“兩型”社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)融資機(jī)制研究

胡梅梅　康麗文

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院，湖南　長(zhǎng)沙　410128)

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“兩型”社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)融資機(jī)制研究

胡梅梅康麗文

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410128)

摘要：長(zhǎng)株潭“兩型”社會(huì)建設(shè)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的需求巨大，但現(xiàn)有的金融支持的力度與需求對(duì)比，還存在很大的缺口。本文探討了長(zhǎng)株潭三市基礎(chǔ)設(shè)施融資的現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題，提出了如何借助金融市場(chǎng)力量，設(shè)計(jì)規(guī)范可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資機(jī)制，廣泛利用社會(huì)資金參與“兩型”社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的建議。

關(guān)鍵詞：“兩型”社會(huì)；基礎(chǔ)設(shè)施；可持續(xù)融資機(jī)制

一、引言

2007年12月，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)湖南省長(zhǎng)株潭城市群為全國(guó)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型(簡(jiǎn)稱(chēng)“兩型”)社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，奠定了長(zhǎng)株潭城市群作為中部六省份城市中全國(guó)城市群建設(shè)先行者的地位，成為中部崛起的“引擎”?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是“兩型”社會(huì)建設(shè)關(guān)鍵和突破口，在基礎(chǔ)設(shè)施的投入將有力帶動(dòng)“兩型”社會(huì)建設(shè)其他內(nèi)容的開(kāi)展；推進(jìn)符合“兩型”社會(huì)要求的城市交通網(wǎng)絡(luò)、信息基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是新型城市化、新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的基礎(chǔ)和保障?！皟尚汀鄙鐣?huì)建設(shè)8年以來(lái)，長(zhǎng)株潭城市群已經(jīng)完成了兩個(gè)階段的改革建設(shè)，從經(jīng)濟(jì)總量上看，核心增長(zhǎng)極作用逐步顯現(xiàn)，2007-2015年間，長(zhǎng)株潭三市的GDP總量迅速增長(zhǎng)，從3642億元增長(zhǎng)到12548億元，由占到全省經(jīng)濟(jì)總量的37.9%上升到43.2%?；A(chǔ)設(shè)施方面，也已經(jīng)大力投入了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，在硬件投入和軟件環(huán)境改善等方面都有了大幅度的提升，為改善人民的工作生活環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、轉(zhuǎn)變?nèi)嗣裆钌a(chǎn)方式起到了重要的作用，有力地促進(jìn)了“兩型”社會(huì)建設(shè)。根據(jù)建設(shè)規(guī)劃，2016年至2020年，長(zhǎng)株潭“兩型”試驗(yàn)區(qū)將完成“兩型”社會(huì)建設(shè)綜合配套改革的主要任務(wù)。因此，城市群還處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會(huì)建設(shè)與民生建設(shè)不斷改善的關(guān)鍵時(shí)期，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有巨大的資金需求，單一的政府融資主體模式顯然難以滿(mǎn)足。如何借助金融市場(chǎng)力量，設(shè)計(jì)規(guī)范可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資機(jī)制，廣泛利用社會(huì)資金參與“兩型”社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)長(zhǎng)株潭“兩型”社會(huì)建設(shè)有著重要的意義。

二、“兩型”社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施融資機(jī)制有效性的內(nèi)涵

潘功勝(2013)、徐國(guó)貞(2015)分析了城市基礎(chǔ)設(shè)施融資機(jī)制、城鎮(zhèn)化融資的有效性。他們認(rèn)為，城市基礎(chǔ)設(shè)施的改善、城鎮(zhèn)化發(fā)展與融資可得性之間是一個(gè)相互影響的良性過(guò)程。引用他們的的觀點(diǎn)，本文也認(rèn)為，“兩型”社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的水平與融資的可得性這二者之間也存在內(nèi)在的規(guī)律，他們能通過(guò)相互作用相互影響并形成良性循環(huán)，最終促成“兩型”社會(huì)建設(shè)的成功。其相互作用表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面，“兩型”社會(huì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)融資有巨大需求，需要大量可持續(xù)融資；另一方面，建設(shè)過(guò)程中逐步產(chǎn)生紅利效應(yīng)，如帶動(dòng)土地、房產(chǎn)增值，提升地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，培育稅源，增加政府收入，又為“兩型”社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施融資提供了未來(lái)還貸能力的條件。因此，在長(zhǎng)株潭“兩型”社會(huì)第三階段(2016-2020)的建設(shè)過(guò)程中，按照“兩型”社會(huì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)充分利用金融市場(chǎng)開(kāi)展市場(chǎng)化融資，廣泛吸引社會(huì)資金加入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；同時(shí)，也要注重構(gòu)建可持續(xù)的規(guī)范的融資機(jī)制，帶動(dòng)“兩型”社會(huì)建設(shè)紅利效應(yīng)充分釋放，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與融資可持續(xù)性間的良性循環(huán)。

可持續(xù)融資機(jī)制的應(yīng)具有以下特征：(1)主體一致性。一是融資主體、資金支配主體與償還主體應(yīng)盡量保持一致，堅(jiān)持誰(shuí)融資、誰(shuí)支配、誰(shuí)償還的原則，保持融資主體的融資可得性和償還激勵(lì)的一致性，形成融資的自我約束，保證融資的可持續(xù)性。二是融資成本負(fù)擔(dān)主體與未來(lái)受益的主體應(yīng)保持一致。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有一次建成、長(zhǎng)期使用的特點(diǎn)，容易產(chǎn)生代際負(fù)擔(dān)不公的問(wèn)題，導(dǎo)致為受益人和負(fù)擔(dān)人不一致，因而有必要通過(guò)長(zhǎng)期融資機(jī)制將城鎮(zhèn)化的未來(lái)收益提前到當(dāng)期使用，將來(lái)逐漸償還的方式，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)成本的代際分擔(dān)。(2)事權(quán)與償還資金來(lái)源的一致性。即償還基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的資金來(lái)源，應(yīng)主要依靠基礎(chǔ)設(shè)施紅利的釋放，如公共服務(wù)改善帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)聚集、人聚集、土地和房產(chǎn)增值等，使得融資的可得性和公共服務(wù)的改善掛鉤。(3)融資能力與償還能力相匹配。在基礎(chǔ)設(shè)施融資過(guò)程中，融資主體往往以融資為首要目的，而對(duì)融資成本及償還能力考慮不足，而地方政府的軟預(yù)算約束的問(wèn)題導(dǎo)致負(fù)債大量超過(guò)其償還能力的現(xiàn)象存在，因而有效的融資機(jī)制設(shè)計(jì)需有必要的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)約束和外部紀(jì)律約束。

三、長(zhǎng)株潭城市群基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資狀況

1、基礎(chǔ)設(shè)施投資總量增長(zhǎng)迅速

近年來(lái)，長(zhǎng)株潭三市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資逐年大幅增加。2013年，三市的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資共計(jì)1434.42億元，2015年則增加至2333.13億元，較2013年增長(zhǎng)了62.7%。相比于被批準(zhǔn)成立“兩型”社會(huì)試驗(yàn)區(qū)時(shí)2007年的基礎(chǔ)設(shè)施投資321.57億元，則翻了6番。這說(shuō)明，長(zhǎng)株潭“兩型”社會(huì)實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)以來(lái)，非常注重基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，在城市交通、供水供電、環(huán)保建設(shè)等方面的投資力度不斷加大，城市基礎(chǔ)設(shè)施有了很大的改善和提高。

2、政府融資平臺(tái)依然占主導(dǎo)型地位，市場(chǎng)化程度低

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在投入大、建設(shè)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，融資存在相當(dāng)難度，往往依賴(lài)于政府投資，地方政府融資是項(xiàng)目融資的絕對(duì)主體，市場(chǎng)化運(yùn)作的程度較低，多元化的融資機(jī)制尚未形成。長(zhǎng)株潭城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金中，信貸資金、財(cái)政資金以及自籌資金是主要構(gòu)成來(lái)源，社會(huì)資金和外資的占比很小?；谠搯?wèn)題的存在，政府主導(dǎo)部門(mén)也進(jìn)行了一定的改革與創(chuàng)新，如創(chuàng)建以股權(quán)投資形式引入社會(huì)資本的政府股權(quán)投資基金，籌建了鐵路、公路、水利等投資基金，新興產(chǎn)業(yè)基金等，引入了一定社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)。但是總體而言，還處于起步階段，基金的規(guī)模有限，應(yīng)用并不廣泛。

3、融資平臺(tái)管理不規(guī)范導(dǎo)致的不可持續(xù)發(fā)展

城市發(fā)展對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求不斷增加，而項(xiàng)目市場(chǎng)化融資水平低，對(duì)地方政府的融資需求加大，地方政府融資平臺(tái)成為了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的主要渠道。在過(guò)去的幾年中，地方投融資平臺(tái)迅速發(fā)展，同時(shí)也積累了大量的債務(wù)。而地方政府的融資平臺(tái)實(shí)際上存在管理不規(guī)范、決策體制不科學(xué)、專(zhuān)業(yè)人才缺乏、行政色彩濃厚等問(wèn)題，導(dǎo)致內(nèi)部管理混亂，沒(méi)有形成有效的公司治理結(jié)構(gòu)，不利于融資平臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，也存在地方債務(wù)數(shù)額大、期限錯(cuò)配等風(fēng)險(xiǎn)，如果這些平臺(tái)出現(xiàn)償付困難，將出現(xiàn)一系列的連鎖反應(yīng)，甚至可能導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施債務(wù)失控。

四、建立可持續(xù)的長(zhǎng)株潭城市群“兩型”社會(huì)建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施融資對(duì)策

1、積極拓寬融資渠道

建立多元化的融資渠道、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的金融產(chǎn)品，是改變政府占投融資絕對(duì)主導(dǎo)地位的現(xiàn)狀的必要途徑。首先，充分利用社會(huì)資本和民間資金進(jìn)入基礎(chǔ)社會(huì)建設(shè)。國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)了一些列政策與文件，引導(dǎo)民間投資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域，放寬民間投資的領(lǐng)域與范圍，地方應(yīng)完善相關(guān)政策，創(chuàng)新融資機(jī)制，發(fā)展公私合作等模式，充分吸引社會(huì)資本進(jìn)入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，也要設(shè)計(jì)合理的利益補(bǔ)償制度，保障民間資金進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域后能獲得合理的收益。此外，數(shù)據(jù)顯示，沉淀在銀行的民間資本是相當(dāng)充裕的，今后基礎(chǔ)設(shè)施融資的思路應(yīng)充分考慮激活民間資本，引導(dǎo)社會(huì)資金參與基礎(chǔ)設(shè)施投融資體系。其次，利用國(guó)際資金。相比沿海城市，外資在長(zhǎng)株潭城市群建設(shè)中投資雖然逐年增長(zhǎng)但仍然占比較低，而不可否認(rèn)的是，國(guó)際金融體系的成本低于國(guó)內(nèi)金融體系的資金成本，且更富有監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)外資投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅有利于解決融資的問(wèn)題，同時(shí)也能提高基礎(chǔ)設(shè)施管理和運(yùn)營(yíng)的水平。因此，有針對(duì)的創(chuàng)造利用外資進(jìn)行融資的條件，提高外資在基礎(chǔ)設(shè)施融資中的比例是拓寬融資渠道的另一思路。

2、進(jìn)一步完善融資平臺(tái)建設(shè)

首先， 完善融資平臺(tái)建設(shè)。以現(xiàn)有平臺(tái)有基礎(chǔ)，創(chuàng)新融資平臺(tái)建設(shè)，圍繞重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)融資方案設(shè)計(jì)，建立針對(duì)如教育、衛(wèi)生、環(huán)保清潔等專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)性平臺(tái)，在三市構(gòu)建一個(gè)分層次的融資平臺(tái)體系。同時(shí)，基于政府融資平臺(tái)的政策性限制等問(wèn)題，可以推進(jìn)政府融資平臺(tái)向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，通過(guò)多種方式提高其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，將其建設(shè)成集投資、建設(shè)、運(yùn)行、服務(wù)于一體的市場(chǎng)化投融資主體。適度提高融資平臺(tái)的融資規(guī)模，利用規(guī)模效應(yīng)降低融資過(guò)程中的評(píng)級(jí)、擔(dān)保、承銷(xiāo)等融資成本，提高融資效率。其次，規(guī)范融資平臺(tái)管理。尤其規(guī)范管理縣市地方政府融資平臺(tái)，健全監(jiān)管體系，建立有效的治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建科學(xué)的決策系統(tǒng)，去除平臺(tái)的行政色彩，加大力度引進(jìn)專(zhuān)業(yè)人才和內(nèi)部員工的專(zhuān)業(yè)化再教育，提高融資效率。此外，要推動(dòng)地方融資平臺(tái)的的信息公開(kāi)制度建設(shè)，明確債務(wù)主體與償債責(zé)任人，控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建有效的資金償還機(jī)制，形成投入產(chǎn)出的良性循環(huán)，保障平臺(tái)融資的可持續(xù)發(fā)展。

3、優(yōu)化融資環(huán)境

首先，完善信用體系建設(shè)。建立信息資源信息共享機(jī)制，加強(qiáng)各政府機(jī)構(gòu)之間的交流與合作，增強(qiáng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)信貸登記咨詢(xún)作用，實(shí)現(xiàn)行業(yè)內(nèi)的信貸信息共享；完善信用保障制度，開(kāi)辟多渠道籌集擔(dān)保資金，引進(jìn)民間資金成立多形式的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，保障融資主體融資和償債能力的發(fā)揮。其次，建立健全法律法規(guī)保障和提高政府服務(wù)水平。政府應(yīng)以“兩型”社會(huì)建設(shè)為大背景下，出臺(tái)具有普遍性、權(quán)威性和強(qiáng)制性特征的法律體系，保障經(jīng)濟(jì)改革方向和實(shí)際效果。加強(qiáng)法律基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，健全資源環(huán)境保護(hù)、財(cái)稅等相關(guān)法律體系，為引導(dǎo)多渠道的民間資本、社會(huì)資金進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供基礎(chǔ)。

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本文本文系湖南省社科基金：“‘兩型’社會(huì)建設(shè)中基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化融資模式研究”的階段性成果。