黨管控國有資本的中國模式

劉紀(jì)鵬

中

共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（22號文）明確提出“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管”，這為我國市場經(jīng)濟從商品經(jīng)濟時期進(jìn)入到資本經(jīng)濟時代奠定了基調(diào)。市場經(jīng)濟下的中國模式改革必須堅持3個原則，即在政治上堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、在宏觀經(jīng)濟上堅持市場化方向、在微觀運行載體上強化國有資本。

黨如何管控國有資本的話題在中國市場化改革新時期不可回避。隨著國資改革一系列配套政策的出臺，如何正確處理好黨與國有資本的關(guān)系，探索黨科學(xué)、高效地管控國有資本的中國模式，是當(dāng)前防止經(jīng)濟下滑，穩(wěn)定國資干部隊伍，調(diào)動企業(yè)家主動作為的關(guān)鍵。

國資改革亟待選擇正確路徑

國資改革已經(jīng)進(jìn)入到關(guān)鍵階段，習(xí)主席提出國有企業(yè)要做優(yōu)、做大、做強，但由于當(dāng)前經(jīng)濟下滑、企業(yè)家不作為、人才流失這三大問題的困擾，甚至令人有做小、做差、做弱之虞。究其根源在于探索中國模式國資改革的路徑選擇上始終存在兩個誤區(qū)：

第一，完全照搬照抄西方的模式，將私有化的資本作為微觀運行載體的主體，在私有資本基礎(chǔ)上構(gòu)建公司治理結(jié)構(gòu)。忽視了中國共產(chǎn)黨對國有企業(yè)、國有資本的管控和在國有資本主導(dǎo)背景下形成的舉國戰(zhàn)略。

第二，忽視市場經(jīng)濟導(dǎo)向與依法治國、依法治企的改革方向，片面強調(diào)中國國情。將黨委的宏觀把控與參與企業(yè)具體運營相混淆，未能看到這與資本經(jīng)濟時代的市場經(jīng)濟要求不相符合的問題和風(fēng)險。

因此，探索國資改革的中國模式必須先走出兩個誤區(qū)，尋找建立在尊重國情，借鑒規(guī)范基礎(chǔ)上的第三條道路，這就是中國道路。而切入點則在于明確劃分“國企”與“國資”的界限，認(rèn)識到“國企”與“國資”是兩個明顯不同的概念。

在中國模式中，微觀運行的主體，并不是不以盈利為主要目的的公益性國有企業(yè)，而是將在市場經(jīng)濟競爭領(lǐng)域中無處不在、可進(jìn)可退的國有資本，及其參股、控股基礎(chǔ)上形成的現(xiàn)代大公司。

本文之所以做出這樣的判斷，是因為在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，各國公認(rèn)的國有企業(yè)通常是公法人，納入政府公共預(yù)算，只存在于較少的特殊領(lǐng)域。企業(yè)家可以是公務(wù)員身份，薪酬受限，通常由各國財政部監(jiān)管。例如美國的“兩房”（即房地美、房利美）和中國“兩儲”（中儲棉、中儲糧）都是典型的國有獨資企業(yè)。因此，國有企業(yè)概念是國際通行標(biāo)準(zhǔn)，絕非中國特色。而在競爭領(lǐng)域無處不在，又必須遵守市場經(jīng)濟競爭規(guī)律和股份（公眾）公司一般法則的國有資本控股、參股的現(xiàn)代公司，才是探索中國模式的重點所在。如何在國資控股和參股的現(xiàn)代公司中使得黨通過股東—資本與董事會治理兩條主線實現(xiàn)管控，則是本文的核心內(nèi)容。

黨管控國有資本理論上可以得證

中國共產(chǎn)黨是工人階級政黨，長期以來，在黨建理論上黨與勞動是統(tǒng)一的，而與資本是對立的。然而在我們探索中國特色的市場經(jīng)濟道路上，黨建理論必須適應(yīng)市場經(jīng)濟的形勢。鑒于今天中國市場經(jīng)濟已經(jīng)從簡單的商品經(jīng)濟進(jìn)入到資本經(jīng)濟時代，而國有資本也成為市場經(jīng)濟改革方向中必不可少的主體因素。因此我們必須摒棄簡單把黨與資本對立的理論和觀念，找到黨與國有資本有機統(tǒng)一的結(jié)合點和路徑。黨不僅和勞動相統(tǒng)一，同樣與為國家和人民服務(wù)的國有資本相一致。這是與時俱進(jìn)探討市場經(jīng)濟中國模式的關(guān)鍵所在。

我國憲法中規(guī)定社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。中國共產(chǎn)黨是代表人民，進(jìn)行國家治理的唯一執(zhí)政黨。目前我國全民所有制表現(xiàn)形式是國家所有制，遵從黨參與國家治理、執(zhí)政為民的具體表現(xiàn)形式是通過黨管控國有資本來體現(xiàn)，這在理論上可以得證，現(xiàn)實中也是不爭的事實。同樣，這也是我們在未來探討國資改革中國模式的核心內(nèi)容所在。因此，創(chuàng)建中國模式，實現(xiàn)中國夢就必須找到黨與國有資本的關(guān)系，并注重完善黨管控國有資本的政治、經(jīng)濟理論，這才是正確的方向。

而通過劃清國有資本在傳統(tǒng)國有企業(yè)與現(xiàn)代股份公司中作用的異同，完善黨管控國有資本的理論，是探討在中國模式的市場經(jīng)濟中，黨管控國有資本的前提所在。

關(guān)鍵是厘清“國企”和

“國資”的異同

22號文件提出了新時期國資改革的兩點要求：第一，國資改革要從傳統(tǒng)的管人、管事、管資產(chǎn)向“管資本”轉(zhuǎn)型；第二，將國資分為公益類和商業(yè)類，經(jīng)營性國資要統(tǒng)一監(jiān)管。因此，在新一輪改革實踐中，要想走出傳統(tǒng)國企改革的舊思路，就必須明確：在我國的經(jīng)濟體制下，在國資背景下構(gòu)造的現(xiàn)代公司和傳統(tǒng)國企是截然不同的。如果把傳統(tǒng)企業(yè)組織與現(xiàn)代公司制度相混淆，用傳統(tǒng)管理國企的制度和辦法不加區(qū)分地一并管理，就會發(fā)生公司凝聚人才難、政府參與管理難、企業(yè)家合理定位更難的問題。

為什么說用管理傳統(tǒng)國有企業(yè)方式不適合于國有資本參股、控股的現(xiàn)代公司？因為就“國資”而言，在競爭領(lǐng)域存在的國資參股、控股的公司，都是以現(xiàn)代公司的形式表現(xiàn)，以追求盈利為目的，遵從市場化運作規(guī)范，實行現(xiàn)代化的公司治理結(jié)構(gòu)，并由國資委監(jiān)管以實現(xiàn)營利性國資的統(tǒng)一布局與規(guī)劃；就“國企”而言，它們主要存在于由國家發(fā)展戰(zhàn)略所決定的履行社會職責(zé)、保障民生和維護國家安全的特殊行業(yè)，這類企業(yè)不以盈利為主要目的，企業(yè)家可以是政府公務(wù)員，進(jìn)行限薪限酬，由財政部納入公共預(yù)算統(tǒng)一管理。

公益性的國有企業(yè)世界皆有，而在競爭領(lǐng)域有著數(shù)量龐大、可進(jìn)可退的營利性國資才是獨一無二的中國模式。所以，應(yīng)對國資改革的發(fā)展需求，在競爭領(lǐng)域做強國資、做弱國企是必然趨勢。

黨管控國有資本實現(xiàn)路徑的探索

新一輪的國資改革中，在少部分特殊領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)保留國有獨資企業(yè)形態(tài)并輔之以國有企業(yè)傳統(tǒng)管理方式，而絕大多數(shù)國企都要演變?yōu)閲匈Y本參股、控股背景下，融合社會資本和外資資本建立混合所有制的現(xiàn)代股份公司，需要遵守一般市場規(guī)律條件下股份公司制度特點和公司法規(guī)約束。

這類公司盡管與傳統(tǒng)國企不同，但是在管控方式上同樣需要黨的領(lǐng)導(dǎo)，并面臨兩大任務(wù)：一方面需要建立高效的決策體制，培育企業(yè)家隊伍；另一方面也需要按照現(xiàn)代股份公司制度，在資本管控和董事會治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上探索有效的約束機制，防止腐敗、監(jiān)督職業(yè)經(jīng)理人、貫徹國有資本的戰(zhàn)略規(guī)劃。

在這過程中，新型的“國資”公司繼續(xù)沿用傳統(tǒng)國企的管理方式將產(chǎn)生以下問題：如果黨委在監(jiān)督過程中直接參與重大決策的審批，或?qū)Ⅻh委對公司的決策審批權(quán)直接在法律、法規(guī)文件中體現(xiàn)，容易陷于被動，并在理論上引起爭議，產(chǎn)生不必要的麻煩。而在實踐中，最新政策規(guī)定了針對國企經(jīng)營者的重大決策終身責(zé)任追究制度。可實際上，在中國制度改革轉(zhuǎn)型特別時期，腐敗易界定，但是違規(guī)決策難界定，況且如果在黨委批準(zhǔn)情況下，發(fā)生決策失誤，經(jīng)營者又該承擔(dān)怎樣的責(zé)任？這無疑將黨委置于風(fēng)口浪尖，成為矛盾集中的焦點，不利于作為政治組織的黨和作為經(jīng)濟組織的企業(yè)之間有效銜接。

為了有效規(guī)避現(xiàn)代企業(yè)中的管理風(fēng)險和經(jīng)營決策風(fēng)險，改革中必須借鑒現(xiàn)代股份公司的一般準(zhǔn)則和公司法律規(guī)定。通過股東—資本和董事會治理兩條主線構(gòu)建“黨委千條線，資本一線牽”和“黨委千條線，董事會一線牽”的管控新模式。

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，黨管住了資本就管住了一切，黨管住資本的最佳方式就是通過管住國資委和獨資形態(tài)的國有資本運營公司，而由國資委和國有獨資的國有資本運營公司去管資本。通過管資本，向董事會派駐董事和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人，由此管住國有資本的重大經(jīng)營決策和戰(zhàn)略部署、資源規(guī)劃就成為了可能。

進(jìn)而為了有效梳理經(jīng)營執(zhí)行與管控監(jiān)督的關(guān)系，必須對我國國資控股、參股企業(yè)目前執(zhí)行的董事會制度進(jìn)行改造，對董事分類重新進(jìn)行科學(xué)劃分。具體就是：徹底摒棄目前按內(nèi)部和外部劃分董事的分類。因為在現(xiàn)代公司制度下，股東將成為公司的主體，把他們當(dāng)成外部人，而把被聘任的高管層（保姆）當(dāng)成內(nèi)部人，在法律上是站不住腳的，在現(xiàn)實中也是不利的。

具體改造方式是將國資公司的董事按照執(zhí)行與非執(zhí)行、獨立和非獨立兩類標(biāo)準(zhǔn)劃分，明確執(zhí)行董事負(fù)責(zé)經(jīng)營，非執(zhí)行董事負(fù)責(zé)監(jiān)督。而獨立董事則獨立于所受聘的公司及其個別股東，并不與公司業(yè)務(wù)有任何關(guān)聯(lián)。其站在獨立第三方的立場上履行職責(zé)，既要考慮對個別大股東的制約，也要考慮防止公司高管層的“內(nèi)部人”控制，維護公司股東、經(jīng)營者和勞動者的整體利益。

對于國資控股、參股企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險和管理腐敗的管控則可分別通過兩個途徑加以解決，即：對管理腐敗導(dǎo)致的風(fēng)險，重點在黨管國有資本的前提下，通過公司的內(nèi)、外部審計及定期的審計報告公開加以解決；而對經(jīng)營決策風(fēng)險的管控則主要通過董事會非執(zhí)行董事、獨立董事和公司必設(shè)的風(fēng)險控制委員會加以實現(xiàn)。

新時期的國資改革，必須從過去的黨與資本對立的舊觀念轉(zhuǎn)變?yōu)辄h與資本相統(tǒng)一的新共識。黨在與國有資本相結(jié)合的進(jìn)程中，要讓黨在幕后通過國有資本這只無形之手有效管控國有控股、參股的現(xiàn)代股份公司。讓國資委和國有獨資的國有資本運營公司在前臺，向從事實體產(chǎn)業(yè)的國資參股、控股的股份公司派駐非執(zhí)行國資股東董事，在此基礎(chǔ)上管控住公司的董事會，讓董事會承擔(dān)企業(yè)重大經(jīng)營決策和通過大股東推薦及市場招聘職業(yè)經(jīng)理人兩大核心功能。

總之，在未來國資改革中，我們既要根植于中國國情，堅定不移地堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)；又要堅持市場化的改革方向，尋求利用、培植、改造、壯大資本，從而讓資本成為黨的抓手，成為改革的動力源泉，創(chuàng)建中國獨特的國資改革模式，實現(xiàn)中國崛起。