去產(chǎn)能：環(huán)境治理的新機遇

涂心語

去產(chǎn)能：環(huán)境治理的新機遇

涂心語

我國已經(jīng)進入必須加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、實現(xiàn)綠色發(fā)展的階段，“去產(chǎn)能化”就是實現(xiàn)此轉(zhuǎn)變的一個政策方針，在此政策下，環(huán)境治理也面臨著新的機遇。要利用好這個機會，就需要把握“去產(chǎn)能化”對環(huán)境治理的促進作用及抑制作用。促進作用體現(xiàn)在污染企業(yè)的減少和環(huán)保部門執(zhí)行力增大兩方面，抑制作用體現(xiàn)在政府財政收入減少進而減少環(huán)境治理投資這一方面。政府需要保證促進作用的實現(xiàn)，同時減少抑制作用，可通過促使環(huán)保部門擁有更大執(zhí)行力，促使環(huán)保轉(zhuǎn)換為刺激經(jīng)濟增長的因素這兩點來實現(xiàn)。

去產(chǎn)能；環(huán)境治理；促進作用；抑制作用；政策建議

中國經(jīng)濟已進入“三期疊加”的特殊時刻，三期即增長速度換擋期，結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期及前期刺激政策消化期。為了應(yīng)對這一時期的多重挑戰(zhàn)，促進中國經(jīng)濟良性發(fā)展，中央政府作出多條政策方針，其中之一便為“去產(chǎn)能化”。在2013年12月13日閉幕的中央經(jīng)濟工作會議中，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)成為2014年經(jīng)濟工作的重點，“去產(chǎn)能化”也成為最值得市場關(guān)注的結(jié)構(gòu)性機會。雖然“去產(chǎn)能化”是迫于經(jīng)濟下行壓力所做出的轉(zhuǎn)型決策，但其對于環(huán)境治理來說也是一個新的機遇。中國的環(huán)境問題已經(jīng)迫在眉睫，每況愈下的大氣污染更是嚴(yán)重影響到城市居民的身心健康與日常起居，由于環(huán)境問題的根源還在于前期的粗放型發(fā)展模式，故雖然環(huán)境治理略有成效，但仍達(dá)不到滿意的效果?！拔覈l(fā)展已經(jīng)到了必須加快推進生態(tài)文明建設(shè)的階段。生態(tài)文明建設(shè)是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、實現(xiàn)綠色發(fā)展的必然要求?！薄叭ギa(chǎn)能化”是對于過去發(fā)展模式的一種修正，這意味著中國的環(huán)境治理也可以步入一個新的臺階。如何利用好這個機遇，需要對以下兩點有一個清晰的認(rèn)識。

一、“去產(chǎn)能化”對環(huán)境治理的促進作用

當(dāng)前城市污染的主要問題是大氣污染、垃圾污染、水污染、噪聲污染及電磁波輻射污染等，其中又以大氣污染、垃圾污染和水污染對居民影響最為嚴(yán)重。引發(fā)此類污染固然是有規(guī)劃部門的原因，其對污染項目規(guī)劃不夠合理，而且目前國家在環(huán)境污染賠償方面也存在著一些難以解決的瓶頸，但究其根本還是老生常談的環(huán)境保護與發(fā)展經(jīng)濟的矛盾問題。粗放型發(fā)展方式帶來的重發(fā)展輕環(huán)保思維仍然占據(jù)統(tǒng)治地位，不少政府急于發(fā)展，對高能耗、高污染的項目放寬要求，甚至對某些審批程序不履行或不完全履行，經(jīng)常發(fā)生后期管理跟不上反而上項目比較積極的情況。發(fā)生這種問題的根本原因還是考核指數(shù)問題，國家要發(fā)展，就必須找到一套評價考核標(biāo)準(zhǔn)，這樣從上而下才能良性運行。目前我國的政績考核指標(biāo)以GDP為主，但其并沒有涵蓋環(huán)境指標(biāo)，這就造成對環(huán)境保護工作重視不夠，以犧牲環(huán)境為代價單方面追求經(jīng)濟增長，對社會造成不穩(wěn)定因素，長遠(yuǎn)來看，也不利于經(jīng)濟的良性發(fā)展。而環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理職能往往又發(fā)揮得不夠充分，在實際執(zhí)法過程中，經(jīng)常遭遇“無力可使”的窘境，權(quán)力不夠大是環(huán)保部門普遍存在的問題。這種問題的根源還是在于在粗放型發(fā)展模式中，發(fā)展是放在重中之重的位置，為了保持經(jīng)濟高速發(fā)展，必須犧牲掉一部分環(huán)境。

但是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國已經(jīng)到了必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、實現(xiàn)綠色發(fā)展的階段。環(huán)境污染問題與工業(yè)直接相關(guān)，工業(yè)增加值占GDP比重與環(huán)境污染綜合指數(shù)之間具有顯著的正相關(guān)關(guān)系，而第三產(chǎn)業(yè)比重的變化對環(huán)境污染的影響其實并不大。中國9大產(chǎn)能過剩行業(yè)為鋼鐵業(yè)、煤炭業(yè)、平板玻璃、水泥、電解鋁、船舶、光伏、風(fēng)電、石化產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)在生產(chǎn)過程中所形成的廢氣、廢水和固體排放物對環(huán)境造成了極大的污染。去產(chǎn)能便是讓其中低端附加值以及能源消耗量大的企業(yè)加速退出市場，特別是一些沒有核心競爭力和先進技術(shù)的“僵尸企業(yè)”。在此過程中，勢必會大大減少工業(yè)污染物的排放，給環(huán)境治理減輕壓力。其次，去產(chǎn)能是迫于經(jīng)濟下行壓力而作出的決策，這意味著過去投資工業(yè)拉動經(jīng)濟增長的模式已經(jīng)難以起到作用，經(jīng)濟增長對高污染、高能耗產(chǎn)業(yè)的依賴不像以前那么大，這便賦予了環(huán)保部門更多的施展空間。在過去很長一段時間內(nèi)，由于中國經(jīng)濟并沒有發(fā)展到產(chǎn)能過剩的階段，經(jīng)濟的高速增長主要依靠投資工業(yè)，在國家普遍并不富裕的情況下，環(huán)保部門不可能有太大作為，因為嚴(yán)格的執(zhí)行環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，便意味著對經(jīng)濟增速的阻礙，對當(dāng)時的中國來說，擺脫貧困仍是首要之義。隨著經(jīng)濟形勢的發(fā)展，過去對經(jīng)濟增速貢獻的諸多工業(yè)產(chǎn)業(yè)反而成為經(jīng)濟下行壓力的主要來源之一，而環(huán)保產(chǎn)業(yè)，在創(chuàng)新科技的推動下不但有機會促進經(jīng)濟增長，而且能與去產(chǎn)能政策齊頭并進，環(huán)保部門自然而然便擁有了更多的話語權(quán)。

有一點需要注意，西方國家是在已經(jīng)完成了工業(yè)化、現(xiàn)代化的條件下才開始集中治理污染，而在當(dāng)時由于科技的進步,世界范圍內(nèi)都催生了不同程度上的產(chǎn)業(yè)升級，西方國家強化環(huán)境保護的實踐與此基本同步，從而確保了產(chǎn)業(yè)有序替代接續(xù)，完成結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，在此期間弱化了污染治理對經(jīng)濟社會發(fā)展的負(fù)面作用。目前，中國東、中、西部三大區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展尚處于不同階段。沿海地區(qū)已進入工業(yè)化后期的前半階段，中部地區(qū)總體處于工業(yè)化中期的后半階段，而西部地區(qū)仍處在工業(yè)化中期的前半階段。中國還沒有徹底完成工業(yè)化、現(xiàn)代化的任務(wù)，中國目前的環(huán)境污染程度也遠(yuǎn)沒有達(dá)到西方發(fā)達(dá)國家最為嚴(yán)重的時刻，但這并不意味著中國需要延后環(huán)境治理的步伐。率先邁入工業(yè)化的西方發(fā)達(dá)國家是在沒有經(jīng)驗的情況下被迫走了先污染、后治理的道路，在此前車之鑒下，中國有太多經(jīng)驗可以學(xué)習(xí)，完全可以適當(dāng)提前走上轉(zhuǎn)型之路。

二、“去產(chǎn)能化”對環(huán)境治理的抑制作用

在現(xiàn)行的環(huán)境治理機制下，地方財政收入狀況直接影響環(huán)境治理投入。“去產(chǎn)能化”將通過對地方財政收入的影響進而制約環(huán)境保護與污染治理投入。

財政收入與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)部門有很重要的聯(lián)系。社會產(chǎn)品的價值構(gòu)成了財政收入，而不同的物質(zhì)生產(chǎn)部門創(chuàng)造了不同的社會產(chǎn)品，財政收入的產(chǎn)業(yè)部門結(jié)構(gòu)即來自國民經(jīng)濟的不同部門提供的財政收入。我國目前財政收入主要來自于工業(yè)，其次是商業(yè)，其他一些第三產(chǎn)業(yè)行業(yè)也是我國財政收入的重要來源。

工業(yè)是國民經(jīng)濟的主導(dǎo)力量，我國財政收入大部分來自于工業(yè)主要原因有三：其一，由于工業(yè)生產(chǎn)技術(shù)設(shè)備等比較先進，有機資金構(gòu)成較高，所以勞動生產(chǎn)率也就相對較高，由此創(chuàng)造的國民收入也就較高。其二，除了一般稅收以外，國有企業(yè)的大部分盈利都要上繳國家，工業(yè)部門中存在的大量國有企業(yè)是財政收入的主要來源。其三，我國的稅制長期以來以流轉(zhuǎn)稅為主體，工業(yè)部門在這部分上繳的稅收比重相當(dāng)高，雖然近年稅制不斷改革，逐步進入雙主體稅制，但流轉(zhuǎn)稅的比重依舊相當(dāng)大。因此工業(yè)部門是財政收入的主要來源。

而產(chǎn)能過剩行業(yè)通常是地方經(jīng)濟的支柱性產(chǎn)業(yè)，企業(yè)開工生產(chǎn)不僅可以為當(dāng)?shù)貛砭薮蟮腉DP總量，而且還能在增加稅收方面做出巨大貢獻。“去產(chǎn)能化”勢必會在短期內(nèi)影響到政府財政收入，從而制約環(huán)境治理投入。雖然環(huán)境治理狀況并不會因為環(huán)境治理投資的增加而絕對變好，這里面還牽扯到投資效率的問題，但投資總量的減少則一定對環(huán)境治理有不利影響。

三、政策和建議

由以上分析可以看出，“去產(chǎn)能化”對于環(huán)境治理有著雙重作用，如何利用“去產(chǎn)能化”的政策機會，對環(huán)境治理產(chǎn)生促進作用，并化解抑制作用，達(dá)到共贏，是一個值得思考的問題。本文就此提出以下兩點建議：

（一）促使環(huán)保部門擁有更大執(zhí)行力

雖然在國家經(jīng)濟大形勢下環(huán)保部門擁有更大的發(fā)揮空間，但也要有相關(guān)政策法規(guī)與之配合才能發(fā)揮其最大效力。一是要進一步宣傳教育環(huán)境保護的重要性。環(huán)保工作歷來從宣傳開始，不但地方政府和企業(yè)應(yīng)對環(huán)境保護負(fù)責(zé)，社會公眾也應(yīng)對其生存環(huán)境給予高度關(guān)注。因此，從宣傳教育入手，增強各級領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)負(fù)責(zé)人及社會公民等的環(huán)境保護意識很有必要。二是進一步疏通管理機制。對于環(huán)境保護，我國存在多部門多頭管理的問題，應(yīng)理清其交叉職能，確定主次，確保環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管的地位，避免出現(xiàn)只爭權(quán)不擔(dān)責(zé)的現(xiàn)象。三是進一步完善環(huán)保法規(guī)體系。厘清《環(huán)境保護法》和其它單行環(huán)境法律的母子或上下位法的關(guān)系，使部門組織在立法起草時無法有利益偏向。同時，也要斟酌改動現(xiàn)有環(huán)保法律法規(guī)中互相矛盾的條款項目，提升其權(quán)威性與可操作性，解決環(huán)境犯罪行為違法成本小的問題，對其嚴(yán)重行為進行責(zé)任和刑事追究。四是進一步加強環(huán)境保護隊伍建設(shè)。不濫用人，提升環(huán)保隊伍的綜合素質(zhì)和監(jiān)管能力，加強對其的培訓(xùn)課程。與此同時，要給予基層環(huán)保局行政執(zhí)行職能，使其成為執(zhí)法主體。

（二）促使環(huán)保轉(zhuǎn)換為刺激經(jīng)濟增長的因素

環(huán)保是一種創(chuàng)新，但要為它提供合適的環(huán)境。中國政府對某些經(jīng)濟領(lǐng)域的干預(yù)其實與父母教育子女是一個道理，在孩子還小的時候細(xì)心地呵護的確可以讓他健康成長，但當(dāng)孩子成長到一定年紀(jì)的時候繼續(xù)嚴(yán)加看管，只會束縛他的個性，局限他的發(fā)展，事實上這個孩子早已經(jīng)可以獨擋一面，適當(dāng)?shù)胤砰_，他就會給你帶來驚喜。

在去產(chǎn)能的過程中，政府不能完全依靠行政手段，缺乏足夠法律依據(jù)和政策支撐，易遭到企業(yè)抵觸，也不會產(chǎn)生實質(zhì)性效果，反而倒逼企業(yè)繼續(xù)擴大規(guī)模占領(lǐng)市場。因此，政府對市場的干預(yù)應(yīng)傾向于對規(guī)則的制定和對市場機制的保護，更加強調(diào)對行政手段、經(jīng)濟手段以及法律手段等的綜合運用，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。大膽放開引入競爭機制，對造成污染的產(chǎn)能過剩企業(yè)，由政府制定排污標(biāo)準(zhǔn)等環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，對不合格的企業(yè)堅決予以取締。這樣雖然會經(jīng)歷短期GDP的“陣痛”，但就長遠(yuǎn)看來，只要政府能創(chuàng)造一個良好的市場環(huán)境，就會不斷有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)進入市場。這些企業(yè)代表著先進綠色的生產(chǎn)技術(shù)，在滿足環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的同時也會為政府創(chuàng)造不亞于被取締企業(yè)的收入，對于政府來說是一種“雙贏”的策略。

另外，環(huán)保產(chǎn)業(yè)本身就能夠促進經(jīng)濟增長，對這一點尤其不能忽視。環(huán)保產(chǎn)業(yè)是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一，其在技術(shù)方面的研發(fā)可以增強環(huán)境治理能力，但不止于此。環(huán)保產(chǎn)業(yè)本身便是國民經(jīng)濟的一部分，它的產(chǎn)業(yè)鏈涉及方方面面，影響力很大，相關(guān)產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整部分便是由其帶動，同時擴充就業(yè)崗位，促進社會穩(wěn)定，拉動經(jīng)濟增長，增加政府財政收入。

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F205

A

1008-4428（2016）04-83-02

涂心語，男，湖北襄陽人，福建師范大學(xué)碩士研究生，研究方向：制度創(chuàng)新與可持續(xù)發(fā)展研究。