縣域法人機(jī)構(gòu)大額和可疑交易零報(bào)告問題剖析及對策

劉志剛

(中國人民銀行望城支行，湖南 長沙 410200)

縣域法人機(jī)構(gòu)大額和可疑交易零報(bào)告問題剖析及對策

劉志剛

(中國人民銀行望城支行，湖南 長沙 410200)

一、縣域法人機(jī)構(gòu)大額和可疑交易零報(bào)告現(xiàn)象的原因剖析

(一)內(nèi)因——“不想做”、“做不到”

所謂“不想做”，指縣域法人機(jī)構(gòu)在大額和可疑交易報(bào)告問題上秉承對抗哲學(xué)，不愿意按照相關(guān)要求履行報(bào)告義務(wù)，是主觀上產(chǎn)生“零報(bào)告”問題的原因。主要包括兩個(gè)方面：一是反洗錢意識薄弱，二是認(rèn)為報(bào)告成本與收益不匹配。就反洗錢意識薄弱而言，一方面，部分縣域法人機(jī)構(gòu)片面地認(rèn)為所處地區(qū)是縣域甚至城鄉(xiāng)結(jié)合部，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，資金來源復(fù)雜度不高，而且所面臨的客戶群體大多為農(nóng)民，屬于低風(fēng)險(xiǎn)客戶，洗錢風(fēng)險(xiǎn)較低，因而防范洗錢風(fēng)險(xiǎn)的意識薄弱；另一方面，相對于發(fā)達(dá)地區(qū)法人機(jī)構(gòu)，縣域法人機(jī)構(gòu)的高管對于履行反洗錢義務(wù)及其相關(guān)知識的了解較少，經(jīng)營管理理念也存在差異，造成其所在法人機(jī)構(gòu)整體反洗錢意識薄弱。從表面上看，該項(xiàng)工作不僅不能為有關(guān)機(jī)構(gòu)帶來直接經(jīng)濟(jì)效益，而且會在一定程度上增加其運(yùn)營成本，甚至可能因?yàn)閲?yán)格執(zhí)法而喪失潛在客戶。因此，縣域法人機(jī)構(gòu)的“逐利性”決定了其主觀報(bào)告意愿不強(qiáng)。

相應(yīng)地，“做不到”則是指縣域法人機(jī)構(gòu)自身能力或條件無法達(dá)到履行大額和可疑交易報(bào)告義務(wù)的要求，是客觀上產(chǎn)生“零報(bào)告”問題的原因。主要從制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)與人員設(shè)置、人員素質(zhì)三個(gè)角度加以分析。首先，制度建設(shè)方面，嚴(yán)密詳實(shí)的制度是大額和可疑交易報(bào)告執(zhí)行的準(zhǔn)則和保障。由于經(jīng)營管理理念和水平的差異，縣域法人機(jī)構(gòu)大多直接照搬相關(guān)法規(guī)規(guī)定的基本制度或原則，很少從自身實(shí)際出發(fā)建立詳細(xì)有效的大額和可疑交易報(bào)告制度。其次，機(jī)構(gòu)與人員設(shè)置方面，專門的機(jī)構(gòu)和人員是大額和可疑交易報(bào)告的組織保障。受限于經(jīng)營規(guī)模或出于節(jié)約成本的考慮，大部分縣域法人機(jī)構(gòu)沒有設(shè)立專職機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)大額和交易報(bào)告工作，而是由會計(jì)結(jié)算部人員或營業(yè)部門臨柜人員負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作，管理權(quán)責(zé)不明，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行時(shí)往往出現(xiàn)“人人負(fù)責(zé)，人人無責(zé)”的局面；此外，也有少部分機(jī)構(gòu)指定了專人負(fù)責(zé)，但這些機(jī)構(gòu)也沒有把大額和可疑交易報(bào)告工作作為常設(shè)崗位固定下來，而是采用兼職的方式開展工作。再次，人員素質(zhì)方面，過硬的業(yè)務(wù)素質(zhì)和較好的職業(yè)判斷是從事大額和可疑交易報(bào)告工作的必要條件。由于可疑交易的隱蔽性、復(fù)雜性，判斷一筆交易是否屬于可疑交易不僅要求從業(yè)人員較好地掌握支付結(jié)算、外匯、會計(jì)、稅務(wù)等專業(yè)知識，還要對洗錢的特征、手段等比較了解，同時(shí)還必須具備一定的統(tǒng)計(jì)分析能力。洗錢案件首先來自于一線柜臺人員的甄別與判斷，然而，縣域法人機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的素質(zhì)跟上述要求相比顯然存在很大差距。據(jù)統(tǒng)計(jì)，某縣農(nóng)村商業(yè)銀行一線柜臺人員達(dá)203人，本科以上學(xué)歷僅占30%，大專以下學(xué)歷35%，經(jīng)濟(jì)、金融、會計(jì)等相關(guān)專業(yè)的人員占65%，持有會計(jì)從業(yè)資格證的只有156人，每年參加縣支行或人民銀行集中組織的反洗錢專題培訓(xùn)1次以上(含1次)的只占85%。

(二)外因——競爭、激勵、監(jiān)管

根據(jù)哲學(xué)的內(nèi)外因原理，內(nèi)因固然是事物發(fā)展變化的主要原因，但外因的作用也不容忽視。除了上述內(nèi)因之外，經(jīng)營環(huán)境等外部因素也在很大程度上影響了縣域法人機(jī)構(gòu)的大額和可疑交易報(bào)告工作。據(jù)調(diào)查，目前造成縣域法人機(jī)構(gòu)存在“零報(bào)告”問題的外因主要可以概括為競爭、激勵、監(jiān)管三個(gè)方面。

一是競爭激烈，業(yè)務(wù)壓力大。近年來，隨著利率市場化改革等措施的逐步推進(jìn)，金融行業(yè)競爭日趨激烈。在此背景下，金融機(jī)構(gòu)紛紛調(diào)整經(jīng)營戰(zhàn)略，提高服務(wù)水平、開發(fā)新產(chǎn)品、發(fā)展新客戶成為其主攻方向，注重業(yè)務(wù)發(fā)展而忽略義務(wù)履行已成為普遍現(xiàn)象。尤其對于縣域法人機(jī)構(gòu)來說，其所面臨的市場競爭更加激烈，具體表現(xiàn)為地區(qū)小、人口少而機(jī)構(gòu)眾多，極易出現(xiàn)“僧多粥少”的局面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，某縣現(xiàn)有人口50萬，目前設(shè)有銀行機(jī)構(gòu)15家，特別是近5年來，劃出7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但還增設(shè)了6大家銀行機(jī)構(gòu)，銀行機(jī)構(gòu)的增加與行政區(qū)域劃出成反比。因此，為了在狹小的市場中求得生存發(fā)展或完成上級機(jī)構(gòu)和政府下達(dá)的任務(wù)，縣域法人機(jī)構(gòu)極易通過放松現(xiàn)金支取管理等手段吸引存款、擴(kuò)大業(yè)務(wù)，甚至出現(xiàn)“見錢就攬，有錢就收”的狀況，完全忽視資金性質(zhì)和來源，不履行大額和可疑交易報(bào)告制度規(guī)定的相關(guān)義務(wù)，進(jìn)而出現(xiàn)“零報(bào)告”問題。

二是激勵缺失，報(bào)告動力弱。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，適度激勵是將外在義務(wù)轉(zhuǎn)化為內(nèi)在動機(jī)的催化劑，是促進(jìn)組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有效措施。同樣地，合理的激勵機(jī)制有助于激發(fā)縣域法人機(jī)構(gòu)報(bào)送大額和可疑交易報(bào)告的動力，將“要我做”真正轉(zhuǎn)化為“我要做”。一方面，激勵可以為機(jī)構(gòu)或人員帶來精神上的滿足感；另一方面，激勵可以在某種程度上彌補(bǔ)因履行義務(wù)付出的物質(zhì)成本。然而，我國現(xiàn)行法律法規(guī)均沒有涉及履行大額和可疑交易報(bào)告義務(wù)的獎勵條款，各法人機(jī)構(gòu)也未制定與此相關(guān)的激勵措施，導(dǎo)致縣域法人機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員報(bào)告動力不足，加之市場競爭激烈，極易因經(jīng)濟(jì)利益等原因而放棄履行大額和可疑交易報(bào)告義務(wù)，出現(xiàn)“零報(bào)告”現(xiàn)象。

三是監(jiān)管缺位，違規(guī)成本低。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，中國人民銀行是反洗錢工作的行政主管部門，理應(yīng)設(shè)置專門機(jī)構(gòu)和人員對金融機(jī)構(gòu)大額和可疑交易報(bào)告工作進(jìn)行監(jiān)管。然而，縣級人民銀行對轄內(nèi)法人機(jī)構(gòu)的監(jiān)管始終力不從心。一方面，縣級人民銀行基本沒有配備反洗錢專職機(jī)構(gòu)和人員，而是由會計(jì)國庫部門兼任反洗錢工作。由于支付結(jié)算、會計(jì)財(cái)務(wù)及國庫日常業(yè)務(wù)繁重，加之部分縣域會計(jì)國庫部門人員配備不足，部門內(nèi)部本身存在兼任情況，會計(jì)國庫人員基本無暇顧及大額和可疑交易報(bào)告的監(jiān)管工作。據(jù)調(diào)查，某縣人民銀行會計(jì)國庫部門共有7名員工，擔(dān)負(fù)著國庫業(yè)務(wù)核算、會計(jì)業(yè)務(wù)核算、財(cái)務(wù)管理、支付結(jié)算、賬戶管理和反洗錢業(yè)務(wù)操作及管理工作，涉及各業(yè)務(wù)系統(tǒng)近20個(gè)，日常業(yè)務(wù)繁重，部門崗位近30個(gè)，每個(gè)員工都有3個(gè)以上崗位，反洗錢工作根本無法配備專職。另一方面，對于違規(guī)行為，縣級人民銀行沒有處罰權(quán)，導(dǎo)致監(jiān)管威懾力不夠。根據(jù)《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》第十八條：“中國人民銀行縣(市)支行發(fā)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)違反本辦法的，應(yīng)報(bào)告其上一級分支機(jī)構(gòu)，由該分支機(jī)構(gòu)按照前款規(guī)定進(jìn)行處罰或提出建議”，這一規(guī)定限制了縣級人民銀行對違規(guī)行為的處罰權(quán)，造成監(jiān)管威懾力度不夠。

二、縣域法人機(jī)構(gòu)大額和可疑交易零報(bào)告現(xiàn)象的改進(jìn)對策

(一)加大宣傳力度，強(qiáng)化縣域法人機(jī)構(gòu)反洗錢意識

采取多種有效形式，加強(qiáng)輿論宣傳和政策引導(dǎo)，提高縣域法人機(jī)構(gòu)對反洗錢工作重要性的認(rèn)識。一方面，人民銀行可以科學(xué)運(yùn)用座談、走訪、印發(fā)宣傳資料等傳統(tǒng)方式，傳導(dǎo)大額和可疑交易報(bào)告的制度要求；另一方面，適應(yīng)時(shí)代發(fā)展特征，人民銀行還可以充分利用微電影、微信等新興電子渠道，全方位地向縣域法人機(jī)構(gòu)宣傳反洗錢工作的重要性及其對經(jīng)營活動的影響。此外，鑒于部分縣域法人機(jī)構(gòu)高管缺乏反洗錢知識，建議將有關(guān)知識的掌握程度納入高管考核標(biāo)準(zhǔn)。多措并舉，強(qiáng)化縣域法人機(jī)構(gòu)反洗錢意識，真正將履行大額和可以交易報(bào)告義務(wù)作為維持合規(guī)、穩(wěn)健經(jīng)營的一項(xiàng)必要業(yè)務(wù)工作。

(二)積極開展培訓(xùn)，提高縣域法人機(jī)構(gòu)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)

履行大額和可疑交易報(bào)告義務(wù)，必須多方位地開展培訓(xùn)、提升縣域法人機(jī)構(gòu)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。就培訓(xùn)內(nèi)容而言，針對管理層，應(yīng)以法律、法規(guī)、制度的培訓(xùn)為主，旨在使其了解大額和可疑交易報(bào)告的最新制度安排，提高對報(bào)告工作的重視程度；針對一線操作人員，可以因地制宜地制定由淺入深的系列培訓(xùn)計(jì)劃，從反洗錢基礎(chǔ)知識入手到反洗錢法律法規(guī)、再到典型案例分析，既可以增強(qiáng)其反洗錢意識，又能有效提高其識別大額和可疑交易的能力。就培訓(xùn)方式而言，針對管理層，可以采取定期座談、遠(yuǎn)程會議等方式，一方面有助于及時(shí)掌握相關(guān)法人機(jī)構(gòu)大額和可疑交易工作執(zhí)行情況，另一方面能在很大程度上節(jié)約時(shí)間成本，容易得到相關(guān)法人機(jī)構(gòu)的配合；針對一線操作人員，則可以以傳統(tǒng)培訓(xùn)方式如授課、講座、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等為主，輔以網(wǎng)絡(luò)渠道如微信消息推送，既可以保證培訓(xùn)效果，又能與時(shí)俱進(jìn)、增強(qiáng)趣味性，激發(fā)一線操作人員的學(xué)習(xí)熱情。

(三)加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，規(guī)范縣域法人機(jī)構(gòu)制度建設(shè)和機(jī)構(gòu)設(shè)置

完善的制度和組織是完成任務(wù)、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的有力保障。解決縣域法人機(jī)構(gòu)“零報(bào)告”問題，必須整章建制、規(guī)范機(jī)構(gòu)和人員配備。人民銀行可以通過加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，幫助縣域法人機(jī)構(gòu)規(guī)范制度和組織、明確報(bào)告流程。第一，結(jié)合縣域法人機(jī)構(gòu)實(shí)際情況，協(xié)助有關(guān)機(jī)構(gòu)制定行之有效的操作規(guī)程和管理制度，從制度上落實(shí)大額和可疑交易報(bào)告工作的執(zhí)行。第二，對于較大的縣域法人機(jī)構(gòu)，如農(nóng)村商業(yè)銀行，應(yīng)該督促并協(xié)助其按照相關(guān)法律法規(guī)的要求設(shè)置反洗錢專門機(jī)構(gòu)，為履行大額和可疑交易報(bào)告義務(wù)奠定堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。第三，對縣域經(jīng)營規(guī)模及業(yè)務(wù)量較小的法人機(jī)構(gòu)，如村鎮(zhèn)銀行，可以引入報(bào)告員制度，即指定專人負(fù)責(zé)與大額和可疑交易報(bào)告相關(guān)的工作，包括操作人員培訓(xùn)、大額和可疑交易識別與記錄保存、與監(jiān)管機(jī)構(gòu)聯(lián)絡(luò)等工作。這樣，既可以避免縣域法人機(jī)構(gòu)因成本高或人手不足而出現(xiàn)“零報(bào)告”現(xiàn)象，又能有效提高反洗錢工作效率。

(四)構(gòu)建激勵機(jī)制，調(diào)動縣域法人機(jī)構(gòu)報(bào)告積極性

大額和可疑交易報(bào)告工作能否制度化、經(jīng)常化，關(guān)鍵在于激勵機(jī)制。因此，對于縣域法人機(jī)構(gòu)，人民銀行應(yīng)建立有效的激勵機(jī)制。一方面，建立縣域法人機(jī)構(gòu)大額和可疑交易報(bào)告評級制，定期對報(bào)告情況進(jìn)行評級，并將評級與人民銀行監(jiān)管政策掛鉤，為高等級的法人機(jī)構(gòu)提供優(yōu)惠待遇，如現(xiàn)場檢查頻率、市場準(zhǔn)入政策等。另一方面，建立利益補(bǔ)償機(jī)制，對法人機(jī)構(gòu)履行大額和可疑交易報(bào)告義務(wù)的成本給予一定的補(bǔ)償，補(bǔ)償資金來源可以是財(cái)政專項(xiàng)資金，也可以從追繳收入中抽取一定比例資金作為補(bǔ)償基金。另外，對于一線操作人員，人民銀行應(yīng)督促指導(dǎo)其所在機(jī)構(gòu)建立與報(bào)告義務(wù)相關(guān)的利益激勵機(jī)制，將報(bào)告工作納入績效考核范疇，增強(qiáng)操作人員的工作主動性。通過構(gòu)建從監(jiān)管部門到法人機(jī)構(gòu)、再到操作人員的激勵機(jī)制，有助于全面調(diào)動縣域法人機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的報(bào)告積極性，改善大額和可疑交易“零報(bào)告”現(xiàn)象。

(五)完善監(jiān)管機(jī)制，增加縣域法人機(jī)構(gòu)零報(bào)告違規(guī)成本

現(xiàn)實(shí)中，法人機(jī)構(gòu)的違規(guī)程度與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管強(qiáng)度之間存在著博弈。選擇違規(guī)與合規(guī)決策時(shí)，縣域法人機(jī)構(gòu)主要在違規(guī)成本及其可能存在的超額收益之間進(jìn)行權(quán)衡。作為理性經(jīng)濟(jì)人，當(dāng)“不報(bào)告”帶來的違規(guī)成本大于其超額收益時(shí)，縣域法人機(jī)構(gòu)就會主動進(jìn)行大額和可疑交易報(bào)告。因此，完善監(jiān)管機(jī)制、增加違規(guī)成本，是解決縣域法人機(jī)構(gòu)“零報(bào)告”問題的有效措施。第一，對于有條件的縣級人民銀行，建議從人力、物力、財(cái)力上加強(qiáng)反洗錢組織和能力建設(shè)，設(shè)置專職反洗錢部門和人員，改變反洗錢工作由會計(jì)國庫部門兼責(zé)的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)對縣域法人機(jī)構(gòu)的持續(xù)有效監(jiān)管。第二，對于無條件設(shè)置或不需要設(shè)置(業(yè)務(wù)量不大)專職反洗錢部門的縣級人民銀行，可以建立監(jiān)管員制度，專職負(fù)責(zé)大額和可疑交易報(bào)告等反洗錢監(jiān)管工作，既能節(jié)約組織和人力成本，又能保證監(jiān)管工作的效率和有效性。第三，創(chuàng)新監(jiān)管方式，以科技換人力，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)監(jiān)測縣域法人機(jī)構(gòu)的報(bào)告情況，如開發(fā)線上監(jiān)測系統(tǒng)。此外，賦予縣級人民銀行適度的處罰權(quán)、加大違規(guī)處罰力度等也是完善監(jiān)管機(jī)制、解決縣域法人機(jī)構(gòu)“零報(bào)告”問題的可行手段。