超大城市人口疏解宜緩不宜急

劉爾鐸

[摘要]疏解超大城市中心區(qū)域的勞動力人口，是國家產(chǎn)業(yè)升級和城市發(fā)展規(guī)律的根本要求，也是國家區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分。解決人口疏解與就業(yè)需求的矛盾，除了科學(xué)決策以外，應(yīng)該采取循序漸進的策略。

[關(guān)鍵詞]超大城市 人口疏解 勞動力

[中圖分類號]C97 [文獻標(biāo)識碼]A

近來，超大城市人口疏解問題在媒體上討論較多，特別是圍繞北上廣等超級大城市的就業(yè)和人口疏解問題，以及由此產(chǎn)生的大城市內(nèi)部服務(wù)型崗位供給短缺所帶來的就業(yè)平衡問題，產(chǎn)生了不少議論。北上廣三地政府今年的常住人口數(shù)據(jù)顯示。北京核心區(qū)出現(xiàn)了人口減少，上海出現(xiàn)了人口負(fù)增長，廣州出現(xiàn)了人口增速階段性放緩。但同時，今年4月北京市職業(yè)介紹服務(wù)中心發(fā)布的“2016年上半年北京市人力資源市場供求形勢分析”顯示，北京市上半年服務(wù)業(yè)用人缺口高達17.6萬人。中國人力資源市場信息監(jiān)測中心公布的數(shù)據(jù)也顯示，上海市今年一季度餐廳服務(wù)員、廚工的崗位缺口與求職人數(shù)比高達9：1。可見。在大城市人口疏解與城市核心區(qū)域就業(yè)需求之間出現(xiàn)了矛盾，那么，大城市人口疏解是否必要？如何解決超大城市人口疏解與就業(yè)需求的矛盾？

超大城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整勢在必行

在大城市人口疏解與城市核心區(qū)域就業(yè)需求之間出現(xiàn)了矛盾。是否就認(rèn)為大城市的人口疏解政策出現(xiàn)了問題呢？或者說是否應(yīng)該停止現(xiàn)有的大城市人口疏解政策了呢？答案是否定的。

大城市人口疏解政策是國家宏觀經(jīng)濟政策的的組成部分，它是與國家的經(jīng)濟發(fā)展階段緊密相連的，是產(chǎn)業(yè)升級和城市現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。城市的產(chǎn)生是人類文明的標(biāo)志之一。也在很大程度上促進了人類文明的進步。在農(nóng)耕文明階段，城市雖然也有較大規(guī)模的發(fā)展壯大，但在整個社會中的地位和影響力仍然有限。進入工業(yè)文明以后，城市成了經(jīng)濟社會的主角。城市不僅成了人類社會生活的重要舞臺，也成為了經(jīng)濟發(fā)展的火車頭和催化劑。國家的產(chǎn)業(yè)布局和科技創(chuàng)新大都要借助于城市這個不可或缺的舞臺。在工業(yè)發(fā)展的早期階段，由于經(jīng)濟聚集效應(yīng)的存在，在大城市發(fā)展一定數(shù)量的制造業(yè)、重化工業(yè)是有必要的。因為大城市更貼近勞動力、資本和商品市場，更容易雇傭到數(shù)量足夠多的合格工人；同時企業(yè)融資也更容易，運輸和產(chǎn)品銷售更便利，有利于降低企業(yè)產(chǎn)品的綜合成本。這也是工業(yè)革命以來城市化迅速推進的經(jīng)濟動因，也是大城市、超大城市產(chǎn)生的原因之一。

但當(dāng)一個國家的經(jīng)濟發(fā)展進入到中等收入階段以后。超大城市再維持原有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展就開始遇到困難。一方面。居民生活的耐用消費品已經(jīng)普及，制造業(yè)等重工業(yè)發(fā)展的余地已經(jīng)不大，工業(yè)化進入中期階段，原有產(chǎn)業(yè)面臨著產(chǎn)業(yè)升級問題；另一方面，在城市化發(fā)展過程中，特大城市也面臨著過度擁擠、交通堵塞、環(huán)境污染等“大城市病”。除此之外，大規(guī)模集中的人口，也加劇了核心城區(qū)資源的稀缺程度，教育、醫(yī)療等成為長期困擾大城市的社會問題。

因此，許多國家的政府都紛紛采取措施調(diào)整大城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對大城市的職能進行必要地疏解，將一部分不必要的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)搬遷到城郊結(jié)合部或距離相對遠(yuǎn)一些的地方，或者干脆將原有的產(chǎn)業(yè)群分批搬出大城市，把一些對大城市發(fā)展不十分必要的工商企業(yè)、大型市場、就業(yè)人員“搬遷”出城，使大城市的中心逐步變成金融服務(wù)業(yè)的集聚地。

1968年。日本在進行第二次東京區(qū)域規(guī)劃時，提出將生活、教育、研究等機構(gòu)設(shè)施向東京郊區(qū)疏散，同時建設(shè)新宿、澀谷、池袋等新城區(qū)。1976年。日本進行第三次東京區(qū)域規(guī)劃，進一步提出向新城區(qū)引導(dǎo)和疏散工業(yè)、企業(yè)、學(xué)校等。在新城建立大型綜合服務(wù)機構(gòu)與設(shè)施，使新城區(qū)逐步具有了一定的產(chǎn)業(yè)和功能布局，對人口的吸引力大大增強，從而減輕了中心區(qū)的人口壓力。同時。為了分散東京都核心區(qū)域的功能，東京先后建立了7個“副都心”。以著名的新宿副都為例，從1965年開始建設(shè)，到1991年，東京市的都政府就搬遷到了新宿。此外，為了將人口和產(chǎn)業(yè)進一步分散到衛(wèi)星城市，日本還建設(shè)了“橫濱21世紀(jì)未來港”等“新都心”，吸引了不少大企業(yè)入駐，并在東京附近東北區(qū)域建設(shè)了一個筑波科技城。日本東京等大城市通過新城建設(shè)，完成了產(chǎn)業(yè)置換和人口疏散。

法國則是通過推動郊區(qū)的發(fā)展環(huán)境不斷優(yōu)化，促進人口向大城市郊區(qū)流動。巴黎長期實施有利于郊區(qū)發(fā)展的住宅政策，幫助中高收入者獲得住宅建筑抵押貸款，鼓勵人口向郊區(qū)流動。

二十世紀(jì)70年代以前，制造業(yè)曾經(jīng)是香港的重要支柱產(chǎn)業(yè)。80年代之后，伴隨著內(nèi)地改革開放的不斷深入，香港的制造業(yè)幾乎全部外遷，成建制地遷往珠三角等地區(qū)，香港制造業(yè)徹底空心化，服務(wù)業(yè)或第三產(chǎn)業(yè)成為香港經(jīng)濟增長的支柱產(chǎn)業(yè)。

因此，為了推進工業(yè)化的產(chǎn)業(yè)升級，解決大城市發(fā)展中面臨的諸多瓶頸問題，大城市產(chǎn)業(yè)調(diào)整和人口疏解是勢在必行的。這幾乎成了各國大城市發(fā)展過程中一個不可逾越的階段。

超大城市產(chǎn)業(yè)調(diào)整和人口疏解政策要科學(xué)

超大型城市需要產(chǎn)業(yè)調(diào)整和人口疏解，并不意味著可以根據(jù)一般的思維習(xí)慣，直接將人口遷走。產(chǎn)業(yè)調(diào)整和人口疏解是一項認(rèn)真細(xì)致的工作。產(chǎn)業(yè)政策和人口疏解政策的制定必須科學(xué)。

根據(jù)北京市統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2015年末，北京全市常住人口總數(shù)為2170.5萬人，其中常住外來人口為822.6萬人，占常住人口的37.9%。上海市統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)表明，截至2015年末，上海全市常住人口總數(shù)為2415.27萬人，其中，戶籍常住人口1433.62萬人，外來常住人口981.65萬人，在全市常住人口中占比為40.64%。北京、上海、廣州三座特大城市的常住人口總數(shù)已近6000萬人，如此規(guī)模龐大的集聚人口，給大城市的衣食住行和生態(tài)環(huán)境帶來了巨大的壓力，“大城市病”由此產(chǎn)生。近年來，各大城市相繼提出產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人口控制和疏解的政策，傳遞出積極信號。

從解決大城市本身面臨的問題來看，大城市的功能、產(chǎn)業(yè)與人口都應(yīng)該疏解。近來，北京市城六區(qū)和城市副中心都相繼提出了產(chǎn)業(yè)分流和人口控制方案。在保持經(jīng)濟增長的前提下，盡量緩解人口與環(huán)境資源的矛盾。2014年，京津冀一體化發(fā)展規(guī)劃上升為國家戰(zhàn)略。中央將解決好北京市人口疏解等發(fā)展中的問題，納入到了京津冀和環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)的戰(zhàn)略空間加以思考。中共中央政治局審議通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》指出。推動京津冀協(xié)同發(fā)展是一個重大國家戰(zhàn)略，核心是有序疏解北京的非首都功能。由此，北京的一些非首都功能和人口密集型產(chǎn)業(yè)，可以有序疏解到京外的天津市、河北省，并帶動人口隨之遷移。

上海市的人口疏解與控制，也已納入了國家發(fā)改委制定的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》。根據(jù)《規(guī)劃》，上海市中心城區(qū)人口規(guī)模要嚴(yán)格控制；要推動以產(chǎn)業(yè)升級來調(diào)整人口存量、以功能疏解來調(diào)控人口增量；要優(yōu)化公共服務(wù)資源配置，引導(dǎo)人口向郊區(qū)、重點小城鎮(zhèn)和臨滬城市合理流動。

由此可見，大城市的功能、產(chǎn)業(yè)與人口疏解，已成為國家與北上廣市政府的重要議題。但這種產(chǎn)業(yè)與人口疏解政策的制定也是需要科學(xué)和嚴(yán)謹(jǐn)精神的，否則將得不償失。在進行產(chǎn)業(yè)和人口疏解過程中，我們一方面要嚴(yán)控增量、疏解存量、疏堵結(jié)合；另一方面也要考慮到部分產(chǎn)業(yè)或勞動力被疏解搬離市區(qū)后，大城市核心區(qū)域就業(yè)崗位的人員需求能否得到滿足。

目前，北京市人口疏解的主要措施包括：疏解非首都功能，淘汰吸引流動人口的不合理產(chǎn)業(yè)，已推出《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄》、適合各區(qū)縣的人口調(diào)控責(zé)任制等。為疏解非首都功能，北京市加快周邊衛(wèi)星城建設(shè)?！笆濉逼陂g，通州城市副中心及順義、亦莊、大興、昌平、房山、懷柔、密云、平谷、延慶、門頭溝10個新城，將有序承接中心城區(qū)人口和適宜功能的疏解。當(dāng)前。衛(wèi)星城在疏解中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)、人口及功能方面的作用正在進一步加強。

北京市以產(chǎn)業(yè)疏解帶動人口疏解、以勞動力疏解帶動產(chǎn)業(yè)疏解兩手并用的做法，是經(jīng)過討論的，也是具有較大合理性的。但筆者認(rèn)為。目前這種勞動力疏解政策似乎關(guān)注人口控制多了一些，關(guān)注產(chǎn)業(yè)發(fā)展與勞動力的有機組合少了一些。關(guān)于人口疏解對北京市核心區(qū)域勞動力需求的影響，應(yīng)該給予更大的關(guān)注。北京市在人口疏解過程中，一部分是與產(chǎn)業(yè)外遷相聯(lián)系的，另一部分則是單一的勞動力控制政策，如石景山區(qū)截至今年5月底，已整治大雜院231處，拆除違法建設(shè)25.9萬平方米，同時，通過西北熱電中心周邊環(huán)境整治一期工程、北辛安棚戶區(qū)改造項目等，疏解人口4萬余人；豐臺區(qū)今年前5個月整治出租大院275處、無證餐飲945戶、違法群租房165處。這些人口疏解政策大多是必要的，但也有部分勞動力的疏解是與產(chǎn)業(yè)搬遷相分離的，因此，這些勞動力的疏解可能會影響到大城市核心區(qū)域的勞動力平衡。造成北京市服務(wù)業(yè)的勞動力缺口。北京市職業(yè)介紹服務(wù)中心“2016年上半年北京市人力資源市場供求形勢分析”報告提到的“北京市上半年服務(wù)業(yè)用人缺口高達17.6萬人”的調(diào)查結(jié)果或許與此有關(guān)。

據(jù)北京市的相關(guān)統(tǒng)計，2015年末北京市常住人口比2014年末增加18.9萬人，與2014年相比少增加了17.9萬人。同時，北京市2015年末城六區(qū)常住人口占全市常住人口比重比2010年下降了0.6%。上海市2015年末常住人口總數(shù)比2014年末減少10.41萬人。這是2000年以來上海市常住人口首次出現(xiàn)負(fù)增長，降幅為0.4%。廣州市2010年至2014年5年間，常住人口僅增長了30余萬人，增速出現(xiàn)階段性放緩。對于北上廣人口增長趨勢的變化，筆者認(rèn)為，這主要是當(dāng)?shù)卣行菩锌刂?、疏解人口政策的結(jié)果，因為在大城市的被疏解對象當(dāng)中，與超大城市定位不相符的一些企業(yè)、批發(fā)市場、中低端產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員被清理出了主城區(qū)；同時這也在一定程度上反映出我國超大城市和整個中國人口自然增長率的下降。我國總的勞動力資源供給數(shù)量，自2012年底開始進入了逐年下降的趨勢，這表明我國未來城鄉(xiāng)勞動就業(yè)壓力開始緩解，同時也表明未來流入城市的農(nóng)村勞動力將逐步遞減。

如果出于城市環(huán)境治理等原因，認(rèn)為必須搬遷或疏解蝸居在大都市區(qū)出租屋或地下室的外地勞動力。也應(yīng)該考慮到這些人員離開主城區(qū)后，當(dāng)?shù)貏趧恿κ袌隹赡艹霈F(xiàn)的變化。從長計議的話，如果既要實現(xiàn)大都市區(qū)外來人口疏解。搬遷居住在出租屋或地下室的勞動力，又能較好地滿足大城市核心區(qū)域的勞動力需求。比較可行的辦法是加快衛(wèi)星城與中心城區(qū)的城郊鐵路（輕軌、地鐵等）建設(shè)，爭取實現(xiàn)城鐵“一小時通行圈”。同時，促進公共服務(wù)向衛(wèi)星城傾斜，縮小衛(wèi)星城與中心城的差距，建設(shè)完善的基本生活服務(wù)設(shè)施。這樣才能從根本上解決核心區(qū)域用人需求與被疏解勞動力居住郊區(qū)化這樣一個難題。

城區(qū)蝸居人口居住郊區(qū)化與實現(xiàn)城鐵“一小時通行圈”，可能不是短時間內(nèi)能夠完成的。為了避免大城市核心區(qū)域勞動力需求的短缺，也為了避免產(chǎn)業(yè)調(diào)整和人口疏解過程中可能產(chǎn)生的失誤，城區(qū)產(chǎn)業(yè)搬遷和勞動力疏解工作不宜操之過急。從中國國情出發(fā)，循序漸進加以推進。是一個好的解決辦法。

調(diào)整大城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和疏解城區(qū)勞動力，要采取循序漸進的策略

如前所述，一些調(diào)查表明，在調(diào)整大城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和疏解城區(qū)勞動力過程中。在人口疏解與城市核心區(qū)域勞動力需求之間出現(xiàn)了矛盾，如何解決這一矛盾？除了科學(xué)地進行決策以外，還有就是要在疏解人口方面采取循序漸進的策略。循序漸進的策略能夠保證在完成疏解人口目標(biāo)的前提下，不至于影響大城市核心區(qū)域的勞動力需求。即使出現(xiàn)了人口疏解與勞動力需求的矛盾，也比較容易解決。

所謂循序漸進的疏解策略，就是要分清輕重緩急，首先搬遷那些環(huán)境污染嚴(yán)重、對大城市核心區(qū)域發(fā)展損害較大的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，同時疏解在該領(lǐng)域中就業(yè)的勞動力。對那些雖然對大城市發(fā)展有一些不利，但可以推遲到以后條件更成熟的時候進行疏解的項目，可以先放一放，等條件更充分時再進行疏解。其次，在疏解大都市區(qū)外來人口和勞動力時，應(yīng)盡量搬遷那些有條件將產(chǎn)業(yè)（或企事業(yè)單位）與勞動力一攬子同時搬遷安置到城郊或衛(wèi)星城的項目。對產(chǎn)業(yè)搬遷與勞動力疏解不能同步進行的項目可暫緩操作，直到條件更成熟后再行搬遷、疏解。第三，當(dāng)以上兩種情況都不存在時，盡量疏解那些對大城市核心區(qū)域勞動力需求影響小的人口。

人口疏解不應(yīng)傷害大城市自身的活力，不能卡斷部分行業(yè)對勞動力的剛性需求。第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，流動人口已成為我國一線城市黃金年齡段的就業(yè)主體，如在北京16～19歲、20～24歲、25～29歲的常住就業(yè)人口中，流動人口分別約占92%、70%和54%，大城市核心區(qū)域部分行業(yè)對流動人口存在著剛性需求。這是我們提出循序漸進地疏解人口策略的現(xiàn)實考慮。政府有關(guān)部門有必要組織相關(guān)領(lǐng)域的專家、學(xué)者對大城市核心區(qū)域未來幾年的勞動力需求進行深入細(xì)致的研究，并將這種對未來勞動力供求的預(yù)測融入到大城市人口疏解與產(chǎn)業(yè)搬遷的規(guī)劃之中。

對于大城市的人口調(diào)控，除了關(guān)注勞動力的疏解外遷以外，疏解本身對城市功能和市場供應(yīng)方面的影響也需要考慮進去。在城市配套服務(wù)上，要注意人口疏解以后批發(fā)市場菜價、肉價的波動，不能批發(fā)市場一搬遷、菜價馬上上漲，需要做好市場供應(yīng)環(huán)節(jié)的銜接。在大都市圈的的發(fā)展規(guī)劃中。對于目前許多工作在北京、上海，但居住在燕郊、昆山等地的潮汐式工作生活帶來的交通、教育、醫(yī)療等問題，也需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。近兩年受到高度關(guān)注的北京城市副中心建設(shè)所涉及到的許多問題，也與此相關(guān)。據(jù)了解。通州區(qū)預(yù)計還能承接大約40萬人口。未來通州還將吸納城市核心區(qū)域的優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療等資源，全面建立起與北京城市副中心定位相匹配的三級醫(yī)療、教育服務(wù)體系。

除了建設(shè)完善的城市副中心外，在疏解產(chǎn)業(yè)和勞動力過程中，有關(guān)部門還應(yīng)關(guān)注中心城區(qū)和衛(wèi)星城的制度（養(yǎng)老、醫(yī)療、公積金、高考等）銜接問題，這些都是被疏解人口關(guān)注的問題。要長效地疏解城區(qū)人口，需要實現(xiàn)中心城區(qū)和衛(wèi)星城之間便捷、高效的對接，在孩子上學(xué)、親屬就業(yè)等方面提供完善的保障體系。此外，中心城區(qū)與衛(wèi)星城之間的公共服務(wù)也不能有大的落差，否則可能會出現(xiàn)即使企業(yè)遷走了，職工也不愿意搬遷，而跳槽到其他企業(yè)的情況，造成企業(yè)搬遷難以帶動中心城區(qū)人口疏解的現(xiàn)象。

疏解超大城市中心區(qū)域的勞動力人口，也要注意改變過去那種片面依靠政府行政手段調(diào)控的政策措施，重視市場機制在調(diào)節(jié)和引導(dǎo)人口流動方面的作用。從過去的經(jīng)驗來看，政府以行政強制手段為主的人口調(diào)控方式并不十分成功。如果能夠適當(dāng)運用市場手段，在政府相關(guān)政策的引導(dǎo)下。在大城市周邊加大投資力度，形成功能互補的副中心、衛(wèi)星城或城市圈，那么中心城區(qū)的人口壓力自然就會大大減輕，而中心城區(qū)在城市圈中的龍頭地位也會更加鞏固。

總之，疏解超人城市中心區(qū)域的勞動力人口，是國家產(chǎn)業(yè)升級和城市發(fā)展規(guī)律的根本要求，也是國家區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分。是一項十分艱巨的任務(wù)，考驗著城市管理者的能力和智慧，以及對以人為本基本理念的堅守。只要我們認(rèn)真總結(jié)國內(nèi)外的經(jīng)驗教訓(xùn)，進行科學(xué)的決策，制定妥善而切實可行的人口疏解政策，這一艱巨任務(wù)就一定能夠完成。到那時，我們的超大城市就能夠甩掉包袱、輕裝前進，以一個嶄新的面目迎接充滿機遇的新時代。

（作者為中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院教授，北京市人力資源與社會保障學(xué)會副會長）