英國(guó)房產(chǎn)稅改革和價(jià)值評(píng)估經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的借鑒意義

文/徐蘊(yùn)清

英國(guó)房產(chǎn)稅改革和價(jià)值評(píng)估經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的借鑒意義

文/徐蘊(yùn)清

【問(wèn)題和爭(zhēng)議】雖然英國(guó)的體系相對(duì)完善和公平，但關(guān)于其制度設(shè)計(jì)的問(wèn)題仍然值得討論。首先，關(guān)于征收的稅率，在不同等級(jí)價(jià)值的房產(chǎn)中，呈現(xiàn)遞減而非遞增的趨勢(shì)。比如，根據(jù)英格蘭現(xiàn)行的1991年制定的8個(gè)價(jià)值等級(jí)，價(jià)值￡40,000的住宅的有效稅率是2.4%，價(jià)值￡100,000的住宅的有效稅率是1.8%，而超過(guò)￡1 million的住宅的有效稅率則降低至0.3% （見(jiàn)圖1）(DCLG 2012, Lawton and Reed 2013)。也就是說(shuō)，隨著價(jià)值的升高，等級(jí)的上升，稅率在逐步降低。因此，高稅率的對(duì)象往往是收入較低，生活在比較狹小和便宜的住房里；與擁有更好住房條件和較為富有的家庭相比，年輕人和低收入人群的負(fù)擔(dān)更為繁重。這帶來(lái)了社會(huì)不公和矛盾，在經(jīng)濟(jì)疲軟和失業(yè)率居高的情況下，會(huì)引起更大的社會(huì)問(wèn)題。這種隨著價(jià)值提高而遞減的稅率設(shè)置事實(shí)上鼓勵(lì)了人們購(gòu)買并居住在較大和價(jià)值較高的房子里(Evans 2009)。關(guān)于空置住房和第二套住房的減免政策進(jìn)一步降低了購(gòu)買，保有和空置大房的成本，這不利于抑制住房投資，和提高住宅的利用效率，反而刺激了投機(jī)需求和住宅價(jià)格的攀升。在2015年房產(chǎn)稅改革提案提出之前，2014年度倫敦的年均房?jī)r(jià)漲幅高達(dá)36%（Ref）。

第二，八個(gè)等級(jí)的結(jié)構(gòu)設(shè)置不盡合理。這些稅階是根據(jù)1991年住房評(píng)估值確定的，之后20多年中并未更改或更新。而事實(shí)上，英國(guó)平均名義房?jī)r(jià)已經(jīng)從1991年Q4的￡53,635上升到了2010年Q4的￡163,244，漲幅超過(guò)2倍以上(Nationwide 2011)。因此，這些稅階的設(shè)計(jì)早已過(guò)時(shí)，換句話說(shuō)，現(xiàn)行的稅收數(shù)額實(shí)際上已被大打折扣，不能反映住房當(dāng)下的市場(chǎng)價(jià)值，不利于住房的高效利用，也變相地推動(dòng)了市場(chǎng)泡沫的形成。另外，這八個(gè)稅階之間的價(jià)值分配并不均衡，大量的住宅集中在幾個(gè)較低的稅階中，而價(jià)值差異很大的高端住宅在稅階中得不到區(qū)分（見(jiàn)圖2）。按照1991年以來(lái)實(shí)行的稅階分布，三分之二的住房屬于前三個(gè)稅階，而價(jià)值高于￡320,000的所有住房都被分在同一個(gè)稅階(DCLG 2012, Lawton and Reed 2013)。這造成的后果包括較大較高價(jià)格的住房課稅太低，而較小較低價(jià)格的住房課稅過(guò)重，年長(zhǎng)和富有的人群擁有的住房?jī)r(jià)值被推高，而年輕人面臨的住房成本進(jìn)一步提高，更難爬上擁有住房的階梯。

（一）營(yíng)業(yè)房產(chǎn)稅的特點(diǎn)和問(wèn)題

【營(yíng)業(yè)房產(chǎn)稅】（或譯為非家庭稅），是針對(duì)經(jīng)營(yíng)性不動(dòng)產(chǎn)（包括廠房、商鋪、寫(xiě)字樓等非住宅用）征收的稅種，由中央政府統(tǒng)一管理，地方政府組織收取和支配。和住宅房產(chǎn)稅相比不同的是，營(yíng)業(yè)房產(chǎn)稅的稅基是物業(yè)的評(píng)估租金價(jià)值（Rental），仍由估價(jià)署（Valuation Office Agency）組織進(jìn)行，每5年重估一次，最近一次重估是在2010年4月1日。稅率是每財(cái)政年度最后一天3月31日由中央政府統(tǒng)一決定（英格蘭，威爾士和蘇格蘭分別有各自的稅率），倫敦地區(qū)享有一定的特權(quán)，可以在一定范圍內(nèi)設(shè)定自身的稅率。但稅率的漲幅一般不得超過(guò)通脹的漲幅，因此，即便重估價(jià)值上升，最終所交稅額也未必有大幅上升。

【價(jià)值評(píng)估】值得指出的是，營(yíng)業(yè)房產(chǎn)稅的依據(jù)是評(píng)估租金，即估價(jià)當(dāng)日物業(yè)在公開(kāi)市場(chǎng)上的租金（Open Market Rental）。因此，在進(jìn)行評(píng)估時(shí)，專業(yè)估價(jià)師需要考慮物業(yè)的位置、大小、當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)條件、物業(yè)是出租還是出售等多種因素。但不管是否出租，應(yīng)該以公開(kāi)市場(chǎng)的評(píng)估價(jià)值為準(zhǔn)，而非實(shí)際租金。評(píng)估方法的選取仍然以適用性為原則，例如商鋪、寫(xiě)字樓、一般工業(yè)物業(yè)通常用市場(chǎng)比較法，加油站、電影院則用收益法；特殊工業(yè)物業(yè)、政府大樓、廠房機(jī)器等一般用成本法。

【減免政策】營(yíng)業(yè)房產(chǎn)稅也有相應(yīng)的減免政策，但與住宅房產(chǎn)稅不同的是其依據(jù)主要是房產(chǎn)用途而非所有權(quán)屬。屬于免征營(yíng)業(yè)稅的房地產(chǎn)有：農(nóng)用土地及建筑、漁場(chǎng)、船舶停泊處、教堂等宗教建筑、公園以及為殘疾人提供服務(wù)的特定房產(chǎn)、空置的工業(yè)房產(chǎn)。同時(shí)，繼承而來(lái)的經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)如果空置也可以豁免50%的稅收。

【問(wèn)題和爭(zhēng)議】和住宅房產(chǎn)稅等其他稅種一樣，營(yíng)業(yè)房產(chǎn)稅也一直備受批評(píng)和攻擊，雖然改革措施并未中斷，但是一些根本性的問(wèn)題仍然存在，比如對(duì)土地和建筑物放在一起征稅的做法被認(rèn)為不利于鼓勵(lì)對(duì)現(xiàn)有建筑的改造和提升(Plimmer 2003)。另外，更重要的一個(gè)方面在于，現(xiàn)行的營(yíng)業(yè)稅制度不利于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，因?yàn)椋?）不對(duì)所有土地和建筑物的占用者征稅；2）不鼓勵(lì)棕地開(kāi)發(fā)，不利于城市地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展；3）不對(duì)開(kāi)發(fā)價(jià)值征稅，鼓勵(lì)持有土地而不建設(shè)利用，不利于土地循環(huán)和高效利用。

在英國(guó)，可持續(xù)發(fā)展作為主要國(guó)策，在土地利用中的重點(diǎn)體現(xiàn)就在于聚焦棕地（Brownfield Sites）再開(kāi)發(fā)，即已被開(kāi)發(fā)過(guò)的棕色地塊。雖然該目標(biāo)在其規(guī)劃體系中有所強(qiáng)調(diào)，但是在規(guī)范引導(dǎo)開(kāi)發(fā)活動(dòng)中，規(guī)劃的作用是被動(dòng)的，只有在有開(kāi)發(fā)需求的時(shí)候才能有效地發(fā)揮。相比之下，稅收制度能主動(dòng)地在更廣泛的層面直接影響房產(chǎn)所有者或使用者的行為。但是上述稅制中對(duì)空置房產(chǎn)的減免政策，變相鼓勵(lì)持有不開(kāi)發(fā)，不利于促進(jìn)棕地再利用，和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。另外，現(xiàn)行的稅制不對(duì)開(kāi)發(fā)價(jià)值征稅，當(dāng)規(guī)劃許可批復(fù)后土地價(jià)值往往提升，土地的所有者直接受益，但是這部分收益并沒(méi)有被要求征稅。再有，交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和改造，比如地鐵，往往使其沿路主要站點(diǎn)周圍的土地相應(yīng)升值，這部分升值并不是土地?fù)碛姓咧鲃?dòng)投入的，但是同樣，他們的受益并沒(méi)有被征稅，不利于社會(huì)資源的有效和公平配置。

（二）對(duì)英國(guó)房產(chǎn)稅制度設(shè)置的評(píng)價(jià)

征收房產(chǎn)稅主要有兩個(gè)目的：1）增加政府財(cái)政收入，2）重新分配社會(huì)財(cái)富；而房產(chǎn)稅制度設(shè)置最重要的是做到高效和公平。高效，即在較短的時(shí)間，用較低的成本，最大化地收取稅額，不因行政等壁壘造成損失；公平則是重新分配財(cái)富的重中之重。但是效率和公平本身并不一定能同時(shí)滿足，高效的體系可能并不公平，反之亦然。因此，在現(xiàn)實(shí)情況中，稅制本身的制定和執(zhí)行需要合理平衡效率和公平的目標(biāo)。

Vlassenko (2001)建立了一套針對(duì)房產(chǎn)稅的評(píng)價(jià)體系，從效率和公平兩個(gè)方面（各8個(gè)指標(biāo)）（見(jiàn)表4），對(duì)英國(guó)、法國(guó)和瑞典三個(gè)國(guó)家的房產(chǎn)稅制度分別進(jìn)行了評(píng)估。該指標(biāo)體系再次反應(yīng)了基于評(píng)估價(jià)值的重要性，以及稅基評(píng)估需要有效的機(jī)制保障，和規(guī)律性的重估以保證公平等要求。評(píng)估結(jié)果顯示，英國(guó)的房產(chǎn)稅體制屬于‘相當(dāng)有效率’，征收效率明顯高于法國(guó)，但是稅收總收入在近年內(nèi)有所降低，這與評(píng)估價(jià)值過(guò)時(shí)的稅基有關(guān)。并且，英國(guó)稅制的公平性不高，仍處在‘相當(dāng)公平’和‘相對(duì)公平’之間。主要的批評(píng)集中在稅階的制定上，英國(guó)現(xiàn)行的8級(jí)稅階形成了遞減稅的特點(diǎn)，最高等級(jí)與最低等級(jí)對(duì)應(yīng)的房產(chǎn)價(jià)值起碼相差8倍，但對(duì)其征收的稅額卻只差3倍(IRRV 1997).

這些主要問(wèn)題十多年后的今天仍然存在。上節(jié)分析的住宅房產(chǎn)稅的稅基過(guò)時(shí)，稅階分布不均衡，低價(jià)房征收過(guò)度，高價(jià)房稅收不夠，年輕人和低收入人群房產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)重，而年長(zhǎng)者和高收入人群負(fù)擔(dān)較輕都是效率低和公平差的表現(xiàn)。營(yíng)業(yè)房產(chǎn)稅不對(duì)土地增值和開(kāi)發(fā)價(jià)值征稅，不利于土地循環(huán)利用，不能把公共資源回饋社會(huì)，影響稅收效率的提高和社會(huì)公平的維護(hù)。因此，在新形勢(shì)下想要發(fā)揮房產(chǎn)稅對(duì)增加財(cái)稅，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)方面更大的作用，必須在這些問(wèn)題領(lǐng)域進(jìn)行適當(dāng)?shù)母倪M(jìn)。但是，改革需要對(duì)新方案對(duì)稅收可能得出的結(jié)果做出綜合考量，并在當(dāng)下政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下實(shí)行改革的可行性進(jìn)行評(píng)估。（待續(xù)）（本文作者單位為西交利物浦大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)系）