經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下如何深化環(huán)境審計(jì)

■石文娟

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下如何深化環(huán)境審計(jì)

■石文娟

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展與環(huán)境問(wèn)題的矛盾日益突出，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的提出，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)要持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，對(duì)環(huán)境保護(hù)也提出了更高的要求，而環(huán)境審計(jì)則是保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)和環(huán)境健康運(yùn)行的重要抓手，因此本文從經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的內(nèi)涵出發(fā)，分析深化環(huán)境審計(jì)的作用及難點(diǎn)，并提出解決途徑，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；環(huán)境審計(jì)

引言

自審計(jì)署成立以來(lái)，環(huán)境審計(jì)伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，取得了顯著成效，但在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下進(jìn)一步深化環(huán)境審計(jì)，審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)方法、審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等方面仍需要完善。由于現(xiàn)階段環(huán)境審計(jì)主要實(shí)施主體是政府，因此根據(jù)審計(jì)署定義，本文研究的環(huán)境審計(jì)指審計(jì)機(jī)關(guān)為促進(jìn)政府實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)政府、企事業(yè)單位等被審計(jì)單位的環(huán)境管理以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)、合法和效益性所進(jìn)行的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證工作。

一、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下深化環(huán)境審計(jì)的必要性

“新常態(tài)”一詞在宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域意為危機(jī)之后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的緩慢而痛苦的過(guò)程，區(qū)別于西方國(guó)家，2014年習(xí)總書(shū)記提出的“新常態(tài)”指我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，要保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)，從當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征出發(fā)適應(yīng)新常態(tài)。

過(guò)去30多年我國(guó)依靠要素驅(qū)動(dòng)和投資驅(qū)動(dòng)，經(jīng)濟(jì)雖然高速增長(zhǎng)，但發(fā)展模式卻是粗放型，既污染了環(huán)境，又不具備可持續(xù)性。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)特征主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)向創(chuàng)新。為保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)順利向形態(tài)更高級(jí)、分工更復(fù)雜、結(jié)構(gòu)更合理的階段演化，環(huán)境保護(hù)勢(shì)必更加重要。

環(huán)境審計(jì)作為環(huán)境保護(hù)的有力工具，著眼國(guó)家制定與實(shí)施的多項(xiàng)環(huán)境保護(hù)政策和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的財(cái)稅政策，把握政策制定、政策協(xié)調(diào)、政策落實(shí)三個(gè)重要環(huán)節(jié)，在掌握企業(yè)運(yùn)營(yíng)的第一手資料基礎(chǔ)上，把微觀的具體的項(xiàng)目、資金審計(jì)與宏觀的政策結(jié)合起來(lái)，分析及揭示體制機(jī)制性問(wèn)題，提出可行的審計(jì)建議，評(píng)價(jià)相關(guān)政策執(zhí)行效果。因此經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，必須進(jìn)一步深化環(huán)境審計(jì)，充分發(fā)揮其作用，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的穩(wěn)定健康發(fā)展。

二、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下深化環(huán)境審計(jì)的難點(diǎn)

（一）審計(jì)目標(biāo)尚未完全適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)要求。

十八屆三中全會(huì)突出強(qiáng)調(diào)了生態(tài)文明的制度構(gòu)建和體制機(jī)制創(chuàng)新的重要意義與戰(zhàn)略舉措，表明經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要融入生態(tài)文明理念，做到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)并重。目前環(huán)境審計(jì)的總體目標(biāo)雖然引入“促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，但是難以體現(xiàn)在審計(jì)實(shí)踐的具體目標(biāo)中?，F(xiàn)階段環(huán)境審計(jì)大多集中在水污染防治資金、節(jié)能減排專項(xiàng)資金等方面，許多領(lǐng)域還未涉及，如生物多樣性、農(nóng)業(yè)面源等。因此，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下需圍繞生態(tài)文明建設(shè)要求確定審計(jì)目標(biāo)，切實(shí)發(fā)揮環(huán)境審計(jì)作用。

（二）審計(jì)手段難以滿足經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)需求。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的主要措施是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由中低端向中高端轉(zhuǎn)換，必然要淘汰落后產(chǎn)能，推動(dòng)先進(jìn)制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。判斷產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是否合理的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)即是否滿足環(huán)境保護(hù)要求，因此環(huán)境審計(jì)范圍廣泛、審計(jì)內(nèi)容專業(yè)性較強(qiáng)。目前環(huán)境審計(jì)仍以傳統(tǒng)的審計(jì)方法為主，審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)的廣度與深度也無(wú)法匹配其要求，導(dǎo)致審計(jì)效率低下、審計(jì)質(zhì)量不高。

（三）審計(jì)內(nèi)容無(wú)法覆蓋經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的內(nèi)涵。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的核心內(nèi)涵是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力由要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，黨的十八大也進(jìn)一步提出要實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略。要推動(dòng)以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新，需要政府進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)公平、資源配置合理的市場(chǎng)環(huán)境；需要完善各項(xiàng)體制機(jī)制保障經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力多元化；需要加大財(cái)政資金、稅務(wù)政策和金融信貸的支持，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)；需要企業(yè)加大引進(jìn)技術(shù)和合作技術(shù)的研發(fā)投入，提高自身競(jìng)爭(zhēng)力。目前，環(huán)境審計(jì)內(nèi)容主要是環(huán)保政策的貫徹執(zhí)行和環(huán)保資金征收、管理和使用等，無(wú)法涵蓋經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的全部?jī)?nèi)容，這將約束環(huán)境審計(jì)作用的有效發(fā)揮。

（四）審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求不匹配。

推動(dòng)各項(xiàng)政策制度的完善，即是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下深化體制改革的要求，又是環(huán)境審計(jì)的重要目標(biāo)。如何評(píng)價(jià)政策制定的合理性、政策影響力的正負(fù)性及政策執(zhí)行的效益性，需要統(tǒng)一、量化審計(jì)評(píng)價(jià)體系。而現(xiàn)有的環(huán)境評(píng)價(jià)多以財(cái)務(wù)指標(biāo)、定性指標(biāo)為主，不利于及時(shí)充分反映環(huán)境保護(hù)、環(huán)境管理中存在的問(wèn)題，難以評(píng)判經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的效果。

三、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下深化環(huán)境審計(jì)的途徑

（一）突出重點(diǎn)，明確審計(jì)目標(biāo)。

新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的終極目標(biāo)是為了滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求、全面建成小康社會(huì)和構(gòu)建和諧社會(huì)，因此環(huán)境審計(jì)的總體目標(biāo)是在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制建立和完善、防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面、和諧、可持續(xù)發(fā)展。審計(jì)項(xiàng)目立項(xiàng)或確定審計(jì)重點(diǎn)時(shí)要做好具體目標(biāo)與總體目標(biāo)的銜接，主要圍繞三個(gè)原則：一是可操作性原則，審計(jì)目標(biāo)是開(kāi)展審計(jì)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，因此審計(jì)目標(biāo)要緊密聯(lián)系審計(jì)實(shí)踐，結(jié)合我國(guó)環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀、相關(guān)法律法規(guī)和審計(jì)人員素質(zhì)等要素，確保設(shè)置的審計(jì)目標(biāo)切實(shí)可行；二是適應(yīng)性原則。審計(jì)機(jī)關(guān)要立足當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，評(píng)估當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的階段性特征、地方黨委政府的要求以及人民群眾的需求。如我市江北新區(qū)作為江蘇省首個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，其職能定位于全國(guó)重要的科技創(chuàng)新基地和先進(jìn)產(chǎn)業(yè)基地，我局立足于江北新區(qū)高能耗重污染工業(yè)企業(yè)相對(duì)聚集的實(shí)際，圍繞其未來(lái)發(fā)展規(guī)劃，組織實(shí)施了江北新區(qū)生態(tài)環(huán)保政策落實(shí)情況專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，助推江北新區(qū)生態(tài)宜居建設(shè)；三是重要性原則。審計(jì)要重點(diǎn)關(guān)注關(guān)系國(guó)計(jì)民生、涉及環(huán)境安全卻又管理薄弱的問(wèn)題，如危險(xiǎn)廢棄物處置、污水偷排等，要及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，避免發(fā)生影響公共安全、人畜健康的環(huán)境事故。

（二）創(chuàng)新技術(shù)方法，提高審計(jì)人員專業(yè)勝任能力。

相對(duì)于其他類型審計(jì)，環(huán)境審計(jì)由于審計(jì)內(nèi)容的專業(yè)性和審計(jì)證據(jù)的動(dòng)態(tài)性，對(duì)審計(jì)技術(shù)方法和審計(jì)人員素質(zhì)要求較高。一方面審計(jì)人員要?jiǎng)?chuàng)新審計(jì)方法，綜合運(yùn)用污染源在線監(jiān)控系統(tǒng)、國(guó)土資源綜合信息監(jiān)管平臺(tái)、地理信息系統(tǒng)等技術(shù)手段采集數(shù)據(jù)，并結(jié)合實(shí)地調(diào)查、綜合分析等方法驗(yàn)證數(shù)據(jù)的真實(shí)性，從而揭露違規(guī)違法問(wèn)題。以環(huán)保指標(biāo)完成情況為例，審計(jì)人員在利用污染源在線監(jiān)控系統(tǒng)取得數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，評(píng)估審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，必要時(shí)抽取個(gè)別企業(yè)實(shí)地觀測(cè)脫硫前后尾氣的脫硫量、脫氮量、SO2含量等數(shù)據(jù)，查看污水處理流程以及處理后的COD含量，判斷該系統(tǒng)是否真實(shí)有效運(yùn)行；另一方面，審計(jì)可以借助“外腦”，聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專家作為顧問(wèn)，必要時(shí)可以建立專家?guī)?。如我局環(huán)保專項(xiàng)審計(jì)項(xiàng)目中，外聘環(huán)科院院長(zhǎng)為顧問(wèn)，咨詢污水處理有關(guān)的問(wèn)題，如污水處理廠的建設(shè)的技術(shù)要求、運(yùn)轉(zhuǎn)所需的能耗、污泥處理等專業(yè)知識(shí)，從而確保審計(jì)質(zhì)量。同時(shí)加強(qiáng)環(huán)境審計(jì)人員培訓(xùn)，建立和完善與環(huán)保、財(cái)政、發(fā)改委、經(jīng)信委等主管部門(mén)的聯(lián)系機(jī)制，系統(tǒng)、全面、及時(shí)地了解和收集環(huán)境保護(hù)方面最新的政策、動(dòng)態(tài)、數(shù)據(jù)等信息，針對(duì)特定項(xiàng)目可以邀請(qǐng)上述單位的專家開(kāi)展專題講座，提高審計(jì)人員專業(yè)勝任能力。

（三）構(gòu)建同環(huán)境審計(jì)相適應(yīng)的整體工作格局。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，需要在財(cái)政、金融、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、企業(yè)等各項(xiàng)審計(jì)中，都結(jié)合項(xiàng)目情況和特點(diǎn)確定環(huán)境審計(jì)的內(nèi)容與重點(diǎn)，開(kāi)展環(huán)境審計(jì)工作，即構(gòu)建環(huán)境審計(jì)與其他專業(yè)審計(jì)相結(jié)合、相協(xié)調(diào)的整體工作格局。

1.與財(cái)政審計(jì)結(jié)合。

環(huán)保財(cái)政資金投入與支出的總體情況及分配、管理、使用情況是環(huán)境審計(jì)的主線。近年來(lái)，各級(jí)財(cái)政安排的關(guān)于環(huán)保的專項(xiàng)資金逐步增多，資金規(guī)模不斷擴(kuò)大，對(duì)加快淘汰落后產(chǎn)能、鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新、促進(jìn)環(huán)保目標(biāo)完成、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等都起到了積極作用。因此環(huán)境審計(jì)要結(jié)合財(cái)政審計(jì)，關(guān)注資金管理的科學(xué)性、投入方式的多樣性、資金使用的效益性等內(nèi)容，提高環(huán)保專項(xiàng)資金分配使用的科學(xué)性和有效性。

2.與金融審計(jì)結(jié)合。

2007年，國(guó)家環(huán)保局、中國(guó)人民銀行以及銀監(jiān)會(huì)就聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于落實(shí)環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》，在業(yè)內(nèi)被稱為“綠色信貸”的開(kāi)端。此后幾年，中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)會(huì)又屢次頒發(fā)指導(dǎo)文件，將環(huán)保行業(yè)的信貸表現(xiàn)作為銀行機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)的重要內(nèi)容。結(jié)合金融審計(jì)，環(huán)境審計(jì)關(guān)注銀行貸款的投向及用途，關(guān)注“綠色信貸”政策執(zhí)行情況，揭露其違背國(guó)家環(huán)保和產(chǎn)業(yè)政策、支持“兩高”和產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)導(dǎo)致資源浪費(fèi)和環(huán)境污染等問(wèn)題，引導(dǎo)資金進(jìn)入“節(jié)能環(huán)?！碑a(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下“優(yōu)結(jié)構(gòu)”的戰(zhàn)略目標(biāo)。

3.與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)合。

地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部作為本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任人，環(huán)保目標(biāo)已納入干部考核體系，2014年出臺(tái)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》明確將生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容。因此，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中融入環(huán)境審計(jì)內(nèi)容，要重點(diǎn)關(guān)注環(huán)保目標(biāo)責(zé)任落實(shí)情況、環(huán)保政策制度落實(shí)情況、環(huán)保項(xiàng)目的建設(shè)管理情況和環(huán)保資金的使用管理情況等，從而推進(jìn)地方政府重視環(huán)境建設(shè)，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部改變以往唯GDP政績(jī)觀、樹(shù)立綠色政績(jī)觀，為地方的可持續(xù)發(fā)展打下良好基礎(chǔ)。

4.與企業(yè)審計(jì)結(jié)合。

從總體上看，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)還處于國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈的低端，三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、工業(yè)大而不強(qiáng)、服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后、部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩。結(jié)合企業(yè)審計(jì)，環(huán)境審計(jì)主要圍繞國(guó)家關(guān)于加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、提升持續(xù)發(fā)展水平、增強(qiáng)企業(yè)這個(gè)市場(chǎng)主體動(dòng)力與活力的政策措施開(kāi)展工作，重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)貫徹落實(shí)國(guó)家加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)如十大產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃、環(huán)保等一系列宏觀經(jīng)濟(jì)政策情況，促進(jìn)企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能、加強(qiáng)創(chuàng)新，提高競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力的轉(zhuǎn)換。

（四）建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，完善審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

環(huán)境評(píng)價(jià)體系主要包括生態(tài)質(zhì)量、污染控制、環(huán)境治理的績(jī)效性、環(huán)境項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益等方面。構(gòu)建評(píng)價(jià)體系要遵循可持續(xù)發(fā)展理念，著重把握如下原則：一是全面性，綜合考慮審計(jì)對(duì)象的資金投入、管理水平和運(yùn)營(yíng)能力，兼顧不同層次評(píng)價(jià)依據(jù)，多角度進(jìn)行分析評(píng)價(jià)；二是科學(xué)性，尊重客觀規(guī)律，結(jié)合定性指標(biāo)與定量指標(biāo)綜合分析，以評(píng)價(jià)生態(tài)效益為例，定性指標(biāo)如管理機(jī)構(gòu)設(shè)置合理性、公眾滿意度等，可以通過(guò)確立合理權(quán)重將其納入評(píng)價(jià)體系，從而量化環(huán)境保護(hù)帶來(lái)的生態(tài)效益；三是比較性，審計(jì)評(píng)價(jià)應(yīng)結(jié)合同行業(yè)、同地區(qū)、歷史水平、相比較的有關(guān)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)指標(biāo)等參數(shù)予以分析評(píng)價(jià)。如節(jié)能減排審計(jì)項(xiàng)目中，通過(guò)比較不同時(shí)期、不同地區(qū)單位GDP能耗、化學(xué)需氧量（COD）等指標(biāo)評(píng)價(jià)節(jié)能減排任務(wù)完成情況；四是適應(yīng)性，財(cái)政環(huán)保資金安排要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，支出結(jié)構(gòu)要符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政要求，滿足社會(huì)公眾的需要，因此環(huán)境評(píng)價(jià)體系指標(biāo)設(shè)置要適應(yīng)不同區(qū)域發(fā)展實(shí)際，體現(xiàn)出成本效益要求。總之，只有審計(jì)評(píng)價(jià)做到實(shí)事求是、客觀公正，才能提出切實(shí)可行的建議，從而解決環(huán)境污染問(wèn)題，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面持續(xù)可發(fā)展。

［1］劉家義.認(rèn)真履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變［N］.光明日?qǐng)?bào)，2010.

［2］黃道國(guó).關(guān)于深化資源環(huán)境審計(jì)工作的思考［J］.中國(guó)審計(jì)，2009，（4）.

［3］陳建平，董國(guó)金.關(guān)于強(qiáng)化資源環(huán)境審計(jì)監(jiān)督的思考［J］.審計(jì)與理財(cái)，2012，（3）.

（作者單位：南京市審計(jì)局）