聚焦國家監(jiān)察體制改革

馬懷德　李成言　莊德水　任建明

2016年11月7日，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布消息，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，部署在3個省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會，作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)。此次試點改革將給國家監(jiān)察體系帶來哪些變化？具體又該如何進行？

全覆蓋讓監(jiān)察無死角

《試點方案》要求，整合反腐敗資源力量，擴大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，具體包含哪些機構(gòu)和人員？

□馬懷德：正如同十八屆六中全會公報所說，各級黨委要支持各級人大、政府、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)，依法履行對公務(wù)人員的監(jiān)督職能。以后的監(jiān)察機關(guān)（國家監(jiān)察委員會）就應(yīng)該是與其他的國家機關(guān)平行，成為相對獨立的行政機關(guān)，能夠更好地發(fā)揮作用。監(jiān)察機關(guān)在監(jiān)督手段、方式更加完善之后，對人大、政府，包括政協(xié)等都能進行有效的監(jiān)督和監(jiān)察。

國家監(jiān)察的范圍更廣，覆蓋所有行使國家公權(quán)力的組織和人員。比如，大學(xué)行使公共教育職能，醫(yī)院行使公共衛(wèi)生職能，這些機構(gòu)的公職人員。換而言之，就是所有國家財政供養(yǎng)的組織、群體都有必要納入國家監(jiān)察范圍，包括法院、檢察院、醫(yī)院、學(xué)校、國企等，都納入檢查范圍。

□莊德水：除繼承原先監(jiān)察部門職責(zé)外，監(jiān)察委將實現(xiàn)監(jiān)察范圍“全覆蓋”：新的職能包括對司法機關(guān)執(zhí)法方面進行監(jiān)察，對人大等一些國家機關(guān)的廉政情況進行監(jiān)察，更重要的是對一些事業(yè)單位、社會團體的運行狀況也進行監(jiān)察，監(jiān)察范圍更廣?，F(xiàn)在有一些外國人在中國擔(dān)任公職，比如在高校做院長，目前不是監(jiān)察對象，但全覆蓋后也可對他們進行監(jiān)督。

關(guān)鍵一步是整合反腐敗資源力量

《試點方案》中“整合反腐敗資源力量”是個關(guān)鍵詞，為何要進行整合？

□馬懷德：我國的反腐敗資源包括：政府的行政監(jiān)察機構(gòu)，監(jiān)察部、監(jiān)察廳、監(jiān)察局等；政府內(nèi)部的審計部門；跟行政監(jiān)察在一起辦公的預(yù)防腐敗機構(gòu)；行政體系以外的，檢察院的反貪機構(gòu)，以及檢察院內(nèi)部的預(yù)防腐敗局。

之所以要整合這些機構(gòu)，是因為這些重要的反腐敗職能分布在行政和司法機關(guān)，多頭承擔(dān)預(yù)防和懲治腐敗的職能，資源分散，沒法集中力量，形成相對統(tǒng)一、獨立的監(jiān)察職能。另外，這些機構(gòu)在職能上也有重疊、重復(fù)之處，檢察院和政府內(nèi)部都有預(yù)防腐敗的機構(gòu)，職能的分散降低了資源的效率。整合這些職能，能夠提高效率，提高權(quán)威性，也可以降低行政成本。

□任建明：過去我國監(jiān)察范圍存在盲區(qū)。比如，我國行政監(jiān)察機構(gòu)是隸屬于國務(wù)院序列的部門，主要監(jiān)察對象是行政系統(tǒng)的公務(wù)員，這一機構(gòu)去監(jiān)督立法、司法等機關(guān)及其人員就會出現(xiàn)體制機制性問題。另外在層級上也存在盲區(qū)。比如，隸屬于國務(wù)院的監(jiān)察機構(gòu)去監(jiān)察國務(wù)院、中央一級的官員會比較困難。

□莊德水：新舉措涉及國家監(jiān)察權(quán)力的有效配置，是中國監(jiān)察體系的重新建構(gòu)，而絕非是現(xiàn)有監(jiān)察部門的簡單提級、升格，不能將其簡單理解成把原先的監(jiān)察部門或監(jiān)察廳提格為監(jiān)察委員會，它涉及到整合不同的監(jiān)督力量，來完善現(xiàn)行的監(jiān)督方式。（這次試點）把散布在不同部門的監(jiān)督力量整合成有效的監(jiān)督體系，將有助于破解當(dāng)前監(jiān)督面臨的問題，特別是監(jiān)督?jīng)]有實現(xiàn)全覆蓋，監(jiān)督效力比較低下，以及監(jiān)督機構(gòu)權(quán)威性比較低的問題。

監(jiān)察委員會如何來整合反腐資源？其工作的權(quán)限范圍如何設(shè)定？

□莊德水：是分灶做飯、同一桌吃飯還是同一鍋做飯、分灶吃飯？改革實施辦法要與實際相適應(yīng)，管用、有效是檢驗改革路徑的最佳標(biāo)準。結(jié)合現(xiàn)在國際的經(jīng)驗來看，應(yīng)該將預(yù)防與反腐敗的力量和資源盡量整合到一起，發(fā)揮合力，使監(jiān)督機構(gòu)充分履行監(jiān)督職能。

如何整合監(jiān)察力量，不僅是具體操作問題，同時也需要突破一些制度性的框架，特別是法律所設(shè)定的框架。整合涉及職能調(diào)整和法律規(guī)范的調(diào)整問題。同時，監(jiān)察委員會擁有哪些監(jiān)督調(diào)查的相關(guān)權(quán)力也需要修訂法律來明確，同一種權(quán)力只能授予一個主體，授予兩個主體就可能會發(fā)生沖突。

□馬懷德：整合現(xiàn)有監(jiān)督機構(gòu)和監(jiān)督力量，將檢察機關(guān)的反貪機構(gòu)和審計機關(guān)并入國家監(jiān)察機關(guān)，根據(jù)職能范圍，分別設(shè)立綜合監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗部門、審計部門，分別負責(zé)國家機關(guān)及其公務(wù)人員的監(jiān)察、預(yù)防腐敗和財務(wù)監(jiān)督等職責(zé)。

繼續(xù)實行中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)與國家監(jiān)察機關(guān)合署辦公，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實行“雙向負責(zé)、各司其職、有分有合”體制，既要充分發(fā)揮紀委的黨內(nèi)監(jiān)督作用，又保證國家監(jiān)察機關(guān)依法獨立行使職權(quán)。改革紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制，國家監(jiān)察機關(guān)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，監(jiān)察機關(guān)負責(zé)人的提名、考察和任命以上級國家監(jiān)察機關(guān)為主，所需行政及辦案經(jīng)費由各級財政保障，統(tǒng)一核定和撥付。

□任建明：目前看來，應(yīng)該把行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗部門、反貪、職務(wù)犯罪預(yù)防這四個機構(gòu)整合到一起，是比較重要且可行的方案。改變這些部門的隸屬關(guān)系，提高位階，更重要的是增強其獨立性。當(dāng)然，哪些部門整合進來其實也有爭議。比如要不要把審計部門合并進來。我個人認為不合適，審計是專業(yè)性很強的監(jiān)督部門。但是未來可以考慮將審計的隸屬關(guān)系放到人大。

人大產(chǎn)生 強調(diào)監(jiān)察獨立性

《試點方案》提到，監(jiān)察委員會由人大產(chǎn)生并對人大負責(zé)，是否意味著監(jiān)察權(quán)將獨立于行政權(quán)之外？又如何監(jiān)督國家監(jiān)察委？

□任建明：這一試點的最大變化是改變了部門的隸屬關(guān)系。原來分別隸屬于國務(wù)院、檢察院等部門的權(quán)力，現(xiàn)在直接隸屬于人大，向人大負責(zé)，受人大監(jiān)督。

這次改革試點還提到一點“強化對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約”，但需要進一步明確的是，人大靠什么監(jiān)督、如何監(jiān)督，不能模棱兩可。人大除了批準預(yù)算、監(jiān)督編制等方面，在日常行使權(quán)力過程中若出現(xiàn)濫用權(quán)力如何監(jiān)督？人大可以考慮設(shè)置一個具體專門委員會。

來自人大的監(jiān)督只是外部監(jiān)督中一種方式，同時還需要有其他監(jiān)督方式相配套，包括設(shè)計內(nèi)部的監(jiān)督機制。

□馬懷德：對監(jiān)察委員會的監(jiān)督有兩種，一是內(nèi)部監(jiān)督，現(xiàn)在的中紀委內(nèi)部有監(jiān)督室，作用就是自我監(jiān)督；第二種是來自外部的監(jiān)督，有很多種：包括人大的監(jiān)督，它是由人大選舉產(chǎn)生的也要接受人大監(jiān)督；另外，還要接受社會公眾、輿論的監(jiān)督。中央監(jiān)察委員會權(quán)力擴充、職能增加過程中，加強對委員會的監(jiān)督，是整個改革的重要內(nèi)容，也是防止檢察權(quán)過度擴張所產(chǎn)生的負面風(fēng)險。

□李成言：國家監(jiān)察委員會涉及全國人大，和紀委黨內(nèi)監(jiān)察不同，中紀委帶有黨紀黨規(guī)性，而國家監(jiān)察委員會則帶有法律性。破解“同體監(jiān)督”難題，成立監(jiān)察委員會無疑全面提升了反腐機構(gòu)的法律地位，更大程度上解決了內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的問題。行政監(jiān)察過去屬于監(jiān)察部，現(xiàn)在提升到國家監(jiān)察委員會，這是國家在紀檢、監(jiān)察、反腐敗實踐當(dāng)中一個非常好的提升和進步。