法治政府建設(shè)的問題反思與解決之道

李坤軒+馬玉麗

【摘要】我國法治政府建設(shè)已有積極的實(shí)踐，也積累了較多的經(jīng)驗(yàn)。但是目前仍然存在較多的問題，包括職權(quán)法定化程度不高、行政立法的法治性不充分、行政執(zhí)法尚未形成制度體系、權(quán)利救濟(jì)制度不健全等。未來要持續(xù)推進(jìn)法治政府建設(shè)，必須對這些問題進(jìn)行深刻的反思，結(jié)合國家關(guān)于法治政府建設(shè)的相關(guān)精神，探尋有效的解決之道。

【關(guān)鍵詞】法治政府 國家治理 行政立法 【中圖分類號】D920.0 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

改革開放30多年來，我國在建設(shè)法治政府方面做出了積極實(shí)踐，也從中取得了較多的經(jīng)驗(yàn)，法治政府建設(shè)邁出了重要的步伐。但是，我國的法治政府建設(shè)仍然暴露出較多弊端，行政職權(quán)模糊、責(zé)任追究不嚴(yán)格、政府公信力不高等成為我國政府法治化進(jìn)程的重要瓶頸?；诖嬖诘姆N種弊端，我國法治政府建設(shè)必須進(jìn)行深刻反思，從而得到有效的解決之道。

我國法治政府建設(shè)過程中存在的問題

在我國法治政府建設(shè)過程中，存在著一系列較棘手的問題，出現(xiàn)這些問題的主要原因在于我國目前的政府體制環(huán)境存在一定的缺陷。總體而言，我國法治政府在職權(quán)、立法、執(zhí)法和權(quán)利救濟(jì)等方面與發(fā)達(dá)國家法治政府建設(shè)仍然存在較大的差距。

職權(quán)法定化程度不高。雖然在改革開放以來，我國一直在探索處理政府同市場之間的關(guān)系，積極推動政府改革，但是至今尚未從根本上扭轉(zhuǎn)“大政府”格局?？梢哉f，我國政府的職權(quán)法定化程度明顯低于發(fā)達(dá)國家水平。從行政機(jī)構(gòu)法定化來看，我國政府的行政組織法律體系不夠健全，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上沒有形成合理的規(guī)則，導(dǎo)致職能分配上存在明顯弊端，一些公共職能的職權(quán)歸屬仍然較為模糊。

行政立法的法治性不充分。我國地大物博、區(qū)域差異明顯。因此，區(qū)域發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和全國制度改革都有賴于國家的立法。在我國的立法體系中，行政立法占有非常重要的位置。長期以來，我國行政立法的法治性都是不夠充分的，行政部門之間矛盾重重，積累了較多的“法出多門”、“文件相斥”等問題。

行政執(zhí)法尚未形成制度體系。雖然我國政府一直以來都提倡依法執(zhí)政，但有小部分官員不但沒有形成守法執(zhí)法的習(xí)慣，甚至還在一些執(zhí)法領(lǐng)域出現(xiàn)違法行為。行政執(zhí)法沒有一套嚴(yán)格的制度體系，行政執(zhí)法工作就缺乏了約束力，會進(jìn)一步滋生執(zhí)法人員的亂執(zhí)法。

權(quán)利救濟(jì)制度一直成為行政制度的軟肋。權(quán)利救濟(jì)制度是我國政府法治化建設(shè)中的一大亮點(diǎn)。但就目前而言，我國的權(quán)利救濟(jì)制度在實(shí)施效果方面仍然不夠到位，重點(diǎn)體現(xiàn)在行政訴訟、行政復(fù)議等方面存在一定的公信力不足。雖然我國一直提倡讓行政復(fù)議成為行政糾紛問題的解決之道，但是目前要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)還比較困難，信訪制度仍然存在一定的碎片化特征。此外，我國已實(shí)施了新的《行政訴訟法》，但實(shí)際過程中對于行政行為和活動給予明確界定，只是將行政行為替代了具體行政行為。由此可見，我國的權(quán)利救濟(jì)制度仍然較不健全，權(quán)利救濟(jì)制度的完善任重道遠(yuǎn)。

解決我國法治政府建設(shè)存在問題的思路

加快推進(jìn)行政組織法治化，確保行政職權(quán)法定化。黨的十八屆四中全會已將國家治理現(xiàn)代化提升到更高層面，提出了全面完善行政組織相關(guān)制度，推動政府行政職能、程序、責(zé)任等法定化。由此也表明，我國下一步推進(jìn)行政組織法治化將迎來重大的政策契機(jī)。一套完備的行政組織法律體系，包含行政機(jī)關(guān)組織基本法、行政機(jī)關(guān)編制法與行政組織改革法三大法律體系。在行政組織法律體系中，既嚴(yán)格規(guī)定行政組織立法的原則和規(guī)范，又明確了中央政府和地方政府的行政組織構(gòu)成、數(shù)量及職權(quán)配置。通過行政組織法律體系，有利于促進(jìn)中央政府和各地地方政府在行政組織方面進(jìn)行協(xié)調(diào)，形成統(tǒng)分結(jié)合的法治政府格局，進(jìn)一步促進(jìn)政府組織職權(quán)的法定化，使行政組織管理有法可依。目前，我國中央政府正積極推進(jìn)權(quán)力清單與責(zé)任清單制度的完善工作，這是推進(jìn)我國行政組織法治化，促進(jìn)行政職權(quán)法定化的一個重要保障。因此，在下一步我國行政組織法治化建設(shè)中，要以權(quán)力清單與責(zé)任清單制度為重要抓手。

全面推進(jìn)依法立法，確保政府立法有質(zhì)量。當(dāng)前，我國已實(shí)施新的《立法法》，新《立法法》明確了稅種和稅率設(shè)定，有利于預(yù)防行政職權(quán)的濫用；也明確了設(shè)區(qū)市擁有地方立法的權(quán)力，促進(jìn)行政職權(quán)下放到地方；此外還糾正了一直盛行的“一攬子立法”弊端，對我國政府的立法進(jìn)行嚴(yán)格控制。要實(shí)現(xiàn)政府部門的全面依法立法，應(yīng)以新《立法法》為根基，全面知法守法用法，保證我國政府的立法有質(zhì)量。推進(jìn)法治政府建設(shè)，最根本就在于實(shí)現(xiàn)社會的公平正義，所以我國政府行政立法的第一目標(biāo)就是要推動立法符合民心。第十二屆全國人大常委會對我國政府行政立法做了明確指示，將七大稅法立法任務(wù)列入到立法規(guī)劃之中。這也體現(xiàn)了當(dāng)前我國的稅法立法逐步凸顯以人大為主導(dǎo)，稅收的依法立法格局逐步形成。這樣的行政立法，充分代表了我國廣大人民群眾的利益，是具有立法質(zhì)量的。

全面推進(jìn)行政執(zhí)法制度改革，確保法律制度實(shí)施有序化。行政執(zhí)法是現(xiàn)代化法治政府對于法律實(shí)施的重要形式之一。相對于我國司法機(jī)關(guān)被動式運(yùn)用法律而言，行政執(zhí)法是具有主動性的。同時，行政執(zhí)法的相關(guān)部門可以以多種形式落實(shí)法律制度，彌補(bǔ)了司法機(jī)關(guān)在落實(shí)法律制度方面的形式單一化。但從上面的問題可以看出，我國的行政執(zhí)法仍然缺乏法律約束。因此，要全面推進(jìn)法治政府建設(shè)，就必須全面推進(jìn)行政執(zhí)法制度改革。黨的十八屆四中全會明確指出了我國各級政府必須在法治化軌道上行使職責(zé)，履行義務(wù)，要積極創(chuàng)新政府部門的執(zhí)法機(jī)制，合理完善執(zhí)法程序，全面推進(jìn)執(zhí)法嚴(yán)格、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的綜合執(zhí)法，這為我國全面推進(jìn)行政執(zhí)法制度改革提供重要的政策制度保障。我國的行政執(zhí)法仍然以分散式執(zhí)法為主，未來應(yīng)積極向綜合執(zhí)法轉(zhuǎn)型，這是我國制度化執(zhí)法的重要方向，有利于保證法律制度實(shí)施有序化。要整合原有的分散執(zhí)法機(jī)構(gòu)，建立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，解決以往的多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、權(quán)責(zé)不明晰等弊端。

積極推進(jìn)人權(quán)保障和國家治理互動，加速權(quán)利救濟(jì)制度改革。我國已進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)時代，人與人的關(guān)系正發(fā)生“再組織化”變化，這對政府治理和權(quán)利救濟(jì)制度改革都帶來一定挑戰(zhàn)。因此，要堅持與時俱進(jìn)，加快推動人權(quán)保障和國家的現(xiàn)代化治理互動，為打造現(xiàn)代化的法治政府提供更大保障。國家的現(xiàn)代化治理，包括了治理民主化、科學(xué)化、法治化和高效化，其中民主化是最重要的內(nèi)容。要實(shí)現(xiàn)民主化，就要明晰誰來治理、為誰治理。從這個角度來說，國家的一切權(quán)力都屬于人民，國家的現(xiàn)代化治理必須遵循人權(quán)保障和國家治理互動的原則。通過這兩者的積極互動，能促進(jìn)“以人為本”的理念貫穿我國政府行政過程，對于加速公民權(quán)利救濟(jì)制度改革具有至關(guān)重要的作用。因我國公民權(quán)利清單的落實(shí)并非易事，尤其是城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等公共服務(wù)方面差距依然較大，農(nóng)村戶籍在享受制度紅利時仍存在較大壁壘。這些問題都需要通過加快人權(quán)保障體制升級，實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障與國家治理的互動來解決。

（作者分別為山東行政學(xué)院法學(xué)教研部主任；山東行政學(xué)院法學(xué)教研部副教授）

【參考文獻(xiàn)】

①鄭丹丹：《全面依法治國視域下法治政府建設(shè)路徑探析》，《法制與社會》，2016年第25期。

責(zé)編/高驪 肖晗題