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    城鎮(zhèn)化融資視角下的城市發(fā)展基金:問題與對策
    ——以湖南為例

    2016-12-29 02:00:51
    金融經(jīng)濟(jì) 2016年14期
    關(guān)鍵詞:出資基金融資

    劉 麗

    (中國人民銀行株洲市中心支行,湖南 株洲 412000)

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    城鎮(zhèn)化融資視角下的城市發(fā)展基金:問題與對策
    ——以湖南為例

    劉麗

    (中國人民銀行株洲市中心支行,湖南株洲412000)

    摘要:在以土地財(cái)政加平臺貸款為主的地方政府傳統(tǒng)融資模式遭遇瓶頸的背景下,城市發(fā)展基金可以為地方政府提供長期的融資來源,較好地緩解其城鎮(zhèn)化建設(shè)資金緊缺。文章在簡要介紹了目前湖南城市發(fā)展基金發(fā)展概況的基礎(chǔ)上,對其發(fā)展中存在的監(jiān)管法規(guī)不完善、籌資成本和項(xiàng)目融資成本雙高、退出難、蘊(yùn)含風(fēng)險(xiǎn)因素較多等問題進(jìn)行了分析,最后提出了一些對策建議。

    關(guān)鍵詞:城市發(fā)展基金;城鎮(zhèn)化融資 ;地方政府

    一、 引言

    自《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》發(fā)布實(shí)施以來,我國新型城鎮(zhèn)化工作取得了積極進(jìn)展。但由于在“三期疊加”背景下,隨著經(jīng)濟(jì)下行、“營改增”等財(cái)稅改革政策的快速推進(jìn)、土地出讓收入銳減以及民生等領(lǐng)域剛性支出的持續(xù)攀升,地方財(cái)政增收減支壓力明顯加大;疊加國發(fā)[2014]43號文、國辦發(fā)[2015]40號文、財(cái)綜[2016]4號文等系列文件的出臺,地方政府融資方式和債務(wù)約束漸趨強(qiáng)化等因素影響,以土地財(cái)政加平臺貸款為主的地方政府傳統(tǒng)融資模式遭遇瓶頸,城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障成為了擺在各級地方政府眼前一個(gè)亟待解決的重要課題。

    而作為產(chǎn)業(yè)基金模式之一的城市發(fā)展基金,因不僅具有股權(quán)融資性質(zhì),以服務(wù)城市建設(shè)為對象,而且還具有與城建項(xiàng)目的投資規(guī)模大、涉及范圍廣、建設(shè)周期長等融資特點(diǎn)相匹配的優(yōu)勢,可以為地方政府提供長期的融資來源,緩解地方政府城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的緊缺。同時(shí),也因城市發(fā)展基金有政府信用作保障,能為銀行等投資人帶來長期穩(wěn)定的收益。因此受到銀行等投資人和地方政府的青睞,一經(jīng)推出,便迅速發(fā)展成為了地方政府的一種新型融資模式。但由于目前城市發(fā)展基金總體仍處于起步摸索階段,其在發(fā)展和運(yùn)行中存在一些問題,值得關(guān)注并加以妥善解決。

    二、 城市發(fā)展基金發(fā)展中存在的問題

    (一)湖南城市發(fā)展基金基本情況

    自國發(fā)[2014]43號文出臺后,商業(yè)銀行為轉(zhuǎn)變以賺取存貸利差為主的傳統(tǒng)經(jīng)營模式,普遍加大了業(yè)務(wù)創(chuàng)新力度,不少銀行都通過成立城市發(fā)展基金為政府基建項(xiàng)目等提供融資。從調(diào)研情況來看,截至2016年3月末,調(diào)研的省建行等8家銀行均已經(jīng)成立或正在積極籌備成立城市發(fā)展基金,共計(jì)已成立的基金29只、規(guī)模合計(jì)364億元,正在籌備中的基金10只、規(guī)模合計(jì)303億元,部分基金規(guī)模在百億元以上。

    (二)城市發(fā)展基金發(fā)展中存在的問題

    1.缺乏統(tǒng)一監(jiān)管和行業(yè)規(guī)范,相關(guān)配套政策待完善。目前,城市發(fā)展基金屬于新的業(yè)務(wù)模式,監(jiān)管政策以及監(jiān)管部門的態(tài)度尚不明朗,僅財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府投資基金暫行管理辦法的通知》(財(cái)預(yù)[2015]210號文)對基金運(yùn)作提供基本規(guī)范,但其他更為細(xì)化的配套政策缺失。主要表現(xiàn)在兩方面:其一是基金稅收問題模糊。按照稅法規(guī)定,合伙企業(yè)股權(quán)投資產(chǎn)生的收益適應(yīng)先分后繳的原則,但城市基金業(yè)務(wù)目前存在名股實(shí)債等問題,基金層面是否繳納所得稅等與稅務(wù)部門的認(rèn)定關(guān)系較大,存在一定的彈性,納稅額度的多少既影響客戶的融資成本,也影響銀行對城市發(fā)展基金業(yè)務(wù)的積極性。其二是銀行出資比例不一。由于目前政策層面對于出資比例等均沒有具體要求,而同行業(yè)在該領(lǐng)域競爭較為激烈,部分銀行出資比例一再提高,基金運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)增加。如省建行成立的3支城市發(fā)展基金中,銀行出資比例在75%,招行、光大銀行在籌備成立的基金中出資比例則都限定在80%;但由于同業(yè)競爭激烈,部分銀行出資比例甚至高達(dá)90%,如省工行成立的城市發(fā)展基金中,其與政府出資比例為9∶1。

    2.資金來源相對單一,基金籌資成本和項(xiàng)目融資成本雙高。由于城市發(fā)展基金資金既能用于項(xiàng)目建設(shè),也可作為項(xiàng)目資金本金,加之相對于傳統(tǒng)平臺貸款融資具有期限更長、用款靈活、財(cái)務(wù)優(yōu)化功能更明顯等特點(diǎn),而目前城市發(fā)展基金中銀行出資的資金來源較為單一,普遍為銀行理財(cái)資金,資金來源缺乏競爭,且需要增加通道機(jī)構(gòu)費(fèi)用和管理費(fèi)用。因此投資者對用于城市發(fā)展基金的資金收益要求普遍較高,從而形成了基金籌資成本和項(xiàng)目融資成本雙高的局面。如華融湘江銀行籌備設(shè)立的3支城市發(fā)展基金投資收益要求都在7.5%-8%之間。省建行設(shè)立的城市發(fā)展基金籌資成本在5.7%左右,項(xiàng)目使用的融資成本在6.5%左右;浦發(fā)銀行成立的長沙城市發(fā)展基金的資金成本在5-6%左右,加上其他費(fèi)用后,項(xiàng)目融資成本在7%以上;長沙銀行的城市發(fā)展基金籌資成本在6.5%左右,項(xiàng)目融資成本達(dá)8.5%。

    3.理論上退出方式多樣,但實(shí)際執(zhí)行中主要以回購為主,且存在諸多困難。城市發(fā)展基金在設(shè)計(jì)上充分考慮退出機(jī)制,理論上可以通過被投資人回購、投資人轉(zhuǎn)讓和被投資人上市三種方式退出,但在執(zhí)行過程中,由于目前部分產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金在上市退出過程中也面臨股權(quán)置換難、產(chǎn)業(yè)整合難等問題,導(dǎo)致城市發(fā)展基金很難通過上市方式退出,而投資人轉(zhuǎn)讓在城市發(fā)展基金退出中較少涉及。因此,實(shí)際上我省目前的城市發(fā)展基金退出方式以回購為主,即劣后級有限合伙人回購優(yōu)先級有限合伙人基金份額的方式,但這一退出方式至少存在兩方面問題。其一是優(yōu)先級有限合伙人出資比例過高,對劣后級有限合伙人回購資金要求較高。部分城市發(fā)展基金中優(yōu)先級有限合伙人出資比例達(dá)90%,且基金規(guī)模較大,劣后級有限合伙人回購對資金實(shí)力的要求較高。以某城市發(fā)展基金為例,基金規(guī)模200億元,劣后級有限合伙人某市城投出資20億元,需要回購180億元基金份額,而該市城投目前總資產(chǎn)在1137億元,總負(fù)債660億元,資產(chǎn)負(fù)債率為58%,其中流動資產(chǎn)和流動負(fù)債分別為343億元和204億元,近年來利潤總額維持在4億元左右,回購180億元基金份額相當(dāng)于其總資產(chǎn)的15.8%、流動資產(chǎn)的52.5%,面臨的回購資金壓力總體較大。其二是銀行限定回購期限,加劇劣后級有限合伙人回購壓力。如浦發(fā)銀行長沙分行對設(shè)立的城市發(fā)展基金要求劣后級有限合伙人在8年內(nèi)完成回購,進(jìn)一步加大了劣后級有限合伙人的回購壓力。

    4.交易結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜,蘊(yùn)含其中的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。城市發(fā)展基金業(yè)務(wù)涉及眾多交易主體和交易環(huán)節(jié),總體上較為復(fù)雜,加之運(yùn)作欠成熟,隱含的風(fēng)險(xiǎn)因素相應(yīng)也較多。一是法律風(fēng)險(xiǎn)。商業(yè)銀行在落實(shí)基金擔(dān)保措施中,無論是公益性項(xiàng)目還是非公益性項(xiàng)目,都要求將銀行資金的本金及收益納入政府一般財(cái)政預(yù)算并報(bào)同級人大審議通過,但這與國家預(yù)算法存在沖突,雖然部分地方政府或平臺公司出具了相應(yīng)的文件或承諾,但由于不受法律保護(hù),一旦基金運(yùn)作工程中出現(xiàn)政府違約等問題,基金將面臨一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。二是利率風(fēng)險(xiǎn)。城市發(fā)展基金投資期限較長(大多為5年左右),且多數(shù)存在名股實(shí)債的問題,被投資方一般按固定利率支付利息,或采取前3年固定利率加未來浮動利率的方式支付利息,而基金籌資的的利率隨行就市,根據(jù)市場利率波動,因此基金運(yùn)營中可能會出現(xiàn)收益和成本價(jià)格倒掛的情況。三是流動性風(fēng)險(xiǎn)?;鹜顿Y的項(xiàng)目多而散,且公益性項(xiàng)目和盈利性項(xiàng)目參雜,部分項(xiàng)目未必能產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流,同時(shí)基金的資金來源主要是理財(cái)資金的滾動發(fā)行,一旦某期理財(cái)收益兌付或者發(fā)行募集出現(xiàn)問題,都將使基金運(yùn)作面臨較大的流動性風(fēng)險(xiǎn)。四是政策風(fēng)險(xiǎn)。由于城市發(fā)展基金尚處于起步階段,很多地方還不成熟規(guī)范,若地方政府換屆或相關(guān)政策變動等情形出現(xiàn),極有可能造成投資項(xiàng)目貶值或中止,從而使得投資難以收回。

    三、對策建議

    (一)出臺并完善相關(guān)法規(guī),引導(dǎo)城市發(fā)展基金規(guī)范發(fā)展

    要盡快出臺并完善城市發(fā)展基金相關(guān)監(jiān)管法規(guī),明確城市發(fā)展基金的政策定位和稅收問題。同時(shí),對于地方政府出資或以平臺公司名義出資的情況,要嚴(yán)格按照國家預(yù)算法、國發(fā)[2014]43號文、國辦發(fā)[2015]40號文、財(cái)綜[2016]4號文等相關(guān)規(guī)定,加強(qiáng)對城市發(fā)展基金的監(jiān)管和引導(dǎo),避免出現(xiàn)財(cái)政違規(guī)擔(dān)保、地方債變相擴(kuò)張、平臺公司變相融資的情況。

    (二) 積極引入社會資本參與,進(jìn)一步優(yōu)化基金股東結(jié)構(gòu)

    進(jìn)一步放寬準(zhǔn)入條件,健全稅收優(yōu)惠、財(cái)政貼息等政府補(bǔ)貼機(jī)制,廣泛吸引保險(xiǎn)、證券、基金、私募、民營企業(yè)等多種資本參與城市發(fā)展基金,以優(yōu)化基金股東結(jié)構(gòu),降低基金籌資成本和城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目融資成本,助推城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

    (三) 完善基金退出機(jī)制,確?;鸬狡诤箜樌顺?/p>

    由于目前城市發(fā)展基金通過被投資人上市退出難度較大,而投資人轉(zhuǎn)讓在城市發(fā)展基金退出中較少涉及,因此,目前應(yīng)主要完善以被投資人回購為主的退出機(jī)制,掃清基金退出障礙。一方面,商業(yè)銀行應(yīng)在對不同項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行甄別的基礎(chǔ)上,合理把握項(xiàng)目出資比例。另一方面,也應(yīng)加強(qiáng)對企業(yè)的管理和扶持,督促其進(jìn)行穩(wěn)健性經(jīng)營,以增強(qiáng)企業(yè)自身實(shí)力,避免道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

    (四) 慎重安排基金規(guī)模和期限,降低不確定性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率

    商業(yè)銀行在正式介入相關(guān)城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目之前,應(yīng)對項(xiàng)目進(jìn)行考察和甄別,慎重安排城市發(fā)展基金規(guī)模和期限,并相應(yīng)設(shè)計(jì)好在項(xiàng)目種子期、成長期、擴(kuò)張期和成熟期等各階段的投資比例。對于部分地方財(cái)政狀況不佳、政府信用評價(jià)不高的項(xiàng)目,可要求劣后級有限合伙人提供擔(dān)?;蛱峁┑盅何锘蛞云渫度氲捻?xiàng)目本金及其他可追加的項(xiàng)目收益權(quán)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)緩釋,以減少不確定性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生帶來的損失。

    參考文獻(xiàn):

    [1]葛新鋒.江蘇省城市發(fā)展基金運(yùn)行情況調(diào)查[J].金融縱橫,2015(08):58-64.

    [2]林舒.城市發(fā)展基金——城鎮(zhèn)化融資新視角[J].銀行家,2014(07):92-94.

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