淺析我國(guó)水利工程投資控制的影響因素及控制措施

周 吉/吳忠市水務(wù)局

淺析我國(guó)水利工程投資控制的影響因素及控制措施

周 吉/吳忠市水務(wù)局

通過對(duì)我國(guó)水利工程項(xiàng)目投資控制的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，工程投資嚴(yán)重失控。從社會(huì)環(huán)境、投資目標(biāo)設(shè)置等方面分析了影響投資控制失控的因素。提出了控制工程造價(jià)的措施和建議。

水利工程 投資控制 影響因素 控制措施

1.我國(guó)水利工程建設(shè)項(xiàng)目投資控制的現(xiàn)狀

我國(guó)水利工程基本建設(shè)項(xiàng)目的管理體制經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的過渡。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，工程建設(shè)項(xiàng)目主要是通過行政手段進(jìn)行統(tǒng)一管理，建設(shè)任務(wù)由國(guó)家或水行政主管部門根據(jù)規(guī)劃或計(jì)劃直接下達(dá)，資金的來源是單一的國(guó)家財(cái)政撥款，沒有一個(gè)職責(zé)明確的單位對(duì)項(xiàng)目建設(shè)全過程負(fù)責(zé)，出現(xiàn)了花錢的不管還錢，建設(shè)的不管運(yùn)行，項(xiàng)目投資效益無人問津的局面。建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工單位對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的責(zé)任各不相同，建設(shè)單位是根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)需要而臨時(shí)組建的工程指揮部，它主要從行政上來組織協(xié)調(diào)建設(shè)各方的關(guān)系，只考慮建，而對(duì)營(yíng)運(yùn)及資金回收不負(fù)責(zé)任；設(shè)計(jì)單位僅對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)的技術(shù)指標(biāo)要求和設(shè)計(jì)安全負(fù)責(zé)，對(duì)投資和工期考慮甚少；施工單位追求的是最短的工期和最低的成本。雖然這一體制在我國(guó)的特殊時(shí)期(建國(guó)初期確曾發(fā)揮過一定的作用，但由于在這一體制框架下，建設(shè)各方均是建設(shè)任務(wù)的被動(dòng)執(zhí)行者，體制本身壓抑了建設(shè)各方積極性、創(chuàng)造性的發(fā)揮，阻礙了技術(shù)進(jìn)步，因而必然會(huì)帶來一系列的問題，在投資控制方面主要表現(xiàn)為：“花錢大敞口，投資無底洞”[1]。自1985年魯布革水電站引水工程第一個(gè)實(shí)行建設(shè)監(jiān)理試點(diǎn)開始，我國(guó)水利工程基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)管理逐漸進(jìn)入了一個(gè)新的階段，隨著投資體制的改革及現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，以項(xiàng)目法人責(zé)任制為核心的“三項(xiàng)制度”改革正在逐步深化，配套的政策、法規(guī)也陸續(xù)出臺(tái)，建設(shè)各方也正以新的姿態(tài)投入到工程建設(shè)中去，水利工程建設(shè)的投資控制取得了喜人的進(jìn)步，但還存在很大的問題，概算超估算，合同超概算，決算超合同等問題依然存在，甚至還很嚴(yán)重。

2.水利工程建設(shè)項(xiàng)目投資失控的原因

（1）社會(huì)環(huán)境方面的原因。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)社會(huì)環(huán)境的客觀要求是法制社會(huì)，所謂法制社會(huì)就必須法制健全，可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必糾。水利工程項(xiàng)目建設(shè)作為擴(kuò)大再生產(chǎn)的國(guó)活動(dòng)也同樣需要“依法治項(xiàng)目”。我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的水利工程建設(shè)由于實(shí)行度統(tǒng)一的行政管理方式，談不上依法管理，改革開放以來，科學(xué)的水利工程項(xiàng)目制逐漸建立健全，水利工程項(xiàng)目管理也開始走上法制的路子，但由于各種原因，治項(xiàng)目”的腳步走起來總是貌似神離。究其原因，有關(guān)法制法規(guī)不健全是一個(gè)因不是主要因素，主要因素是有關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)定不能得到全面、貫徹執(zhí)行，而制約監(jiān)督機(jī)制又不能有效發(fā)揮作用，久而久之，水利工程項(xiàng)目建設(shè)制進(jìn)入模糊、粗放管理的怪圈，許多在發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)已被證明了行之有效的管在我國(guó)變得“水土不服”。深入分析，真正原因在于我國(guó)的法制建設(shè)還處于初級(jí)人們遵法、守法、用法的主動(dòng)性尚不夠，制約監(jiān)督機(jī)制尚不能有效發(fā)揮作用，人想意識(shí)、覺悟、職業(yè)道德尚需進(jìn)一步提高[2]。

（2）投資控制目標(biāo)設(shè)置不合理。任何有效的投資控制都必須以科學(xué)合理的投資控制目標(biāo)為基礎(chǔ)，如果投資控設(shè)置不合理，那么投資控制就無從談起。在目前的現(xiàn)實(shí)中，投資控制目標(biāo)設(shè)置不現(xiàn)象比比皆是，其原因如下：①地質(zhì)、地形、水文、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等情況調(diào)查不詳或失真，導(dǎo)致設(shè)計(jì)概（估）算失真；②設(shè)計(jì)方案有誤或未優(yōu)化造成投資概（估）算失真；③籌建者為達(dá)其不正當(dāng)目的而任意干涉設(shè)計(jì)和投資概（估）算；④設(shè)計(jì)方案（投資概（估）算）審查者任意干涉投資概（估）算；⑤有關(guān)定額、取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不切實(shí)際導(dǎo)致投資概（估）算失真。

（3）投資控制不力。①設(shè)計(jì)工作：地質(zhì)勘察工作深度不夠，地質(zhì)資料不夠準(zhǔn)確，造成設(shè)計(jì)差甚或錯(cuò)誤；設(shè)計(jì)工作粗糙，方案未真正優(yōu)化，成果經(jīng)不起推敲。所有這些，都設(shè)計(jì)變更的增加甚至返工，從而使投資失控。②招投標(biāo)工作：分標(biāo)規(guī)劃不合理，招標(biāo)設(shè)計(jì)粗糙，招標(biāo)文件商務(wù)條款條款的擬訂沒有認(rèn)真推敲、不夠嚴(yán)謹(jǐn)都可能為之后的合同執(zhí)行留下隱患，造成投資。③施工管理工作：計(jì)劃不周，計(jì)量工作不到位，不能全面、準(zhǔn)確地理合同，大或頻繁的設(shè)計(jì)變更，履約條件變更引起索賠等都可能引起較大幅度的投資水利工程基本建設(shè)項(xiàng)目投資控制。④其它方面（移民、征地、管理費(fèi)等）控制不力引起投資增加。⑤非人力所能控制因素引起投資增加，如，項(xiàng)目實(shí)施期間國(guó)家政策調(diào)整，項(xiàng)目實(shí)施期間物價(jià)上漲；項(xiàng)目實(shí)施期間銀行利率發(fā)生大的調(diào)整；項(xiàng)目實(shí)施期間匯率發(fā)生大的調(diào)整；項(xiàng)目實(shí)施期間發(fā)生地震、暴亂、戰(zhàn)爭(zhēng)等不可抗力事件。

3.有效控制工程造價(jià)的措施及建議

3.1 完善工程造價(jià)管理體制

（1）健全項(xiàng)目法人制[3]。實(shí)行項(xiàng)目分類管理、劃清政府與項(xiàng)目的關(guān)系并積極探索“建設(shè)代理制”和項(xiàng)目.總承包的建設(shè)管理模式。

（2）嚴(yán)格實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)制。嚴(yán)格實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)制要做到嚴(yán)格執(zhí)行并依法確定招標(biāo)范圍，嚴(yán)格控制邀請(qǐng)招標(biāo)項(xiàng)目的審批，在施工期短、技術(shù)難度不高項(xiàng)目上積極推行“合理最低投標(biāo)價(jià)法”的總價(jià)承包，規(guī)范招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的行為，進(jìn)一步加強(qiáng)專家?guī)斓慕ㄔO(shè)，克服地方保護(hù)主義和執(zhí)法、監(jiān)察部門進(jìn)一步加大執(zhí)法、監(jiān)察的力度。

（3）加強(qiáng)合同管理制。規(guī)范處理合同中施工條件、地質(zhì)條件變化和施工方案的改變，規(guī)范工程變更和索賠，規(guī)范合同中各方關(guān)系，規(guī)范爭(zhēng)端解決方式。

（4）嚴(yán)格實(shí)行監(jiān)理制。建立一個(gè)強(qiáng)有力的項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)，提高對(duì)實(shí)施項(xiàng)目監(jiān)理的重要性的認(rèn)識(shí)，正確理解與明確業(yè)主與監(jiān)理、承包商與監(jiān)理的關(guān)系，正確認(rèn)識(shí)工程質(zhì)量與工程建設(shè)各方的關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)理人員的教育，維護(hù)監(jiān)理人員的公正、客觀、科學(xué)性。

3.2 加強(qiáng)項(xiàng)目投資監(jiān)管

加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理工作，制定持證上崗制度，對(duì)從業(yè)人員定期培訓(xùn)和考核，提高從業(yè)人員素質(zhì)；加強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)查研究，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)工作，也是控制工程投資的有效措施。為了有效地控制工程造價(jià)，我們應(yīng)從項(xiàng)目一開始就要加強(qiáng)審查、審計(jì)力度，對(duì)資金的使用實(shí)行全過程動(dòng)態(tài)跟蹤，做好項(xiàng)目前期、中期和后期二環(huán)節(jié)控制。加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目的審查與審計(jì)是解決“三超（即概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算）”頑疾的有效方法。建設(shè)項(xiàng)目“三超”的原因是多方面的，如在項(xiàng)目初期階段，設(shè)計(jì)未到規(guī)定深度，工作粗糙，造成項(xiàng)目實(shí)施過程中工程量大量增加或擴(kuò)大投資規(guī)模，預(yù)算人員在編制估算時(shí)，機(jī)械地套用指標(biāo)或調(diào)整不當(dāng)，在編制概預(yù)算時(shí)定額、費(fèi)用選擇不合理，設(shè)備、材料價(jià)格定位不準(zhǔn)，還有“長(zhǎng)官意志，業(yè)主思想”的影響等，所有這些，都是造成投資失真的重要因素，因此，在項(xiàng)目的初期階段，應(yīng)審查設(shè)計(jì)方案、設(shè)備選型、投資估算、設(shè)計(jì)概算、投資效益等。在項(xiàng)目的中期，即項(xiàng)目實(shí)施階段，應(yīng)跟蹤審查設(shè)備和材料訂貨、工程預(yù)算、工程進(jìn)度款撥付。在項(xiàng)目的后期，重點(diǎn)是審查工程的結(jié)算與決算?？傊顿Y商應(yīng)審查估算和概算的準(zhǔn)確性、工程預(yù)算和結(jié)算的真實(shí)性、業(yè)主開支的合理性。

3.3 引入專業(yè)的投資分析方法

水利工程項(xiàng)目投資是指水利工程達(dá)到設(shè)計(jì)效益所需的全部資金（包括規(guī)劃、水利水電工程投資控制及實(shí)證分析設(shè)計(jì)、科研等必要的前期費(fèi)用）是反映工程規(guī)模的綜合性指標(biāo)，其構(gòu)成除主體工程外，應(yīng)根據(jù)工程的具體情況，包括必要的附屬工程、配套工程、設(shè)備購(gòu)置以及移民占地與淹沒賠償?shù)荣M(fèi)用。當(dāng)修建工程使原有效益或生態(tài)環(huán)境受到較大影響時(shí)，還應(yīng)計(jì)算替代補(bǔ)救荒作物措施所附加的投資。水利的投入要素表現(xiàn)為工程、技術(shù)、管理、人員等諸多方面。這些要素在水利管理系統(tǒng)中，具有一定的功能，因而在研究水利投資結(jié)構(gòu)是要著重考慮：一是水利系統(tǒng)整體功能的發(fā)揮；二是系統(tǒng)各要素功能的發(fā)揮以及要素間的相互協(xié)調(diào)；三是水利投資優(yōu)化數(shù)學(xué)模型。水利建設(shè)的工程體系包含防洪工程，水資源工程、水土保持及環(huán)境保護(hù)工程、各種工程具有不同的作用，且各類工程的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益也各不相同。同時(shí)，在每一類工程中又有具體的項(xiàng)目，各個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和收益各不相同。在總投入資金一定的情況下，要努力使總產(chǎn)出效益最大，這就要求對(duì)各類工程項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析，對(duì)多種投資組合方案進(jìn)行必選，從而確定最科學(xué)的投資組合。

3.4 建立一支穩(wěn)定的、高素質(zhì)的工程造價(jià)管理隊(duì)伍

一支高素質(zhì)的工程造價(jià)專業(yè)人才隊(duì)伍是實(shí)施水利工程造價(jià)管理的保證。當(dāng)前，除了應(yīng)全面實(shí)行專業(yè)人員上崗培訓(xùn)和考核持證上崗制度、加強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)和對(duì)外交流、促進(jìn)造價(jià)專業(yè)人員理論水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高外，作為水利工程造價(jià)專業(yè)人員，自身應(yīng)深入學(xué)習(xí)研究市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和投資管理理論，認(rèn)真分析、探討水利工程價(jià)格構(gòu)成和影響因素，多方而接觸工程實(shí)際，了解施工過程和施工技術(shù)，掌握投資實(shí)際使用情況，與控制目標(biāo)值進(jìn)行對(duì)比分析，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提高造價(jià)管理水平[4]。

4.結(jié) 語

總之，水利水電工程項(xiàng)目實(shí)施階段工程造價(jià)管理是一項(xiàng)綜合管理，從招標(biāo)開始至工程竣工，每一環(huán)節(jié)各有特點(diǎn)，在造價(jià)管理過程中應(yīng)抓住重點(diǎn)，深人工程實(shí)際，科學(xué)合理地確定工程造價(jià)。

[1]吳寧.我國(guó)工程造價(jià)管理的歷史沿革及發(fā)展策略[J].徐州工程學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（6）：9.

[2]劉荃.我國(guó)工程造價(jià)管理中的存在問題及對(duì)策[J].化工礦物與加工，2001（12）：17-18.

[3]樊志遠(yuǎn).進(jìn)一步完善水利工程造價(jià)管理的構(gòu)想[J].治淮，1999（8）：12.

[4]劉志芳.對(duì)水利工程造價(jià)控制問題的探討[J].科技情報(bào)開發(fā)與經(jīng)濟(jì)，2005（12）：12.