測(cè)繪成果檔案匯交工作問(wèn)題及對(duì)策研究

滕潔

摘要：本文從測(cè)繪成果檔案匯交的現(xiàn)狀與存在的主要問(wèn)題入手，通過(guò)分析其內(nèi)在原因，提出制定完善基礎(chǔ)測(cè)繪成果檔案匯交實(shí)施辦法、推進(jìn)非基礎(chǔ)測(cè)繪成果檔案匯交、建立測(cè)繪成果檔案在線匯交全流程管理平臺(tái)等做好測(cè)繪成果檔案匯交工作的有效方法。

關(guān)鍵詞：測(cè)繪成果測(cè)繪檔案匯交全流程管理

測(cè)繪是國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、前期性工作。測(cè)繪檔案是廣大測(cè)繪工作者勞動(dòng)與智慧的結(jié)晶，是國(guó)家的無(wú)價(jià)財(cái)富，為社會(huì)主義建設(shè)提供重要的基礎(chǔ)性資源。[1]隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，各個(gè)領(lǐng)域?qū)y(cè)繪成果檔案的應(yīng)用越來(lái)越廣泛，政府決策、城市規(guī)劃、環(huán)境監(jiān)測(cè)、公共應(yīng)急等各方面越來(lái)越離不開(kāi)測(cè)繪地理信息成果資源的支撐，人民群眾在交通、旅游、醫(yī)療、娛樂(lè)等方面越來(lái)越離不開(kāi)測(cè)繪地理信息成果資源的指引，可見(jiàn)從政府管理到個(gè)人衣食住行，其對(duì)測(cè)繪地理信息資源服務(wù)的需求日益增強(qiáng)。盡管如此，自2002年12月1日，《中華人民共和國(guó)測(cè)繪法》（以下簡(jiǎn)稱《測(cè)繪法》施行至今，據(jù)筆者調(diào)查，全國(guó)正式全面開(kāi)展測(cè)繪成果檔案匯交的省份僅有海南、湖南、四川、河

北[2] [3] [4] [5]等數(shù)個(gè)省份，大部分省份都未嚴(yán)格執(zhí)行測(cè)繪

成果匯交制度，特別是非基礎(chǔ)測(cè)繪成果匯交更成了“被遺忘的角落”。同時(shí)，在CNKI上以“測(cè)繪檔案”為關(guān)鍵字檢索發(fā)現(xiàn)，自2013年以來(lái)相關(guān)文章共計(jì)107篇，以“測(cè)繪檔案匯交”“測(cè)繪成果匯交”“測(cè)繪成果檔案匯交”作為關(guān)鍵字，則僅檢索出相關(guān)文章14篇。鑒于此，筆者從匯交的現(xiàn)狀與存在的主要問(wèn)題入手，通過(guò)分析其內(nèi)在原因，提出做好測(cè)繪成果檔案匯交的幾點(diǎn)意見(jiàn)。

一、概念界定及辨析

（一）測(cè)繪檔案與測(cè)繪成果檔案

測(cè)繪檔案是在測(cè)繪生產(chǎn)等測(cè)繪活動(dòng)中形成的，用以描述自然地理要素的形狀、大小、空間位置及其屬性的，具有一定時(shí)期內(nèi)保存、查考、利用價(jià)值的各類(lèi)原始記錄、技術(shù)文件和成果等文件體系。測(cè)繪檔案具有時(shí)空特性，同一空間范圍內(nèi)形成的測(cè)繪檔案有時(shí)間順序上的區(qū)分，一般把同一空間范圍內(nèi)最新形成的測(cè)繪檔案稱為測(cè)繪成果檔案，隨著時(shí)間的推移這部分檔案可轉(zhuǎn)化為測(cè)繪檔案。由此可見(jiàn)，測(cè)繪成果檔案與測(cè)繪檔案存在從屬關(guān)系。

（二）測(cè)繪成果匯交與測(cè)繪成果檔案匯交

測(cè)繪成果匯交與測(cè)繪成果檔案匯交的含義相同，均是指測(cè)繪項(xiàng)目生產(chǎn)完成后，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)向測(cè)繪行政主管部門(mén)匯交測(cè)繪成果副本、目錄以及相關(guān)技術(shù)文檔。按內(nèi)容可將其分為基礎(chǔ)測(cè)繪成果匯交和非基礎(chǔ)測(cè)繪成果匯交。

（三）基礎(chǔ)測(cè)繪與非基礎(chǔ)測(cè)繪

基礎(chǔ)測(cè)繪是指建立全國(guó)統(tǒng)一的測(cè)繪基準(zhǔn)和測(cè)繪系統(tǒng)，進(jìn)行基礎(chǔ)航空攝影，獲取基礎(chǔ)地理信息的遙感資料，測(cè)制和更新國(guó)家基本比例尺地圖、影像圖和數(shù)字化產(chǎn)品，建立、更新基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)所進(jìn)行的工作?；A(chǔ)測(cè)繪之外的測(cè)繪活動(dòng)即非基礎(chǔ)測(cè)繪，一般非基礎(chǔ)測(cè)繪主要由市場(chǎng)需求驅(qū)動(dòng)，是未納入到各級(jí)政府統(tǒng)一規(guī)劃、年度計(jì)劃以及財(cái)政預(yù)算的測(cè)繪活動(dòng)行為。

二、測(cè)繪成果檔案匯交的現(xiàn)狀

自《測(cè)繪法》實(shí)施以來(lái)，相較其他省市而言，廣東省較早啟動(dòng)且效果顯著，故筆者以廣東省為例進(jìn)行闡述。

（一）基礎(chǔ)測(cè)繪成果檔案匯交工作穩(wěn)步推進(jìn)

2011年11月，廣東省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十七次會(huì)議修訂并頒布實(shí)施了《廣東省測(cè)繪條例》，其中規(guī)定了“匯交測(cè)繪成果副本和目錄”，旨在加強(qiáng)測(cè)繪成果的管理和促進(jìn)基礎(chǔ)地理信息資源的共享。同時(shí)，基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入逐年增加，2015年全省投入37041.15萬(wàn)元，同比增加8782萬(wàn)元，在此推動(dòng)下，基礎(chǔ)測(cè)繪成果檔案匯交工作獲得較快發(fā)展。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：2003年至今，廣東省測(cè)繪檔案保管單位接收基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目的匯交多達(dá)210多個(gè)，涉及各類(lèi)基礎(chǔ)航空攝影與航天遙感、基礎(chǔ)地理信息、大地測(cè)量等成果檔案，數(shù)據(jù)量超過(guò)100TB，形成并發(fā)布了近10萬(wàn)條測(cè)繪成果資源目錄，廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)各領(lǐng)域。

（二）非基礎(chǔ)測(cè)繪成果檔案匯交工作推進(jìn)滯后

目前，廣東省測(cè)繪行政主管部門(mén)尚未正式出臺(tái)相應(yīng)的非基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目成果匯交實(shí)施辦法，對(duì)哪些類(lèi)型項(xiàng)目必須匯交、匯交哪些內(nèi)容等沒(méi)有硬性規(guī)定，往往由匯交單位自行把握。同時(shí)，非基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目涉及全省697家測(cè)繪資質(zhì)單位，在徹底推動(dòng)上存在較大難度。盡管如此，2016年，廣東省測(cè)繪行政主管部門(mén)建成了“廣東省測(cè)繪與地理信息監(jiān)管與服務(wù)平臺(tái)”，將非基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目的成果檔案匯交納入其中，擬對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門(mén)和全省測(cè)繪資質(zhì)單位開(kāi)放入口，旨在約束各資質(zhì)單位在線匯交非基礎(chǔ)測(cè)繪成果目錄資料。如今該平臺(tái)已經(jīng)上線使用，相關(guān)的配套辦法也將啟動(dòng)。

三、測(cè)繪成果檔案匯交存在的問(wèn)題及原因分析

（一）基礎(chǔ)測(cè)繪成果檔案匯交不同步、不完整

雖然廣東省每年有數(shù)十個(gè)基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目的成果檔案需向省測(cè)繪行政主管部門(mén)匯交，但是真正完成匯交的項(xiàng)目?jī)H占總項(xiàng)目的50%左右。

已匯交的基礎(chǔ)測(cè)繪成果檔案存在匯交不及時(shí)、匯交內(nèi)容的完整性、系統(tǒng)性難以有效保障等問(wèn)題。比如，按照《測(cè)繪成果管理規(guī)定》，項(xiàng)目生產(chǎn)完成后3個(gè)月內(nèi)應(yīng)進(jìn)行匯交，但是實(shí)際工作中大多數(shù)項(xiàng)目的成果檔案匯交超過(guò)該期限，部分項(xiàng)目的成果檔案還存在缺少相關(guān)技術(shù)文檔、圖幅數(shù)量不齊全、數(shù)據(jù)格式不完備等問(wèn)題。究其原因在于：一是測(cè)繪項(xiàng)目周期性長(zhǎng)。測(cè)繪項(xiàng)目從開(kāi)始生產(chǎn)到成果通過(guò)驗(yàn)收，其中涉及多個(gè)作業(yè)流程、多道作業(yè)工序，需要多個(gè)生產(chǎn)單位共同參與完成。由于測(cè)繪成果檔案是隨著測(cè)繪項(xiàng)目的進(jìn)行而形成的，導(dǎo)致接收部門(mén)在基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目實(shí)施、過(guò)程檢查、項(xiàng)目驗(yàn)收等各階段，很難同步提出歸檔要求并監(jiān)督檢查其落實(shí)情況。二是缺乏測(cè)繪成果檔案匯交工作的具體實(shí)施辦法。國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)僅從宏觀層面對(duì)這項(xiàng)工作進(jìn)行規(guī)定，地方層面則缺少對(duì)匯交工作的具體規(guī)定，例如匯交內(nèi)容、匯交要求、文件的組織等細(xì)則，這樣就會(huì)造成生產(chǎn)單位不能依規(guī)定進(jìn)行整理，往往有什么交什么，而接收部門(mén)除了對(duì)照項(xiàng)目技術(shù)設(shè)計(jì)書(shū)檢查必備的內(nèi)容以外，往往是交什么收什么。另外，一些在線基礎(chǔ)測(cè)繪成果檔案，如數(shù)據(jù)庫(kù)、信息系統(tǒng)、在線服務(wù)平臺(tái)、連續(xù)運(yùn)行參考站等內(nèi)容，由于涉及版權(quán)等問(wèn)題，加上也沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)章制度進(jìn)行必要的保障，這部分內(nèi)容的檔案匯交工作基本上是停滯的。

（二）非基礎(chǔ)測(cè)繪成果檔案匯交工作未落實(shí)，導(dǎo)致資源分散、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重

近年來(lái)，測(cè)繪地理信息事業(yè)發(fā)展迅速，測(cè)繪地理信息市場(chǎng)活躍，使得從業(yè)單位數(shù)量不斷壯大。據(jù)國(guó)家測(cè)繪地理信息局的數(shù)據(jù)顯示：截至2014年末，全國(guó)測(cè)繪資質(zhì)單位14510個(gè)，從業(yè)人員345511人，其測(cè)繪服務(wù)總值突破100億元。每年這些單位都會(huì)形成大量的測(cè)繪成果檔案資料，由于未開(kāi)展非基礎(chǔ)測(cè)繪成果匯交工作，導(dǎo)致形成的非基礎(chǔ)測(cè)繪成果檔案分散存放、大量囤積，不僅使用者找不到相應(yīng)的成果，而且重復(fù)測(cè)繪現(xiàn)象較為普遍。例如，許多單位對(duì)某一區(qū)域進(jìn)行重復(fù)航空攝影、重復(fù)采集基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)，或者在某個(gè)市縣建設(shè)多個(gè)衛(wèi)星定位導(dǎo)航基準(zhǔn)站。

（三）測(cè)繪成果檔案匯交方式相對(duì)滯后，導(dǎo)致效率、質(zhì)量低下

無(wú)論是基礎(chǔ)測(cè)繪成果檔案的匯交，還是非基礎(chǔ)測(cè)繪成果檔案的匯交，其匯交方式主要采用離線形式，即接收部門(mén)通過(guò)接收紙質(zhì)、光盤(pán)、硬盤(pán)等成果載體，人工檢查后出具匯交憑證。在信息化背景下，由于沒(méi)有先進(jìn)的匯交平臺(tái)同步對(duì)匯交數(shù)據(jù)進(jìn)行完整性、規(guī)范性和安全性的檢查，直接導(dǎo)致匯交效率、匯交質(zhì)量的低下。

四、做好匯交工作的幾點(diǎn)建議

（一）制定完善基礎(chǔ)測(cè)繪成果檔案匯交實(shí)施辦法，實(shí)現(xiàn)及時(shí)完整歸檔

嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家制定的基礎(chǔ)測(cè)繪成果匯交制度，制定和完善涵蓋全部測(cè)繪地理信息專(zhuān)業(yè)活動(dòng)的地方性基礎(chǔ)測(cè)繪成果檔案匯交具體實(shí)施辦法，維護(hù)檔案的完整性。

一是將匯交工作制度向前延伸，確定匯交之前生產(chǎn)單位收集、整理測(cè)繪成果檔案的工作制度，明確生產(chǎn)單位在基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目成果文件歸檔工作中的責(zé)任，設(shè)置專(zhuān)門(mén)的檔案部門(mén)，配置專(zhuān)業(yè)檔案人員，將基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目成果文件歸檔工作納入到工作計(jì)劃、工作過(guò)程、工作人員的職責(zé)范圍，在項(xiàng)目生產(chǎn)過(guò)程中做好測(cè)繪檔案的收集、積累、整理等工作，為項(xiàng)目參加人員指明哪些材料最終需要?dú)w檔，以便隨時(shí)積累，及時(shí)整理和妥善保管，保證在匯交之前測(cè)繪成果檔案工作的規(guī)范性和完備性。二是制定測(cè)繪檔案匯交的工作細(xì)則，規(guī)范測(cè)繪檔案的匯交內(nèi)容、文件組織、數(shù)據(jù)內(nèi)容等，為接收部門(mén)對(duì)匯交檔案的規(guī)范性、完整性、可用性提供依據(jù)。三是針對(duì)在線基礎(chǔ)測(cè)繪成果的版權(quán)問(wèn)題，測(cè)繪行政主管部門(mén)應(yīng)在項(xiàng)目立項(xiàng)任務(wù)書(shū)中，明確生產(chǎn)單位有將該類(lèi)項(xiàng)目成果檔案匯交的義務(wù)并提供明確的匯交明細(xì)，對(duì)于涉及有創(chuàng)新、專(zhuān)利等版權(quán)問(wèn)題的內(nèi)容，可根據(jù)生產(chǎn)單位的意見(jiàn)酌情給予一定的創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)。

（二）推進(jìn)非基礎(chǔ)測(cè)繪成果檔案匯交，促進(jìn)資源共享

1.由省級(jí)測(cè)繪行政主管部門(mén)配套出臺(tái)非基礎(chǔ)測(cè)繪成果檔案匯交的相關(guān)措施，督促各級(jí)測(cè)繪行政主管部門(mén)盡快組織轄區(qū)內(nèi)測(cè)繪資質(zhì)單位開(kāi)展非基礎(chǔ)測(cè)繪成果的檔案匯交工作。建立涵蓋測(cè)繪管理、測(cè)繪成果、測(cè)繪資質(zhì)、測(cè)繪信用評(píng)價(jià)等相關(guān)聯(lián)的測(cè)繪項(xiàng)目動(dòng)態(tài)聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制。將檔案匯交與生產(chǎn)單位的測(cè)繪資質(zhì)、測(cè)繪成果提供、測(cè)繪地理信息市場(chǎng)信用評(píng)價(jià)等掛鉤，將測(cè)繪成果匯交作為生產(chǎn)單位測(cè)繪資質(zhì)的復(fù)審換證、資質(zhì)升級(jí)、增加業(yè)務(wù)范圍、年度測(cè)繪資質(zhì)巡查工作等重要考核內(nèi)容，給予未能按時(shí)匯交成果目錄或副本的測(cè)繪單位相應(yīng)的處罰，例如資質(zhì)緩辦、不提供測(cè)繪成果、信用評(píng)價(jià)扣分、項(xiàng)目不得參與優(yōu)秀測(cè)繪工程獎(jiǎng)等評(píng)選等。

2.為促進(jìn)資源共享，避免資源浪費(fèi)，省市縣各級(jí)測(cè)繪行政主管部門(mén)應(yīng)在統(tǒng)一的發(fā)布平臺(tái)下及時(shí)公布轄區(qū)內(nèi)非基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目成果檔案目錄及其申請(qǐng)利用的途徑和手續(xù)，新的非基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目實(shí)施前，生產(chǎn)單位可查閱新項(xiàng)目覆蓋區(qū)域內(nèi)是否已有相關(guān)成果的目錄，以便辦理相關(guān)的利用手續(xù)，避免重復(fù)測(cè)繪。

（三）建立測(cè)繪成果檔案在線匯交全流程管理平臺(tái)，創(chuàng)新工作模式

1.創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)測(cè)繪項(xiàng)目全流程信息化管理。建立涵蓋測(cè)繪項(xiàng)目出資人、測(cè)繪行政主管部門(mén)，測(cè)繪資質(zhì)單位、項(xiàng)目驗(yàn)收單位、成果檔案接收單位的全流程項(xiàng)目監(jiān)管功能，將測(cè)繪項(xiàng)目任務(wù)下達(dá)、資質(zhì)單位生產(chǎn)進(jìn)度登記、成果驗(yàn)收以及成果的匯交納入平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)測(cè)繪項(xiàng)目生產(chǎn)關(guān)鍵性環(huán)節(jié)的全流程管理。

2.建立完備靈活的測(cè)繪成果檔案資源分類(lèi)體系。測(cè)繪檔案的分類(lèi)很復(fù)雜，國(guó)家測(cè)繪地理信息局2015年印發(fā)的《測(cè)繪地理信息業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定》中，將測(cè)繪檔案分為17個(gè)一級(jí)類(lèi)目、56個(gè)二級(jí)類(lèi)目、37個(gè)三級(jí)類(lèi)目、19個(gè)四級(jí)類(lèi)目。其中，底層類(lèi)目并不是不可分割的，常常是多種內(nèi)容的組合。在測(cè)繪檔案匯交管理工作中，應(yīng)建立與本單位相適應(yīng)的、更為細(xì)致的測(cè)繪檔案資源分類(lèi)體系，進(jìn)而確定每一分類(lèi)的著錄項(xiàng)，通過(guò)歸納、合并確定著錄項(xiàng)目錄結(jié)構(gòu)表。同時(shí)，利用信息化手段，將分類(lèi)體系和著錄項(xiàng)目錄結(jié)構(gòu)表及其對(duì)應(yīng)關(guān)系存儲(chǔ)到數(shù)據(jù)庫(kù)，并納入到匯交平臺(tái)中。

3.提供高效智能的在線匯交功能。測(cè)繪平臺(tái)應(yīng)根據(jù)匯交數(shù)據(jù)的分類(lèi)和文件夾組織，將每一類(lèi)別的匯交文件智能化地對(duì)應(yīng)到匯交平臺(tái)建立的測(cè)繪成果檔案資源分類(lèi)體系中，并根據(jù)該測(cè)繪檔案類(lèi)別的著錄項(xiàng)目錄結(jié)構(gòu)表，準(zhǔn)確高效地從匯交數(shù)據(jù)中自動(dòng)提取著錄項(xiàng)、目錄數(shù)據(jù)、元數(shù)據(jù)信息進(jìn)行存儲(chǔ)。同時(shí)，將電子實(shí)體文件在線存儲(chǔ)到指定位置，將提取的著錄項(xiàng)目錄與對(duì)應(yīng)的實(shí)體文件建立對(duì)應(yīng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)雙向查詢和調(diào)閱。

注釋及參考文獻(xiàn)：

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