《高等學(xué)校財務(wù)制度》主要創(chuàng)新與實(shí)施路徑

重慶三峽學(xué)院　周曙光　郎永建

?

《高等學(xué)校財務(wù)制度》主要創(chuàng)新與實(shí)施路徑

重慶三峽學(xué)院周曙光郎永建

財政部、教育部新修訂的《高等學(xué)校財務(wù)制度》（財教［2012］488號，以下簡稱新《制度》）已執(zhí)行兩年多的時間，本文深入分析新《制度》的主要創(chuàng)新點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上，從七個方面著手，探尋實(shí)施新《制度》的有效路徑。

一、新《制度》的主要創(chuàng)新

（一）強(qiáng)調(diào)公益性高等教育具有公共性、公平性、非排他性和非營利性，作為一種重要的公共產(chǎn)品，大眾化趨勢不斷增強(qiáng)。公益性是高等教育的根本屬性，作為公益性事業(yè)單位，高校應(yīng)當(dāng)突出教學(xué)、科研、服務(wù)社會三大功能，不以營利為目的。高校要正確處理社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系，把社會效益放在首要位置。由于資源的稀缺性，在確保公益性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提下，兼顧經(jīng)濟(jì)效益，但追求經(jīng)濟(jì)效益并不等同于獲取經(jīng)濟(jì)利益，而是緩解高校的資金需求壓力，多元化、多方位的籌措教育經(jīng)費(fèi)。

（二）強(qiáng)化財務(wù)管理體制高校財務(wù)管理體制核心是理順財務(wù)關(guān)系，合理配置財權(quán)，建立財權(quán)與事權(quán)相匹配、責(zé)權(quán)分明的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。新《制度》確定了高?！靶ｉL負(fù)責(zé)、總會計師協(xié)助”的財務(wù)領(lǐng)導(dǎo)體制，并確立了總會計師為學(xué)校副校級行政領(lǐng)導(dǎo)成員的地位，其實(shí)質(zhì)是財權(quán)的調(diào)整與分配，充分體現(xiàn)總會計師的重要作用。

（三）注重成本費(fèi)用核算準(zhǔn)確核算辦學(xué)成本，提高財務(wù)透明度，既是政府部門對財政資金進(jìn)行績效評價的基礎(chǔ)，又是高校管理層作出決策的依據(jù)。新《制度》要求高校實(shí)行內(nèi)部成本費(fèi)用管理，相關(guān)支出不再一次性全部計入當(dāng)期費(fèi)用，而是區(qū)分收益性支出和資本性支出。收益性支出形成當(dāng)期費(fèi)用，資本性支出形成資產(chǎn)，并在資產(chǎn)的使用年限內(nèi)計提折舊與攤銷。費(fèi)用再按對象（如用途、項(xiàng)目等）歸集和分配，從而準(zhǔn)確地反映資產(chǎn)價值和教育培養(yǎng)成本，為高校合理配置資源和制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提供支持。

（四）引入修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制面對不斷變化的環(huán)境，收付實(shí)現(xiàn)制難以適應(yīng)高校財務(wù)管理的要求，迫切需要樹立新的財務(wù)觀念。新《制度》引入修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制，在預(yù)算管理方面，仍然采用收付實(shí)現(xiàn)制，遵循資金收支、確認(rèn)收入和支出的總體原則；在財務(wù)管理方面，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，如內(nèi)部成本費(fèi)用管理，計提固定資產(chǎn)折舊、無形資產(chǎn)攤銷。引入修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制，為進(jìn)行成本費(fèi)用核算奠定了基礎(chǔ)，有助于實(shí)現(xiàn)收益與成本費(fèi)用的配比，準(zhǔn)確核算教育成本。

（五）引入績效管理理念績效管理的核心是通過制定績效計劃、績效輔導(dǎo)溝通、考核評價績效、利益績效結(jié)果來循環(huán)持續(xù)提升績效目標(biāo)。在高等教育體制改革深化過程中，高等教育經(jīng)費(fèi)資金總流量急劇增長，高校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，有限的財政撥款、事業(yè)收入與資金需求矛盾日益突出。《制度》引入績效管理的理念，要求高校加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)核算，實(shí)施績效評價，為政府財政撥款提供數(shù)據(jù)支撐，為高校配置辦學(xué)資源提供參考，從根本上提高資金的使用效率。

（六）明確財務(wù)風(fēng)險控制高?？焖侔l(fā)展與教育經(jīng)費(fèi)供給的不足，形成了巨大的資金缺口。為解決資金供求矛盾，高校紛紛向銀行貸款。雖然負(fù)債辦學(xué)促進(jìn)了學(xué)校發(fā)展，但也帶來了極大的財務(wù)風(fēng)險，甚至出現(xiàn)債務(wù)失控。針對高校債務(wù)負(fù)擔(dān)加重、財務(wù)風(fēng)險加劇的現(xiàn)狀，《制度》明確了建立健全財務(wù)風(fēng)險控制機(jī)制的規(guī)定。建立高校財務(wù)風(fēng)險控制機(jī)制，既可以優(yōu)化財務(wù)結(jié)構(gòu)，降低財務(wù)風(fēng)險，還可以增強(qiáng)自身的綜合實(shí)力，提高財務(wù)風(fēng)險抵御能力。

二、新《制度》的實(shí)施路徑探索

基于以上分析，筆者結(jié)合實(shí)踐中的體會，建議從以下七個方面著手，探尋實(shí)施新《制度》的有效實(shí)施路徑。

（一）轉(zhuǎn)變財務(wù)管理理念一是樹立效益理財觀。隨著政府財政投入理念的轉(zhuǎn)變，財政資金不再平均分配到各高校，而是引入競爭機(jī)制，鼓勵各高校通過公平競爭，來“爭奪”有限的教育資源。財政資金將重點(diǎn)扶持“特色學(xué)校、特色學(xué)科、特色專業(yè)”，更多的流向教學(xué)質(zhì)量高、辦學(xué)效益好的學(xué)校。高校應(yīng)樹立效益理財觀，充分體現(xiàn)辦學(xué)特色，積極爭取財政資金。以辦學(xué)效益為中心，加強(qiáng)成本費(fèi)用管理，合理配置教育經(jīng)費(fèi)，不斷提高資金使用效益。二是樹立風(fēng)險理財觀。在高校開放辦學(xué)的背景下，財政撥款不再是唯一的資金來源，逐步呈現(xiàn)出經(jīng)費(fèi)來源多元化、經(jīng)濟(jì)活動多樣化的局面，伴隨而來的不確定性因素越來越多，由此產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)難以估計。高校財務(wù)管理必須以風(fēng)險為假設(shè)，樹立風(fēng)險理財觀念，盡可能地規(guī)避風(fēng)險。

（二）落實(shí)財務(wù)領(lǐng)導(dǎo)體制財務(wù)領(lǐng)導(dǎo)體制是財務(wù)管理工作的基礎(chǔ)，高校財務(wù)領(lǐng)導(dǎo)體制應(yīng)當(dāng)與高校特定的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、組織形式和管理方式相結(jié)合。由于高校財務(wù)管理工作日益復(fù)雜，產(chǎn)生了一系列財務(wù)、法律和管理問題，超出財務(wù)部門的職責(zé)和權(quán)力范圍，設(shè)立總會計師制度成為高等教育事業(yè)的必然選擇?？倳嫀熓菍W(xué)校副校級行政領(lǐng)導(dǎo)成員，由總會計師承擔(dān)相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)和管理責(zé)任，協(xié)助校長全面管理財務(wù)工作。新《制度》的出臺，成為推進(jìn)地方高校設(shè)立總會計師的一個良好契機(jī)。

（三）加強(qiáng)財務(wù)風(fēng)險控制（1）嚴(yán)格執(zhí)行貸款審批程序。貸款方案必須經(jīng)校長辦公或財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組集體決議通過，然后報教育主管部門審批、報財政部門備案。貸款方案要充分考慮還債能力，堅持合理、適度原則。未經(jīng)主管部門批準(zhǔn)的貸款方案，一律不能向銀行申請貸款。（2）建立風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。高校應(yīng)當(dāng)建立風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，以償債能力指標(biāo)為主，以收益指標(biāo)、運(yùn)營指標(biāo)為輔，主要包括資產(chǎn)負(fù)債率、現(xiàn)金債務(wù)比率、收入債務(wù)比率、收入支出比率、生均貸款比率等，并配備專門人員負(fù)責(zé)財務(wù)風(fēng)險預(yù)警分析工作。如果某些指標(biāo)超過警戒線，應(yīng)當(dāng)及時報告財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組，制定應(yīng)對方案，提前做好防范措施。（3）編制償債預(yù)算表?，F(xiàn)金流量是反映高校財務(wù)風(fēng)險的重要指標(biāo)?，F(xiàn)金是償還債務(wù)本金和利息的保障，能否償還到期債務(wù)，主要取決于是否有足夠的貨幣資金。編制償債預(yù)算表，有利于合理安排償債資金，分散還款壓力。高校應(yīng)當(dāng)制定詳細(xì)的償債計劃，編制償債預(yù)算表，并納入年度預(yù)算，從而保證償債資金來源，維持現(xiàn)金收支平衡。

（四）加強(qiáng)成本費(fèi)用核算（1）支出、費(fèi)用和成本的界定。支出、費(fèi)用和成本是三個相關(guān)聯(lián)的會計術(shù)語。從范疇來說，高校支出＞高校費(fèi)用＞高校成本。（2）費(fèi)用分類與歸集。費(fèi)用按照用途歸集，主要包括：教育費(fèi)用、科研費(fèi)用、管理費(fèi)用、離退休費(fèi)用和其他費(fèi)用。費(fèi)用的歸集應(yīng)通過直接歸集與分?jǐn)倸w集相結(jié)合的方式進(jìn)行，即對于能夠直接歸集的費(fèi)用，計入特定對象的成本；對于不能直接歸集的費(fèi)用，在受益對象之間合理分?jǐn)?。?）成本核算的對象。成本核算要圍繞高校的三大功能展開，即人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)。人才培養(yǎng)成本要以學(xué)生為核算對象，具體到不同學(xué)歷層次、不同專業(yè)學(xué)生的培養(yǎng)成本；科學(xué)研究要以科研項(xiàng)目為核算對象，細(xì)化到具體的科研項(xiàng)目；社會服務(wù)成本要按照提供服務(wù)的對象進(jìn)行歸集。（4）編制支出與成本費(fèi)用調(diào)節(jié)表。基于支出、費(fèi)用、成本三者之間的對應(yīng)關(guān)系，為了便于明細(xì)核對，高校應(yīng)當(dāng)編制支出與成本費(fèi)用調(diào)節(jié)表。將收付實(shí)現(xiàn)制下的各項(xiàng)支出，調(diào)節(jié)為權(quán)責(zé)發(fā)生制下的成本費(fèi)用，明確成本費(fèi)用與支出的對應(yīng)關(guān)系，建立成本費(fèi)用與支出的核對轉(zhuǎn)換機(jī)制，為分?jǐn)傆嬎沩?xiàng)目成本提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

（五）構(gòu)建財務(wù)績效評價指標(biāo)體系如何將有限的教育資源，發(fā)揮最大化的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，是高校關(guān)注的熱點(diǎn)。為此，引入績效管理理念，加強(qiáng)高校財務(wù)績效評價，顯得愈加重要。構(gòu)建一套多層次、立體式的評價指標(biāo)體系，對高校財務(wù)績效進(jìn)行綜合考核與評價，并將評價結(jié)果作為資金配置的依據(jù)，有助于優(yōu)化教育資源配置，提高資金使用效益。結(jié)合高校辦學(xué)特點(diǎn)，以高?；韭毮転榍腥朦c(diǎn)，確定教學(xué)、科研和社會服務(wù)三方面的影響因素，構(gòu)建財務(wù)績效評價指標(biāo)體系。借鑒中央教育科學(xué)研究所高教研究中心，2009年12月發(fā)布的《中國高等學(xué)?？冃гu價報告》設(shè)計的投入指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)，充分反映高校在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究與社會服務(wù)三方面的投入與產(chǎn)出情況。評價指標(biāo)所需的數(shù)據(jù)主要來源于高校財務(wù)報告體系。其中，投入指標(biāo)主要包括：經(jīng)費(fèi)總投入、財政經(jīng)費(fèi)投入、教育經(jīng)費(fèi)投入、科研經(jīng)費(fèi)投入、其他經(jīng)費(fèi)投入、固定資產(chǎn)總額、圖書總額等；產(chǎn)出指標(biāo)主要包括：學(xué)生數(shù)、就業(yè)率、論文專著數(shù)、專利授權(quán)數(shù)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓金額、專利出售金額等。根據(jù)選取的指標(biāo)，運(yùn)用層次分析法（AHP），將財務(wù)績效目標(biāo)分解為多層次目標(biāo)，即教學(xué)績效目標(biāo)、科研績效目標(biāo)和社會服務(wù)效益目標(biāo)，然后將各層次的目標(biāo)分解到具體指標(biāo)，并確定各個指標(biāo)的權(quán)重，最后測算出實(shí)際數(shù)據(jù)，綜合評價高校財務(wù)績效。

（六）完善財務(wù)監(jiān)督機(jī)制（1）健全財務(wù)監(jiān)督制度。高校應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制制度、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度、重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策制度、財務(wù)信息披露制度等監(jiān)督制度，對財務(wù)監(jiān)督的原則、監(jiān)督的主體與客體、監(jiān)督方式、監(jiān)督內(nèi)容加以明確。建立一套行之有效的激勵與獎懲機(jī)制，將考核結(jié)果與相關(guān)人員的績效工資、職務(wù)職稱掛鉤，做到獎罰分明。（2）細(xì)化監(jiān)督內(nèi)容。細(xì)化財務(wù)監(jiān)督內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)對財務(wù)運(yùn)行的全過程監(jiān)督，包括對預(yù)算管理、收入管理、支出管理、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余管理、專用基金管理、資產(chǎn)管理、負(fù)債管理、財務(wù)報告等全方位的監(jiān)督，形成“橫向到邊、縱向到底”的財務(wù)監(jiān)督體系。（3）內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合。建立健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，形成有效的內(nèi)部制衡機(jī)制，是實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督的基礎(chǔ)。紀(jì)委監(jiān)察、內(nèi)部審計是內(nèi)部監(jiān)督的主體，能夠獨(dú)立監(jiān)督和評價高校財務(wù)情況，及時發(fā)現(xiàn)財務(wù)缺陷和漏洞，并提出改進(jìn)建議，促進(jìn)財務(wù)工作規(guī)范化。此外，還應(yīng)堅持民主監(jiān)督，推動財務(wù)信息透明化，依法將財務(wù)信息公開，讓教職工充分了解財務(wù)信息，接受群眾監(jiān)督。將內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，形成監(jiān)督合力，提高監(jiān)督效率。外部監(jiān)督主要包括政府監(jiān)督和社會監(jiān)督。政府是高等教育的辦學(xué)主體，擁有公共權(quán)力的權(quán)威性，在財務(wù)監(jiān)督中起到關(guān)鍵性的引導(dǎo)作用。社會監(jiān)督具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，能夠更加客觀、公正地行使監(jiān)督職能。

（七）構(gòu)建財務(wù)信息披露機(jī)制高校是一個由利益相關(guān)者共同作用的有機(jī)整體，主要包括：政府、管理者教職工、學(xué)生、債權(quán)人、提供科研經(jīng)費(fèi)的企事業(yè)單位、捐贈者，等等。從信息需求角度來看，不同的利益相關(guān)者，對財務(wù)信息的需求重點(diǎn)不同。然而，由于高等教育體制障礙和制度缺失，利益相關(guān)者對高校的財務(wù)信息掌握程度不同，存在著嚴(yán)重的信息不對稱，甚至導(dǎo)致利益相關(guān)者對高校財務(wù)信息的質(zhì)疑。信息披露能夠向外界傳遞有效信號，是解決信息不對稱的重要機(jī)制。由于政府監(jiān)管乏力，對高校財務(wù)信息的監(jiān)管性需求不足，而高校自愿性披露財務(wù)信息的動機(jī)不足，使得高校財務(wù)信息披露明顯供給不足，主要表現(xiàn)為財務(wù)信息披露不充分、透明度不高。為有效解決高校財務(wù)信息供需矛盾，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建高校財務(wù)信息披露機(jī)制，以政府監(jiān)管為主導(dǎo)，以利益相關(guān)者需求為基礎(chǔ)，采取強(qiáng)制性披露與自愿性披露相結(jié)合的方式。

（編輯陳玲）