加快農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度改革

趙文新

摘 要：隨著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，小城市發(fā)展用建設(shè)用地緊張與農(nóng)村宅基地使用浪費(fèi)之間的矛盾越來越大。積極推動(dòng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度改革，盤活農(nóng)村宅基地存量是解決新型小城市發(fā)展中建設(shè)用地緊張的有效途徑?，F(xiàn)階段在農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度改革中要重點(diǎn)解決兩大問題：一是“空心村”問題，退出、整理舊宅基地重新規(guī)劃使用；二是，探索建立在新型城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村宅基地使用權(quán)的合理退出機(jī)制。

關(guān)鍵詞：新型小城市；宅基地使用權(quán)制度；改革

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.26.092

隨著我國大城市“城市病”現(xiàn)象的出現(xiàn)和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施，小城市的發(fā)展逐漸成為我國新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，小城市要發(fā)展就必然對(duì)城市建設(shè)用地產(chǎn)生極大的需求，但在現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地嚴(yán)重不足，所以小城市建設(shè)用地增長必須走一條集約節(jié)約的道路，要努力盤活建設(shè)用地存量。另一方面，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)加速，但是我國農(nóng)村宅基地依然呈現(xiàn)增長的趨勢(shì)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國農(nóng)村人口每年以1.6%的速度在減少，而農(nóng)村宅基地總面積卻每年增加1%。農(nóng)村宅基地規(guī)劃管理混亂、宅基地閑置現(xiàn)象普遍存在，大量農(nóng)村建設(shè)用地浪費(fèi)?，F(xiàn)階段要加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度改革，盤活農(nóng)村宅基地存量，把農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)化為小城市的建設(shè)用地。

1 當(dāng)前我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的現(xiàn)狀

農(nóng)村宅基地是指專門用于農(nóng)戶建造房屋或住房以及生活庭院的那部分土地，《土地管理法》第八條規(guī)定，農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民只擁有宅基地的使用權(quán)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)，是指農(nóng)村居民在法律允許范圍內(nèi)對(duì)宅基地的占有、使用和收益的權(quán)利，是農(nóng)戶憑借農(nóng)村集體成員權(quán)從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無償取得的一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)權(quán)利，具有無償性和社會(huì)保障的功能。因此農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得需要農(nóng)戶憑借其集體成員權(quán)向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)提出申請(qǐng)經(jīng)過鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

但是農(nóng)戶取得宅基地使用權(quán)也不是沒有限制的，該法第六十二條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)村村民建住宅應(yīng)盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。《物權(quán)法》將農(nóng)村宅基地使用權(quán)定義為用益物權(quán)，是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利，允許農(nóng)村宅基地出租以及在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部出售、轉(zhuǎn)讓等行為，但是《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。我國農(nóng)村宅基地的使用權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員長期享有的一項(xiàng)權(quán)利，我國法律沒有規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)的時(shí)間限制，農(nóng)戶一旦申請(qǐng)獲得宅基地使用權(quán)，便長期享有，任何人、任何組織非依法定原因不能剝奪農(nóng)戶宅基地使用權(quán)。法律禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地。

依法對(duì)宅基地使用權(quán)實(shí)施收回是宅基地退出的重要途徑?！锻恋毓芾矸ā返诹鍡l規(guī)定因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的，集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)收回土地使用權(quán)。但在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)村集體組織收回宅基地的情形卻寥寥無幾。

2 我國農(nóng)村宅基地利用存在的問題

2.1 農(nóng)村一戶多宅問題

雖然《土地管理法》明確規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，但事實(shí)上“一戶多宅”現(xiàn)象存在還較為普遍。造成這種現(xiàn)象的原因，一是現(xiàn)階段農(nóng)村普遍存在“建了新房不拆舊房”的現(xiàn)象，農(nóng)戶出于改善生活條件的目的在空閑地上建造新的住宅，取得新的宅基地之后仍然不放棄以前的宅基地。二是一些富裕的農(nóng)戶為了獲取農(nóng)村宅基地的價(jià)值增值，購買農(nóng)村閑置的宅基地，甚至占用空閑的農(nóng)地作為宅基地。三是因?yàn)槔^承造成的“一戶多宅”現(xiàn)象，由于宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)是密不可分的，這就導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用權(quán)隨著房屋的繼承而轉(zhuǎn)移到原使用權(quán)人子女手中。

2.2 農(nóng)村宅基地閑置問題

造成我國農(nóng)村宅基地閑置問題的原因主要有以下三方面。第一，由于農(nóng)村人口流動(dòng)或農(nóng)戶分化導(dǎo)致的農(nóng)村宅基地閑置，農(nóng)戶在城市有穩(wěn)定的工作和生活導(dǎo)致農(nóng)村宅基地已多年無人居住。第二，“一戶多宅”造成的農(nóng)村宅基地閑置，現(xiàn)階段我國農(nóng)村居民擁有兩處甚至多處宅基地的現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致了宅基地閑置問題。第三，由于宅基地面積超標(biāo)等造成的農(nóng)村宅基地閑置，雖然我國《土地管理法》明確規(guī)定農(nóng)村宅基地的使用面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的面積，但是在農(nóng)村大量存在宅基地面積超標(biāo)，違章建房等現(xiàn)象，這就造成了農(nóng)戶宅基地上的住宅閑置的現(xiàn)象。

2.3 農(nóng)村宅基地?zé)o法合理退出問題

我國農(nóng)村宅基地缺乏收回機(jī)制，是我國農(nóng)村宅基地?zé)o法合理退出的原因之一。對(duì)于農(nóng)村宅基地退出缺乏合理的激勵(lì)和補(bǔ)償機(jī)制是造成農(nóng)村宅基地?zé)o法合理退出的最重要原因。原有宅基地面積過小、宅基地建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，導(dǎo)致宅基地建設(shè)隨意性較強(qiáng)以及宅基地產(chǎn)權(quán)不完整等因素也阻礙了農(nóng)村宅基地合理退出。

3 推動(dòng)小城市建設(shè)的宅基地使用權(quán)制度改革的建議

3.1 建立健全農(nóng)戶宅基地超標(biāo)有償使用和合理清退制度

建議以縣域?yàn)閱挝桓鶕?jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，明確宅基地合理使用面積。對(duì)由于歷史原因形成農(nóng)戶宅基地超標(biāo)使用部分則要進(jìn)行合理的處置。優(yōu)先鼓勵(lì)農(nóng)戶自愿清退超標(biāo)占用的宅基地，對(duì)農(nóng)戶自愿清退的宅基地上附屬建筑物如有殘存價(jià)值的，可以對(duì)其價(jià)值進(jìn)行第三方評(píng)估并由農(nóng)民集體給予合理補(bǔ)償。但是，不能強(qiáng)制清退農(nóng)戶超標(biāo)占用的宅基地、強(qiáng)行拆除農(nóng)戶超標(biāo)占用宅基地上附屬物。對(duì)農(nóng)戶事實(shí)上已經(jīng)形成的超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地，如果不愿意清退的，則設(shè)定有償使用的期限，制定有償使用費(fèi)用征收標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行分期征收或一次性征收。

3.2 深入探索農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)性收益的實(shí)現(xiàn)形式

長久以來，我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的特殊性、國家對(duì)其交易的限制以及農(nóng)民市場(chǎng)意識(shí)的薄弱，使得宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)性權(quán)益無法得到有效實(shí)現(xiàn)。要釋放農(nóng)村“沉睡的資本”，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，提高農(nóng)村宅基地使用效率，就要積極探索農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)性收益實(shí)現(xiàn)方式。首先要明確界定宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)明晰是產(chǎn)權(quán)交易的基礎(chǔ)，要不斷完善和推進(jìn)宅基地使用權(quán)確權(quán)頒證制度。要不斷探索農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押貸款、擔(dān)保以及轉(zhuǎn)讓的有效途徑。完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)換社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)戶用閑置的宅基地使用權(quán)換取社會(huì)保險(xiǎn)如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等。最后，農(nóng)戶應(yīng)加強(qiáng)市場(chǎng)機(jī)制意識(shí)，利用自家的宅基地開展庭院經(jīng)濟(jì)、農(nóng)戶住房出租以及商業(yè)經(jīng)營等方式增加收入，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)性權(quán)益。

3.3 建立健全宅基地使用權(quán)有償退出制度

利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，來推動(dòng)農(nóng)戶退出宅基地，為我國小城市發(fā)展釋放城市建設(shè)用地指標(biāo)。一是一定要尊重農(nóng)民意愿，一定要從法律上明確宅基地使用權(quán)是農(nóng)戶依法享有的不可侵犯的物權(quán)，任何政府部門、組織和個(gè)人都不能強(qiáng)制剝奪、侵占農(nóng)戶合理享有的宅基地使用權(quán)。二是，建立健全農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)的合理補(bǔ)償機(jī)制，這一合理補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)該保障農(nóng)民能取得在小城市購買宜居住房的能力，能夠具備在城鄉(xiāng)取得穩(wěn)定收入和社會(huì)保障的能力。三是，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策來促使農(nóng)民退出宅基地使用權(quán)的政策，應(yīng)該加強(qiáng)中央層面的頂層設(shè)計(jì)，降低地方政府部門補(bǔ)償機(jī)制的自由裁量權(quán)。徹底改變當(dāng)前地方政府部門在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策執(zhí)行過程中既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的雙重角色。

3.4 實(shí)行補(bǔ)償與社會(huì)保障相結(jié)合的制度

在農(nóng)村宅基地改革過程中，可以實(shí)行補(bǔ)償與社會(huì)保障相結(jié)合的制度，對(duì)于自愿退出宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶除了在經(jīng)濟(jì)上一次性補(bǔ)償外，首先要將其納入城市戶籍管理制度，深化戶籍制度改革，放開小城市落戶限制。其次要將其納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障體系，使其享受同市民同等的社會(huì)福利保障，與市民同等享有教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等權(quán)利。最后，要為其提供職業(yè)教育、公共保障房以及城鎮(zhèn)再就業(yè)等社會(huì)公共服務(wù)，解決其退出農(nóng)村宅基地的后顧之憂。

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