立預(yù)算執(zhí)行及考核的監(jiān)督制約機(jī)制，這樣才能使績(jī)效考核工作切實(shí)發(fā)揮作用，并保證其制度化、規(guī)范化。

（編輯 張芬）