上海2040年城市愿景：卓越的全球城市

王海燕

11月10日上午，《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）（送審稿）》提交市十四屆人大常委會第33次會議審議。會議聽取了市規(guī)土局局長莊少勤所作的關(guān)于《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）（送審稿）》的情況說明。

“新一輪城市總體規(guī)劃提出了上海未來20多年城市發(fā)展的新目標(biāo)、新要求、新舉措，是集思廣益的成果，是全市人民智慧的結(jié)晶，充分體現(xiàn)了科學(xué)決策、民主決策?！鼻f少勤說，新一輪城市總體規(guī)劃在成果體系和內(nèi)容形式上進(jìn)行了創(chuàng)新，完整成果包括“1+3”成果體系，“1”為規(guī)劃報告，“3”為分區(qū)指引、專項規(guī)劃大綱和行動規(guī)劃大綱，并進(jìn)一步精簡和提煉形成規(guī)劃文本圖集。規(guī)劃文本圖集和規(guī)劃報告將作為上報成果報國務(wù)院審批。

城市發(fā)展目標(biāo)：

至2040年建成卓越的全球城市

總體規(guī)劃從城市性質(zhì)和城市愿景兩個角度對城市發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行了表述。

新一輪城市總體規(guī)劃將上海的城市性質(zhì)表述為，上海至2040年建成卓越的全球城市，國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運、科技創(chuàng)新中心和文化大都市。

“加上‘卓越這個定語，既體現(xiàn)了上海的城市精神，也表明我們的目標(biāo)是要進(jìn)入全球城市的第一梯隊。這就要求我們城市發(fā)展的各方面都要對標(biāo)國際一流，敢想敢干，善做善成。”莊少勤說。

城市愿景是從反映市民意愿的角度對城市發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行描述，具體表述為，卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城。

城市規(guī)模：

到2020年常住人口控制在2500萬人以內(nèi)

常住人口規(guī)模、建設(shè)用地規(guī)模是上海未來城市發(fā)展的關(guān)鍵指標(biāo)，是確定其它指標(biāo)的重要依據(jù)。

2015年，本市常住人口規(guī)模為2415萬人，人口快速增長與資源環(huán)境之間的矛盾十分突出。新一輪城市總體規(guī)劃提出，嚴(yán)格控制常住人口規(guī)模，到2020年常住人口控制在2500萬人以內(nèi)，并以2500萬人左右作為2040年常住人口調(diào)控目標(biāo)。同時，考慮到全球城市具有人口流動性強(qiáng)的特點，總體規(guī)劃提出，按照實際服務(wù)人口，包括常住人口、半年以下暫住人口、跨市域通勤人口、短期游客等，對供水、能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行配置，提高城市的基本保障能力和彈性適應(yīng)能力。

上海建設(shè)用地總量已到“天花板”。2015年，全市建設(shè)用地總規(guī)模達(dá)到3145平方公里，占陸域面積約46%，遠(yuǎn)高于很多國際大都市20%～30%的水平。為此，總體規(guī)劃提出了規(guī)劃建設(shè)用地負(fù)增長的目標(biāo)，明確2040年本市規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模不超過3200平方公里，與2020年規(guī)劃建設(shè)用地3226平方公里相比，削減了26平方公里。

同時，總體規(guī)劃提出，優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，重點是減少工業(yè)用地，增加綠地、公共服務(wù)設(shè)施等用地。到2040年，全市工業(yè)用地比重控制在10%～15%，綠化廣場用地比重不低于15%，公共服務(wù)設(shè)施用地比重不低于15%?！敖⒖臻g留白機(jī)制，對規(guī)劃的建設(shè)用地，也要預(yù)留重大事件、重大項目的用地選址，加強(qiáng)規(guī)劃控制，以應(yīng)對未來城市發(fā)展的不確定性?！鼻f少勤說。

空間格局：

確定9個主城副中心、5個新城中心和2個核心鎮(zhèn)中心

空間格局是支撐城市發(fā)展和體現(xiàn)發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵，是空間資源配置策略和政策的平臺?？傮w規(guī)劃提出，要形成“網(wǎng)絡(luò)化、多中心、組團(tuán)式、集約型”的空間格局。

一是促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展。重點是落實國家“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶、長江三角洲城市群協(xié)同發(fā)展等戰(zhàn)略，加強(qiáng)區(qū)域交通設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、市政基礎(chǔ)設(shè)施、文化的互聯(lián)互通和共建共享，促進(jìn)上海與近滬地區(qū)的協(xié)同發(fā)展。

二是形成“主城區(qū)—新城—新市鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村”組成的城鄉(xiāng)體系。新的城鄉(xiāng)體系既延續(xù)了“1966”城鄉(xiāng)體系的主要框架，又根據(jù)生態(tài)基底對空間的限定，著眼于發(fā)揮綜合交通對城鎮(zhèn)發(fā)展的骨架支撐作用，對其進(jìn)行了優(yōu)化。主城區(qū)，包括中心城和中心城周邊虹橋、川沙、寶山、閔行4個主城片區(qū)。總體規(guī)劃提出，要以強(qiáng)化生態(tài)安全、防止城市蔓延、促進(jìn)組團(tuán)發(fā)展為導(dǎo)向，對主城區(qū)進(jìn)行空間優(yōu)化。新城，包括人口規(guī)模在50萬人以上的嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯等5個新城。

總體規(guī)劃提出，新城要按照大城市的標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化公共服務(wù)配套，承接全球城市的部分核心功能，培育成具有輻射帶動作用的綜合性節(jié)點城市。金山濱海地區(qū)、崇明城橋地區(qū)，基于人口規(guī)模、生態(tài)環(huán)境等因素，考慮不再納入新城，但仍然要發(fā)展成為功能完善、產(chǎn)城融合、用地集約、生態(tài)良好的相對獨立的門戶型節(jié)點城市。

總體規(guī)劃強(qiáng)調(diào)，鼓勵新市鎮(zhèn)依托區(qū)位、交通、風(fēng)貌和產(chǎn)業(yè)等優(yōu)勢，發(fā)展特色鎮(zhèn)。鄉(xiāng)村，將重點保護(hù)具有歷史文化特色的村莊，適度保留資源環(huán)境較好以及現(xiàn)狀綜合評價較高的村莊。“這里要說明的是，城鄉(xiāng)體系中的各個層級不是從上到下、從高到低的關(guān)系，城鎮(zhèn)也不是人口越多層次就越高，關(guān)鍵還是看質(zhì)量、看內(nèi)涵、看功能?！鼻f少勤說。

三是打造由城市主中心（中央活動區(qū)）、城市副中心、地區(qū)中心和社區(qū)中心組成的公共活動中心體系。城市主中心，也就是中央活動區(qū)，是一個包括小陸家嘴、外灘、人民廣場、世博—前灘—徐匯濱江地區(qū)、中山公園、虹橋開發(fā)區(qū)、北外灘、楊浦濱江等區(qū)域的連綿地區(qū)，面積約75平方公里，是全球城市核心功能的重要承載區(qū)。總體規(guī)劃確定了9個主城副中心、5個新城中心和2個核心鎮(zhèn)中心。地區(qū)中心，結(jié)合軌道交通站點和樞紐進(jìn)行設(shè)置，主要服務(wù)所在地區(qū)。社區(qū)中心，圍繞打造“15分鐘社區(qū)生活圈”進(jìn)行設(shè)置。

四是依托城鎮(zhèn)圈促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。在總體規(guī)劃中，城鎮(zhèn)圈是指在郊區(qū)由核心城鎮(zhèn)與周邊的集鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)共同組成的區(qū)域，其大小以區(qū)域內(nèi)交通出行30～40分鐘可達(dá)為標(biāo)準(zhǔn)?？傮w規(guī)劃將郊區(qū)劃分為24個城鎮(zhèn)圈。

五是建立“三大空間、四條紅線”的空間分區(qū)管制體系。總體規(guī)劃提出，要在全市域統(tǒng)籌生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)“三大空間”，建立由生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城市開發(fā)邊界和文化保護(hù)控制線構(gòu)成的“四線”管控體系。這是加強(qiáng)空間管控的一項新舉措。2040年，全市規(guī)劃生態(tài)空間不小于5465平方公里，其中長江口及近海海域面積2432平方公里、陸域面積3033平方公里。在優(yōu)先劃定生態(tài)空間和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線的基礎(chǔ)上，劃定城市開發(fā)邊界，面積控制在2800平方公里以內(nèi)，目的是控制城市的無序蔓延。

綜合交通體系：

2040年，基本實現(xiàn)新市鎮(zhèn)軌道交通站點全覆蓋

總體規(guī)劃主要從4個方面對綜合交通體系進(jìn)行了闡述。一是提升國際樞紐功能，完善區(qū)域、城市樞紐體系。進(jìn)一步提高上海國際國內(nèi)兩個扇面的服務(wù)輻射能力，提升空港、海港、鐵路等國際門戶樞紐地位，增強(qiáng)區(qū)域交通廊道上的節(jié)點功能，形成國際（含國家級）樞紐—區(qū)域樞紐—城市樞紐的樞紐體系。重點是提升浦東樞紐、虹橋樞紐和洋山樞紐成為國際級（含國家級）樞紐。到2040年，上海航空樞紐設(shè)計年客運吞吐能力1.6億～1.8億人次，旅客中轉(zhuǎn)率、國際客流比例提高到20%以上和40%以上，貨郵運量達(dá)到700萬噸左右。

二是強(qiáng)化綜合運輸廊道建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域交通一體化。構(gòu)建以高速鐵路、城際鐵路和高速公路為骨干，多種方式綜合支撐的對外交通走廊，重點提升滬寧、滬杭、沿江、滬通、滬湖、沿灣、滬甬等7條區(qū)域綜合運輸走廊的服務(wù)能級與效率。

三是實施公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建一網(wǎng)多模式的軌道交通網(wǎng)絡(luò)。到2040年，形成由城際線、市區(qū)線、局域線構(gòu)成的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，3類線路規(guī)劃里程均達(dá)到1000公里以上，基本實現(xiàn)10萬人以上新市鎮(zhèn)軌道交通站點的全覆蓋。

四是適應(yīng)綠色交通要求和城市生活方式轉(zhuǎn)變，優(yōu)化慢行交通和城市物流格局?？傮w規(guī)劃提出，提高非機(jī)動車通行網(wǎng)絡(luò)的連續(xù)性，完善安全通達(dá)的騎行網(wǎng)絡(luò)和舒適便捷的步行活動區(qū)域，建設(shè)更多的“B+R”（自行車+換乘）設(shè)施。

城市文化品質(zhì)：

劃定44個歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)

圍繞進(jìn)一步激發(fā)城市文化活力，總體規(guī)劃從3個方面進(jìn)行了闡述。

一是建設(shè)高品質(zhì)文化設(shè)施。完善文化設(shè)施布局，推進(jìn)黃浦江兩岸、蘇州河沿線、環(huán)人民廣場等重點文化集聚區(qū)建設(shè)。到2040年，每10萬人擁有的博物館不少于2個、大中型圖書館不少于5個、演出場館不少于3個、美術(shù)館或畫廊不少于8個。“2040年的建設(shè)目標(biāo)是現(xiàn)狀的4倍、5倍、6倍、4倍，要建的還比較多，任務(wù)還比較重?！鼻f少勤說。

二是加強(qiáng)歷史風(fēng)貌保護(hù)。上海是第二批國家歷史文化名城，總體規(guī)劃提出，要更加重視對城市遺產(chǎn)的整體性保護(hù)，加強(qiáng)對歷史城區(qū)的空間和風(fēng)貌的整體管控，完善歷史城鎮(zhèn)和歷史村落的規(guī)劃控制和引導(dǎo)，逐步拓展歷史風(fēng)貌保護(hù)范圍，完整展現(xiàn)不同歷史時期發(fā)展形成的城市空間脈絡(luò)。目前全市劃定了44個歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)，總面積有41平方公里，確定了5批共1058處優(yōu)秀歷史建筑，今后還要增加。

三是塑造國際大都市與江南水鄉(xiāng)交相輝映的風(fēng)貌特色。加強(qiáng)總體城市設(shè)計，保護(hù)自然山水，形成“擁江面海、枕湖依島、河網(wǎng)交織、林田共生”的自然山水格局。加強(qiáng)城市門戶和景觀節(jié)點設(shè)計，塑造濱水見綠、開敞有序的城市空間軸線和景觀廊道。

生態(tài)環(huán)境：

2040年，全市森林覆蓋率達(dá)到25%以上

堅持生態(tài)優(yōu)先，是總體規(guī)劃的一個顯著特點。具體任務(wù)包括4個方面。

一是積極應(yīng)對全球氣候變化。推進(jìn)低碳發(fā)展，全面降低碳排放，實現(xiàn)全市碳排放總量與人均碳排放2025年之前達(dá)到峰值，到2040年，實現(xiàn)碳排放總量較峰值減少15%以上。

二是建設(shè)四大生態(tài)區(qū)域。即建設(shè)崇明世界級生態(tài)島、環(huán)淀山湖水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)生態(tài)區(qū)、杭州灣沿岸生態(tài)灣區(qū)，保護(hù)好近海濕地地區(qū)。

三是構(gòu)建“雙環(huán)、九廊、十區(qū)”多層次、成網(wǎng)絡(luò)、功能復(fù)合的市域生態(tài)空間體系?！半p環(huán)”為中心城周邊的外環(huán)綠帶、近郊綠環(huán)，其主要功能是遏制主城區(qū)的進(jìn)一步蔓延。“九廊”為郊區(qū)沿主要河道布局的9條生態(tài)廊道，是城市的生態(tài)骨架?！笆畢^(qū)”為郊區(qū)的10片生態(tài)保育區(qū)，是城市生態(tài)的重要基底。到2040年，全市森林覆蓋率達(dá)到25%以上，人均公園綠地面積達(dá)到15平方米?？傮w規(guī)劃提出，推進(jìn)“通江達(dá)海”的藍(lán)網(wǎng)綠道建設(shè)，建成226條水綠交融的濱水活動空間，結(jié)合“雙環(huán)、九廊”等生態(tài)空間設(shè)置騎行、步行健身道，建成2000公里以上的慢行健身骨干綠道。

四是強(qiáng)化大氣、水、土壤環(huán)境保護(hù)和固體廢棄物治理。到2040年，PM2.5年均濃度控制在20微克/立方米左右。PM2.5年均濃度去年是53微克/立方米，今年的目標(biāo)是降到50微克/立方米以下，2020年的目標(biāo)是降到42微克/立方米左右。如果2040年降到20微克/立方米左右，就基本達(dá)到發(fā)達(dá)國家國際大都市的水平。形成靜脈產(chǎn)業(yè)鏈，固廢分類收集率達(dá)到100%，在2030年以前實現(xiàn)原生垃圾零填埋。