成品油消費稅改革應分兩步走

○ 文／余 輝

成品油消費稅改革應分兩步走

○ 文／余 輝

我國成品油消費稅改革方案要采取“先完善現(xiàn)行稅制，再構建多環(huán)節(jié)征收”的兩步走策略。

●低油價時期上調(diào)稅費，能夠優(yōu)化能源消費結構?！　　　　　　　　　　　　　　　　z影/李文明 李文燕

2016年成品油零售價調(diào)整陷入“六連?！?，4月27日是今年的首次上漲。然而，國內(nèi)成品油定價機制設置40美元/桶的“地板價”以來，關于消費稅上調(diào)的傳聞就一直沒有停止過。市場消息稱，調(diào)稅或?qū)⒊蔀榇蚱屏闶蹆r停調(diào)僵局的突破口。低油價時期上調(diào)稅費，能夠起優(yōu)化能源消費結構的作用。另外，從宏觀財稅的角度看，現(xiàn)階段也是成品油消費稅的最佳調(diào)整窗口期。但筆者認為，當前成品油稅制仍需完善，盲目上調(diào)并不可取。由此，本文圍繞我國當前成品油消費稅改革最具代表性的四種方案，分析這四種稅改方案各自的優(yōu)劣及對油品銷售企業(yè)的影響。

現(xiàn)行成品油消費稅有其局限性

我國早在2009年1月1日起實行了《關于實施成品油價格和稅費改革的通知》，主要內(nèi)容有確定了七個稅目進行征稅；取消公路養(yǎng)路費等六項收費規(guī)定；提高現(xiàn)行成品油消費稅單位稅額，以加征的成品油消費稅替代上述六項費用。此后，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“調(diào)整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能高污染產(chǎn)品及部分高檔消費品納入征收范圍”。2014年6月30日中共中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》，指出了未來稅制改革的重點是“六稅一清”，消費稅改革是其中之一。

在市場方面，受國際原油供過于求的綜合影響，2014年底開始國內(nèi)油價遭遇空前的“十三連跌”，同時我國霧霾等環(huán)境問題引起了人們的高度關注。政府借助此次窗口期，于2014 年11 月28 日、2014年12月22日和2015年1月13日三次上調(diào)了成品油消費稅的稅額水平，對于理順成品油價格機制、規(guī)范稅費收入、促進節(jié)能減排、治理大氣污染等方面起到了重要作用。

然而，現(xiàn)行成品油消費稅還有其局限性。我國成品油消費稅制度存在與現(xiàn)行經(jīng)濟體制和形勢不相適應的情況。比如，現(xiàn)行成品油消費稅征稅環(huán)節(jié)為生產(chǎn)、委托加工和進口三個環(huán)節(jié)，這主要是出于方便稅收征管和當時征管水平較低的考慮。然而，稅收征管鏈條過于簡易，單一的征稅環(huán)節(jié)會導致不同渠道生產(chǎn)的成品油進入市場時銷售價格不同，從而造成競爭起點不同。部分煉油企業(yè)在利益驅(qū)動下通過“變票”、“洗油”等手段逃避稅收，從而使市場上部分成品油的價格不含消費稅，導致成品油市場的混亂，稅基侵蝕，不利于稅收征管。還有新增成品油消費稅替代養(yǎng)路費的理論缺陷，非道路用油返還不到位，中央政府與地方政府利益分配不當?shù)葐栴}較為突出。由此，推進成品油消費稅改革才是目前我國完善消費稅制的重點內(nèi)容。

四種改革方案各有優(yōu)劣

新時期財稅體制改革背景下，關于我國成品油消費稅改革的方案，眾說紛紜。總結起來主要有四種方案，現(xiàn)逐一分析優(yōu)、劣及其影響。

方案一：在煉廠和批發(fā)環(huán)節(jié)征收（出圈征收）

此方案將不再沿用現(xiàn)行成品油消費稅單一環(huán)節(jié)征稅政策，改為在煉廠和批發(fā)環(huán)節(jié)征收，實現(xiàn)征收環(huán)節(jié)的后延。在征收范圍方面，對可替代的液態(tài)石油產(chǎn)品一并征稅，打造全面覆蓋的稅收征管網(wǎng)絡，切實促進不同液態(tài)石油產(chǎn)品之間的橫向稅收公平，使稅收征管實現(xiàn)全面堵漏、不留死角。在稅率設計方面仍實行從量定額計稅，以有效避免油價波動所導致的“助漲助跌”和稅收政策的順周期調(diào)節(jié)問題。同時，將成品油消費稅由中央稅改為中央與地方共享稅，有利于提高地方征管的積極性。此外，規(guī)定在煉廠和具有批發(fā)資質(zhì)的企業(yè)（圈內(nèi)）間銷售不征消費稅，圈內(nèi)企業(yè)對外銷售則一律征稅。

優(yōu)點：提高地方征管的積極性；在一定程度上促進了消費稅在各地的公平分配；稅收收入穩(wěn)定。

缺點：納稅人數(shù)量大幅擴大，征管難度加大；大規(guī)模批發(fā)資質(zhì)認定不適應國家當前著力強調(diào)的簡政放權改革要求；逃避稅行為加劇，稅收流失隱患增加。

影響：批發(fā)環(huán)節(jié)征稅后，一方面使用化工原料添加劑調(diào)和生產(chǎn)油品（調(diào)和油）的企業(yè)，銷售成本增加，銷量必然下降，有利于成品油市場的凈化，保護行業(yè)參與者與消費者的切身利益。另一方面政府對批發(fā)資質(zhì)的認證會更加嚴格，對目前市場上一些無批發(fā)資質(zhì)但從事油品批發(fā)銷售的單位帶來沖擊，進一步凈化成品油銷售市場。此外，稅收分配關系上改革后，地方稅收增加，地方政府對于油品銷售企業(yè)的扶持力度將增大。

方案二：多環(huán)節(jié)、全覆蓋、從量定額計稅（多環(huán)節(jié)征收）

此方案將征收環(huán)節(jié)由單一環(huán)節(jié)改為多環(huán)節(jié)征收，在征收范圍上實行全面覆蓋，且繼續(xù)實行從量定額計稅。其中，多環(huán)節(jié)是對煉廠和批發(fā)企業(yè)（圈內(nèi)）從量定額計稅，全覆蓋是指對包括汽油、柴油、燃料油等所有可替代液體化工產(chǎn)品統(tǒng)一課稅。將各環(huán)節(jié)的企業(yè)分為圈內(nèi)企業(yè)和圈外企業(yè)。煉廠作為生產(chǎn)企業(yè)將汽油賣給批發(fā)商時，征收1088元/噸的消費稅，各批發(fā)商在圈內(nèi)即使不斷地內(nèi)部轉讓亦無須繳納消費稅。因為這一環(huán)節(jié)很難界定。一旦批發(fā)商將汽油賣給圈外企業(yè)，就要開具1388元/噸的銷項專用發(fā)票，由于進項稅額為1088元/噸，經(jīng)抵扣應納300元/噸的消費稅。這樣一來，就實現(xiàn)了成品油消費稅的多環(huán)節(jié)征收，有助于保證稅制改革的平穩(wěn)推進。

優(yōu)點：在煉廠和批發(fā)企業(yè)之間構建起了稅收稽核關系，有助于減少稅收漏洞；實現(xiàn)多環(huán)節(jié)征收，有助于保證稅制改革的平穩(wěn)推進；充分調(diào)動中央與地方稅收征管的兩個積極性；促進稅收收入在地區(qū)間的公平分配；有助于保證稅收規(guī)模，穩(wěn)定稅負。

現(xiàn)行成品油消費稅稅收征管鏈條過于簡易，導致不同渠道生產(chǎn)的成品油進入市場時銷售價格不同，從而造成競爭起點不同。

缺點：大規(guī)模批發(fā)資質(zhì)認定不適應國家當前著力強調(diào)的簡政放權改革要求；征管成本增加； 增加了財政體制運行的復雜性，對中央財政部門的管理提出了更高的要求。

影響：與“出圈征收”方案的影響是一樣的。一方面會讓化工原料添加劑調(diào)和生產(chǎn)油品的企業(yè)，銷量下降。另一方面政府對批發(fā)資質(zhì)的認證會更加嚴格，進一步凈化成品油銷售市場。此外，地方政府對于油品銷售企業(yè)的扶持力度將增大。

方案三：全環(huán)節(jié)、全覆蓋、從價定率計稅（全環(huán)節(jié)征收）

該方案規(guī)定從煉廠至銷售全環(huán)節(jié)征收，借鑒增值稅征收經(jīng)驗，以進抵銷、層層抵扣；在稅率設計方面，借鑒2011年來我國資源稅對原油、天然氣等從量轉向從價征收、以及2014 年煤炭資源稅的從價計征改革經(jīng)驗，實現(xiàn)成品油消費稅的從價征收，使成品油消費稅與油價掛鉤，反映市場供求，能夠更好地向消費者傳遞價格信號，發(fā)揮價格機制的杠桿作用，調(diào)節(jié)國內(nèi)成品油市場。此外，成品油消費稅由中央稅改為中央與地方共享稅，在一定程度上可緩解成品油消費地與稅收實現(xiàn)地之間的稅源背離矛盾，促進稅收收入在地區(qū)間的公平分配。

優(yōu)點：與國家簡政放權改革保持一致；建立了層層稽核的征管體制，降低了監(jiān)管難度；充分調(diào)動中央與地方稅收征管的兩個積極性；在一定程度上緩解了消費地與稅收實現(xiàn)地之間的背離，促進稅收收入在地區(qū)間的公平分配。

缺點：在穩(wěn)定稅負的前提下，稅收波動劇烈；在穩(wěn)定稅負的前提下，稅收收入浮動范圍大。

影響：除與“出圈征收”方案和“多環(huán)節(jié)征收”方案會產(chǎn)生同樣的影響之外，在一定程度上增加了油品銷售企業(yè)的資金占用。再加上消費者直面部分消費稅，使其消費行為更加理智，或?qū)τ推蜂N量造成一定影響。

方案四：零售環(huán)節(jié)征稅（零售環(huán)節(jié)征收）

該方案不同于上述三種方案，嘗試將成品油消費稅在零售環(huán)節(jié)征收，充分發(fā)揮消費稅的消費引導作用，真正實現(xiàn)消費稅的立法意圖。在稅率設計方面，仍繼續(xù)實行從量定額征收，源頭扣繳，更好地發(fā)揮成品油消費稅對消費的引導作用。成品油消費稅由中央稅改為中央與地方共享稅，以提高地方征管的積極性。

●供圖/CFP

優(yōu)點：充分發(fā)揮消費稅的消費引導作用，真正實現(xiàn)消費稅的立法意圖；充分調(diào)動地方稅收征管的積極性；可從根本上緩解成品油消費地與稅收實現(xiàn)地之間的背離，促進稅收收入在地區(qū)間的公平分配；減少煉廠資金占用。

缺點：納稅主體數(shù)量急劇增加，極大地增加征管難度，可行性差；稅收流失將非常嚴重，加劇不同市場主體之間的不公平競爭。

影響：一方面稅收分配關系上改革后地方稅收增加，地方政府對于油品銷售企業(yè)的扶持力度將增大。另一方面，一般消費者并不明白目前油價所包含較高的稅費，認為兩桶油壟斷市場、獲取暴利，造成油價虛高，將消費稅呈現(xiàn)在消費者面前有利于恢復銷售企業(yè)被曲解的企業(yè)形象。此外，大大增加了油品銷售企業(yè)的資金占用。還有一點不容忽視，會讓使用化工原料添加劑調(diào)和生產(chǎn)油品（俗稱調(diào)和油）的企業(yè)，生產(chǎn)成本進一步降低，但偷逃稅可操作空間較大，將有更多劣質(zhì)油流入市場，對正規(guī)行業(yè)參與者及消費者的切身利益會造成更大損害。

采取兩步走策略

在當前的法制、社會誠信、市場監(jiān)管環(huán)境下，結合稅收收入穩(wěn)定性、中央與地方關系、市場公平競爭、對成品油銷售領域影響以及征管成本等因素，發(fā)現(xiàn)零售環(huán)節(jié)征收方案可操作性較差；出圈征收方案行政色彩濃厚，弊大于利；全環(huán)節(jié)征收方案稅收收入波動過于劇烈，有違稅收收入穩(wěn)定的基本原則；多環(huán)節(jié)征收方案既在煉廠和批發(fā)企業(yè)之間構建起稅收稽核關系，又有助于減少稅收漏洞、遏制稅收流失，可保證稅收收入的穩(wěn)定性。

千差萬別的梯度發(fā)展國情決定了我國的經(jīng)濟增長必須是“包容性增長”，尋找不同利益主體、不同發(fā)展階段過程中的“最大公約數(shù)”是改革的重要原則，建議采取“先完善現(xiàn)行稅制，再構建多環(huán)節(jié)征收”的兩步走策略，在現(xiàn)行成品油消費稅征管機制未完善之前，不宜推出新的改革方案。

znzhouzhixia@163.com

責任編輯：周志霞