完善村級(jí)治理加強(qiáng)基層建設(shè)

喬駿

11月10日上午，市十四屆人大常委會(huì)第三十三次會(huì)議聽(tīng)取了市人大內(nèi)司委主任委員沈志先對(duì)《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法>辦法（修訂草案）》所作的說(shuō)明，這標(biāo)志著繼修訂《上海市街道辦事處工作條例》之后，市人大常委會(huì)推進(jìn)市委“1+6”文件法制化的進(jìn)程又有了重大進(jìn)展。

重農(nóng)固本，是安民之基。村民自治是我國(guó)社會(huì)主義基層民主制度的重要組成部分。村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治制度，是廣大村民直接參與社會(huì)主義民主政治建設(shè)的主陣地和鄉(xiāng)村治理的重要平臺(tái)，是農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的重要保障。2000年，本市制定了《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法>辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）。《實(shí)施辦法》施行16年來(lái)發(fā)揮了重要作用，但與新形勢(shì)相比已明顯滯后。2010年，全國(guó)人大常委會(huì)修訂村委會(huì)組織法。習(xí)近平總書(shū)記在參加全國(guó)“兩會(huì)”上海代表團(tuán)審議時(shí)，就加強(qiáng)農(nóng)村等基層社會(huì)治理創(chuàng)新作出重要指示，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新社會(huì)治理，核心是人，重心在城鄉(xiāng)社區(qū)，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，要求上海深入抓推進(jìn)、持續(xù)抓落實(shí)。中央先后印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案》等文件，對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、基層民主建設(shè)、村民小組建設(shè)等提出明確要求。2014年，市委深入開(kāi)展“創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)”一號(hào)課題調(diào)研，形成“1+6”文件，其中《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見(jiàn)》和《關(guān)于完善村級(jí)治理體系加強(qiáng)基層建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)于健全村級(jí)治理結(jié)構(gòu)、完善村民自治機(jī)制等提出了新的要求。為此，亟需修改完善《實(shí)施辦法》，將中央和市委精神轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)的規(guī)定。

深刻變化中的上海農(nóng)村

2015年，市人大常委會(huì)將修訂《實(shí)施辦法》列入年度重點(diǎn)立法調(diào)研課題。在市人大常委會(huì)副主任薛潮帶領(lǐng)下，由市立法研究所立項(xiàng)，市人大內(nèi)司委、市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委、市人大常委會(huì)法工委、市民政局、市農(nóng)委、市政府法制辦和市立法研究所共同組成課題組，就修訂《實(shí)施辦法》深入調(diào)查研究。課題組對(duì)全市所有涉農(nóng)區(qū)進(jìn)行了全覆蓋調(diào)研，共召開(kāi)30多個(gè)村委會(huì)干部座談會(huì)、10多個(gè)專家論證會(huì)，收集200多個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和村干部隊(duì)伍建設(shè)的詳細(xì)數(shù)據(jù)并進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查。課題研究報(bào)告總結(jié)了近年來(lái)本市農(nóng)村在產(chǎn)業(yè)、人口、社會(huì)、組織、土地、資產(chǎn)等領(lǐng)域出現(xiàn)的“六大變化”（即：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)新變化，新興農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與物業(yè)經(jīng)營(yíng)管理共同發(fā)展；人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)新變化，戶籍人口外流與來(lái)滬人口大量導(dǎo)入趨向明顯；社會(huì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)新變化，城區(qū)形態(tài)和村莊形態(tài)互相交融；組織結(jié)構(gòu)出現(xiàn)新變化，村委組織、經(jīng)濟(jì)組織與社會(huì)組織共管共治；土地結(jié)構(gòu)出現(xiàn)新變化，部分區(qū)域征用土地增加與可耕地減少持續(xù)顯現(xiàn)；資產(chǎn)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)新變化，產(chǎn)權(quán)制度改革深化與資產(chǎn)收益分配變化同時(shí)顯現(xiàn)），分析了當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)共治與村民自治中面臨的“六個(gè)不適應(yīng)”（即：村級(jí)組織管理體系與村民自治的要求不相適應(yīng)，村民自治與不斷變化和增長(zhǎng)的社會(huì)需求不相適應(yīng)，村級(jí)民主選舉、決策、管理和監(jiān)督的程序與擴(kuò)大基層民主的要求不相適應(yīng)，村民自治章程、村規(guī)民約的落實(shí)與社會(huì)共治、村民自治的要求不相適應(yīng)，村級(jí)公共服務(wù)、公共管理、公共安全的發(fā)展水平與社會(huì)治理的要求不相適應(yīng)，政府下放事務(wù)和條塊聯(lián)動(dòng)工作與村民自治的要求不相適應(yīng)，村級(jí)基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)與不斷拓展的社會(huì)服務(wù)、管理和設(shè)施建設(shè)的需求不相適應(yīng)）。在此基礎(chǔ)上，提出了修訂《實(shí)施辦法》的具體建議及草案建議稿。

聯(lián)合起草法規(guī)草案

2016年以來(lái)，市人大內(nèi)司委會(huì)同市民政局等部門組成法規(guī)草案起草組，在2015年課題研究基礎(chǔ)上繼續(xù)深化立法調(diào)研，深入郊區(qū)農(nóng)村廣泛收集各方意見(jiàn)建議，于2016年5月完成了《實(shí)施辦法（修訂草案）》初稿起草工作。其后，多次召開(kāi)鎮(zhèn)、村干部座談會(huì)，對(duì)重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題展開(kāi)充分討論；向市有關(guān)部門和涉農(nóng)區(qū)書(shū)面征求意見(jiàn)，并委托各涉農(nóng)區(qū)人大內(nèi)司委（常委會(huì)內(nèi)司工委）、區(qū)民政部門全面聽(tīng)取所有村的意見(jiàn)；召開(kāi)人大代表、專家座談會(huì)，委托市政協(xié)社法委召開(kāi)政協(xié)委員座談會(huì)。經(jīng)過(guò)反復(fù)征求意見(jiàn)、會(huì)商研討和修改論證，最終形成《實(shí)施辦法（修訂草案）》。10月25日，市人大內(nèi)司委召開(kāi)第二十七次委員會(huì)會(huì)議，審議通過(guò)了《實(shí)施辦法（修訂草案）》。調(diào)研起草期間，市人大常委會(huì)主任殷一璀、市委副書(shū)記應(yīng)勇多次給予關(guān)心指導(dǎo)；市人大常委會(huì)副主任薛潮多次赴市民政局進(jìn)行專題調(diào)研，并帶隊(duì)到4個(gè)區(qū)開(kāi)展實(shí)地調(diào)研；市政府副市長(zhǎng)時(shí)光輝多次召開(kāi)專題會(huì)議討論草案內(nèi)容。市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)等專門委員會(huì)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，為提高法規(guī)草案質(zhì)量積極貢獻(xiàn)智慧力量。

回應(yīng)重點(diǎn)立法需求

為全面回應(yīng)當(dāng)前本市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)村治理中的重點(diǎn)立法需求，修訂草案的條文數(shù)量從現(xiàn)行《實(shí)施辦法》的21條擴(kuò)充至46條，在村委會(huì)的公共管理和服務(wù)職責(zé)、各種會(huì)議制度、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和村委會(huì)履職的經(jīng)費(fèi)保障等方面作出了富有特色和亮點(diǎn)的修改。在總則一章，將市委“1+6”文件有關(guān)加強(qiáng)村級(jí)治理體系建設(shè)的規(guī)定轉(zhuǎn)化為法規(guī)規(guī)定，規(guī)范了村民委員會(huì)和村民小組的撤銷和范圍調(diào)整程序，理順村經(jīng)關(guān)系，明確村民委員會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行分賬管理。在村民委員會(huì)的組成和職責(zé)一章，梳理完善村民委員會(huì)職責(zé)，增加了有關(guān)村民小組組長(zhǎng)的產(chǎn)生和職責(zé)的規(guī)定。在村民會(huì)議和村民代表會(huì)議一章，完善村民會(huì)議的召集和職權(quán)規(guī)定，完善村民會(huì)議對(duì)村民代表會(huì)議的授權(quán)規(guī)定，完善村民代表和村民代表會(huì)議的規(guī)定，增加有關(guān)村民小組會(huì)議職權(quán)及會(huì)議程序的規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范了村民自治章程、村規(guī)民約。在民主管理和民主監(jiān)督一章，完善村務(wù)公開(kāi)制度，明確村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的設(shè)立、主要職責(zé)、履職保障，完善民主評(píng)議規(guī)定和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)一章，根據(jù)中央和本市有關(guān)文件精神，結(jié)合本市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從社區(qū)服務(wù)體系、民主協(xié)商、文化建設(shè)、人居環(huán)境建設(shè)、綜合治理、法治建設(shè)等6個(gè)方面作了專門規(guī)定。在村民自治保障一章，加強(qiáng)村民委員會(huì)協(xié)助行政事務(wù)的保障，明確本市建立村級(jí)自我積累與公共財(cái)政支持相結(jié)合的村級(jí)組織基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障制度，明確村級(jí)收入保障村級(jí)組織基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)不足的部分由區(qū)和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)財(cái)政予以保障，要求鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府提出村民委員會(huì)成員工作報(bào)酬方案的指導(dǎo)意見(jiàn)。

在分組審議過(guò)程中，市人大常委會(huì)組成人員對(duì)法規(guī)草案總體贊同，并提出了進(jìn)一步修改完善的意見(jiàn)和建議。市人大常委會(huì)副主任鐘燕群提出，要健全完善村級(jí)治理體系，黨組織是領(lǐng)導(dǎo)核心，村民委員會(huì)是主導(dǎo)，村民是主體，并兼顧駐村單位等各方面。薛潮副主任指出，要進(jìn)一步完善村民委員會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，補(bǔ)充集體經(jīng)濟(jì)組織參與支持本村公共服務(wù)、公共管理、公共安全等內(nèi)容。徐文雄委員建議對(duì)村委會(huì)監(jiān)督的相關(guān)條款作進(jìn)一步修改，從機(jī)制出發(fā)，體現(xiàn)對(duì)村的黨組織以及村委會(huì)加強(qiáng)監(jiān)督的理念，避免發(fā)生“小官巨貪”的現(xiàn)象。周衛(wèi)杰委員建議解決好村干部分配問(wèn)題，明確村民委員會(huì)成員報(bào)酬主要來(lái)源，防止村委會(huì)機(jī)關(guān)化、行政化問(wèn)題。