地方政府性債務(wù)的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)及其治理

鄭潔　左翎

摘要：在新常態(tài)背景下，準(zhǔn)確判斷地方政府性債務(wù)的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而提升其治理效率，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)高效持續(xù)運(yùn)行，正是需要深入研究的前瞻性問(wèn)題。本文對(duì)中國(guó)地方政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)及其治理展開(kāi)全方位的探索性研究，以期達(dá)到防控和化解地方政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)，避免地方政府“公司化”和地方經(jīng)濟(jì)推行“負(fù)債式增長(zhǎng)戰(zhàn)略”，并最終打破地方政府性債務(wù)惡性循環(huán)的困局。

關(guān)鍵詞：地方政府性債務(wù)：結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)：風(fēng)險(xiǎn)治理

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-176X（2016）07-0077-05

一、引言

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，工業(yè)化和城市化進(jìn)程加快，地方政府越來(lái)越多地承擔(dān)起促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職能，建設(shè)性融資需求急劇攀升。而分稅制改革后的財(cái)政體制留給地方政府的可用財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了建設(shè)性投資的需要，因而地方政府選擇各種舉債融資方式獲取大量債務(wù)資金用以進(jìn)行大規(guī)模的地方公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，客觀上形成了規(guī)模龐大的地方政府性債務(wù)；地方政府在橫向競(jìng)爭(zhēng)壓力以及政績(jī)考核導(dǎo)向下不斷增加預(yù)算開(kāi)支，甚至借助預(yù)算外及體制外的隱性債務(wù)來(lái)發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)也是不爭(zhēng)的事實(shí)；地方政府“經(jīng)濟(jì)人”的特性也促使其有意識(shí)地運(yùn)用公共債務(wù)來(lái)追求自身利益而罔顧道德風(fēng)險(xiǎn)和公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。這些主客觀多重因素最終導(dǎo)致地方政府性債務(wù)規(guī)模迅速攀升、償債壓力逐漸暴露、局部債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，已然成為各級(jí)地方政府經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的極大隱患。甚至造成社會(huì)信用環(huán)境的惡化和政府公信力的下降。

二、國(guó)內(nèi)外研究梳理及現(xiàn)狀述評(píng)

地方政府性債務(wù)作為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善的重要杠桿和主流手段，在其運(yùn)行過(guò)程中所出現(xiàn)的政治、經(jīng)濟(jì)、法律和社會(huì)等方面的制度缺失和體系弊端所誘發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)和隱藏的危機(jī)備受社會(huì)各界關(guān)注。在新常態(tài)背景下，如何通過(guò)準(zhǔn)確判斷地方政府性債務(wù)的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，從而提升其治理效率，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)高效持續(xù)運(yùn)行，正是需要深入研究的前瞻性問(wèn)題。國(guó)外學(xué)者的研究起步較早，Stigler認(rèn)為地方性公共物品由地方政府提供比由中央政府提供更能改善社會(huì)福利，因而地方政府舉債有其合理性。Hana建立了著名的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣分析政府面臨的四種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，為了解決債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，其基于可支配財(cái)政資源的角度又提出了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖矩陣，剖析了政府可能用于償付政府債務(wù)的收入來(lái)源，他認(rèn)為，對(duì)沖矩陣主要是對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分析起補(bǔ)充作用的，如果把這兩個(gè)矩陣合并在一起分析，則可以得到擴(kuò)展后的政府資產(chǎn)負(fù)債管理框架。Christine和Deepak認(rèn)為中央財(cái)政的支持有限，而地方政府的建設(shè)資金需求量也較大，同時(shí)地方政府為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生的投融資債務(wù)可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，那么允許地方政府舉債是有效率的，前提條件是要指定合理的監(jiān)管和報(bào)告制度。Bernard和Krisztina提出地方政府的舉債行為不僅是一個(gè)財(cái)政能力問(wèn)題，更是一個(gè)自我控制問(wèn)題，并強(qiáng)調(diào)了監(jiān)管體系的重要性。

國(guó)內(nèi)學(xué)者在地方政府是否具有發(fā)債權(quán)這一問(wèn)題上的觀點(diǎn)基本一致，均認(rèn)為應(yīng)該賦予地方政府舉債權(quán)。張強(qiáng)和陳紀(jì)瑜分析了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與政府投融資之間的關(guān)系。劉尚希和趙全厚把政府債務(wù)和政府可支配資源聯(lián)系起來(lái)進(jìn)行分析，進(jìn)而判斷政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況。寇鐵軍和張海星認(rèn)為地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況是誘發(fā)我國(guó)財(cái)政外部性的重要因素之一。高英慧和高雷阜提出了構(gòu)建防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)控管理系統(tǒng)和外審管理系統(tǒng)。鄭潔認(rèn)為把地方政府性債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理是治本之策，建議編制地方政府性債務(wù)預(yù)算。

以上文獻(xiàn)顯示了國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)該領(lǐng)域有著基本清晰的研究脈絡(luò)和框架體系，這些都為本文的研究提供了理論積淀和實(shí)踐指導(dǎo)。然而，在中國(guó)地方政府性債務(wù)總體風(fēng)險(xiǎn)可控這一前提下。到底存在怎樣特殊的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，該采取何種措施來(lái)有效治理和防控？國(guó)外的管理體制因具體國(guó)情的差異不能照搬照抄，而國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究則處于一種較為零散、未成體系的狀態(tài)，并仍堅(jiān)持傳統(tǒng)的問(wèn)題導(dǎo)向型研究思路，這些均為本文提供了充足的研究動(dòng)力和拓展性較強(qiáng)的研究空間。

三、中國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基本判斷

1.總體風(fēng)險(xiǎn)可控

從債務(wù)規(guī)模角度來(lái)看，截至2013年6月底。全國(guó)地方政府性債務(wù)余額為178 908.66億元，而其他資料顯示的情況則更糟。根據(jù)財(cái)政部提交人大審議的預(yù)算報(bào)告顯示，2016年地方政府性債務(wù)限額為171800億元（其中包含一般債務(wù)余額限額107 000億元，專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)余額限額64 800億元），比2015年新增額度11800億元，增幅為7.37%。

截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占地方政府性債務(wù)總額的60.85%，與2010年底和2012年底的數(shù)據(jù)相比，分別增長(zhǎng)了38.35%和11.55%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)占地方政府性債務(wù)總額的14.90%，分別比2010年底和2012年底增長(zhǎng)了12.33%和6.70%：地方政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)占地方政府性債務(wù)總額的24.25%，分別比2010年底和2012年底增長(zhǎng)了61.53%和13.12%；地方政府性債務(wù)余額共計(jì)約178 908.66億元，分別比2010年底和2012年底增長(zhǎng)了40.10%和11.21%。

從地方政府性債務(wù)的使用結(jié)構(gòu)來(lái)看，如表1所示，截至2013年6月底，地方政府性債務(wù)主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目，其中，近80%用于公益性城市建設(shè)項(xiàng)目，這部分項(xiàng)目基本沒(méi)有盈利，如城市道路、廣場(chǎng)、公園的建設(shè)和環(huán)境治理；近10%用于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，這部分項(xiàng)目盈利與否不確定，如自來(lái)水廠、污水處理廠和垃圾回收利用等建設(shè)項(xiàng)目，投資回收期很長(zhǎng)；另近10%用于支付累積的貸款利息，這是必要的財(cái)務(wù)費(fèi)用支出。根據(jù)中華人民共和國(guó)審計(jì)署的最新數(shù)據(jù)顯示，地方政府性債務(wù)中用于交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)、市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、保障性住房等的支出總比重約為92.14%。

衡量地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)從債務(wù)的量與質(zhì)兩方面進(jìn)行考察。如果說(shuō)債務(wù)率和逾期債務(wù)率代表“量”，地方政府性債務(wù)資金的投向結(jié)構(gòu)則代表“質(zhì)”。一方面，從數(shù)據(jù)分析結(jié)果來(lái)看。中國(guó)地方政府性債務(wù)的債務(wù)率、償債率和逾期債務(wù)率均低于國(guó)際警戒線。國(guó)際上對(duì)政府性債務(wù)安全性的判斷主要參考《馬斯特里赫特條約》中的兩個(gè)臨界值指標(biāo)，即政府性債務(wù)余額占GDP的60%和財(cái)政赤字占GDP的3%。截至2012年12月底，中國(guó)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額占當(dāng)年GDP的21%，低于60%的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)；債務(wù)率、逾期債務(wù)率等數(shù)據(jù)均低于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，中國(guó)地方政府性債務(wù)主要投向?yàn)橹醒胪顿Y地方配套的公益性建設(shè)項(xiàng)目及其他難以吸引社會(huì)投資的公益性建設(shè)項(xiàng)目，大多有相應(yīng)的實(shí)物資產(chǎn)和項(xiàng)目收益作為償債保障。而且，根據(jù)2016年的預(yù)算報(bào)告測(cè)算，2016年地方政府綜合財(cái)力為19700億元，和171800億元的地方政府債務(wù)余額所對(duì)應(yīng)的債務(wù)率約89%，這一比率比2015年上升了3個(gè)百分點(diǎn)，但仍低于100%的風(fēng)險(xiǎn)警戒線。因此，中國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)處于相對(duì)安全的區(qū)間內(nèi).其風(fēng)險(xiǎn)并不在于債務(wù)的數(shù)量和規(guī)模，但局部風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

2.新常態(tài)下隱藏著諸多結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)

（1）融資主體緊縮與資金需求強(qiáng)烈之間的矛盾風(fēng)險(xiǎn)

從債務(wù)資金來(lái)源看，截至2013年6月底.銀行貸款、BT、發(fā)行債券是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要來(lái)源，其中，銀行是地方政府性債務(wù)的最大債權(quán)人，占78.07%，這已經(jīng)給銀行業(yè)在“去杠桿”過(guò)程中造成了極大的沖擊，因而來(lái)自銀行貸款的比例未來(lái)必然將逐步收縮。從2014年開(kāi)始，銀行貸款在地方政府性債務(wù)中的占比明顯下降，但仍占主導(dǎo)地位。與此同時(shí)，還存在著大量的隱性舉債主體，如融資平臺(tái)公司、影子銀行等，其造成的直接后果就是債務(wù)不透明。不利于政府部門(mén)進(jìn)行計(jì)量、審計(jì)和監(jiān)督。另外，當(dāng)前地方政府在加強(qiáng)醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)、推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等改善民生和提高公共服務(wù)能力的支出方面依然負(fù)有重要職責(zé)，地方政府性債務(wù)隱藏著極強(qiáng)的非理性投資慣性和剛性擴(kuò)張沖動(dòng)，這兩種矛盾沖突的結(jié)果必然要求強(qiáng)化政府作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理者的公共財(cái)政責(zé)任。

（2）經(jīng)濟(jì)減速下行帶來(lái)的地方政府償債能力弱化與違約風(fēng)險(xiǎn)

地方政府的償債能力與地方公共財(cái)政的收支水平、債務(wù)投資項(xiàng)目的盈利水平等多種因素密切相關(guān)。近年來(lái)，地價(jià)上漲成為地方政府性債務(wù)擴(kuò)張的助推器，地方財(cái)政逐步淪落為“土地財(cái)政”。當(dāng)前，支撐高房?jī)r(jià)的制度環(huán)境、貨幣基礎(chǔ)和市場(chǎng)條件已然發(fā)生了改變。地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入有相當(dāng)程度的依賴(lài)，地方政府融資平臺(tái)也多以土地作為融資抵押物，地價(jià)波動(dòng)直接影響其融資和債務(wù)償還能力。截至2012年12月30日，11個(gè)省、316個(gè)市、1396個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額為34865.24億元，占省、市、縣三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的37.23%。一旦房?jī)r(jià)泡沫破滅，地價(jià)將大幅下跌，地方政府的償債能力必然下降，而以土地做抵押的融資項(xiàng)目也必然遭受違約的信用危機(jī)。另外，當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)雖然向好但仍有波動(dòng)，正處于“三期”疊加時(shí)期，諸多因素導(dǎo)致的結(jié)果就是地方政府償債能力的弱化和違約風(fēng)險(xiǎn)的加大。

（3）負(fù)債層級(jí)下移可能引發(fā)的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)

從政府層級(jí)的角度來(lái)分析，省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)地方政府均存在大量債務(wù)，其中，四級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)所占比重分別為16.33%、44.50%、36.35%和2.82%，市、縣兩級(jí)地方政府的負(fù)債比重總額已經(jīng)高達(dá)80.85%：四級(jí)地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)所占比重分別為58.63%、27.85%、13.09%和0.44%，市、縣兩級(jí)地方政府所占比重為40.94%。而負(fù)債層級(jí)越下移，越容易引發(fā)財(cái)政危機(jī)。審計(jì)報(bào)告顯示，全國(guó)有100多個(gè)市級(jí)、400多個(gè)縣級(jí)地方政府的債務(wù)率超過(guò)100%。從全國(guó)范圍來(lái)看，縣域經(jīng)濟(jì)總體較為單薄，城市化和工業(yè)化程度普遍不高，而且市、縣兩級(jí)地方政府也不具備發(fā)行債券的資格，財(cái)政收入能力處于弱勢(shì)且土地開(kāi)發(fā)在短期內(nèi)缺乏足夠動(dòng)力，因而在債務(wù)增速加快的同時(shí)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷聚集累積，也更容易成為地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)點(diǎn)和重災(zāi)區(qū)。

（4）債務(wù)期限錯(cuò)配和格局失衡帶來(lái)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)

多數(shù)地方政府性債務(wù)投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目大多周期長(zhǎng)，變現(xiàn)能力弱，債券發(fā)行期限內(nèi)（3—5年）很可能沒(méi)有足夠的效益來(lái)償還本息，若到期不能償還，將給相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)流動(dòng)性帶來(lái)巨大壓力。2015年11月12日中國(guó)銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，截至2015年9月底，中國(guó)商業(yè)銀行不良貸款余額為11 863億元，占2014年GDP的1.87%。不良貸款率為1.59%，較上季度末上升了0.09個(gè)百分點(diǎn)。另外，“借新債還舊債”這種高杠桿運(yùn)作方式也隱匿了大量的信用風(fēng)險(xiǎn)，在金融業(yè)“去杠桿”和經(jīng)濟(jì)下行壓力下，提供大量地方政府融資的銀行、信托等金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)或?qū)⒉粩啾┞丁?/p>

四、提升地方政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)治理效率的政策思路

當(dāng)前地方政府性債務(wù)總體風(fēng)險(xiǎn)雖然可控，但卻存在融資模式不規(guī)范、債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理、償債能力削弱等多種不利因素的疊加，還面臨債務(wù)過(guò)剩、投資過(guò)度與長(zhǎng)期內(nèi)融資需求加大的多重矛盾。在當(dāng)前的形勢(shì)下，必須及時(shí)制定消除地方政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)治理效率的可操作性政策措施，為推進(jìn)地方政府性債務(wù)的保質(zhì)高效發(fā)展做出行動(dòng)貢獻(xiàn)和策略貢獻(xiàn)，真正消除地方政府的隱性債權(quán)及其導(dǎo)致的稅費(fèi)最大化和債務(wù)遠(yuǎn)期化。

1.完善和規(guī)范地方政府自主發(fā)債制度

地方政府性債務(wù)融資的可持續(xù)性是融資需要與經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的有機(jī)結(jié)合，其要保持有目的的融資和有約束的融資。地方政府自主發(fā)債是一個(gè)涵蓋法律、財(cái)政、金融和社會(huì)等諸多領(lǐng)域改革的系統(tǒng)工程，新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》已經(jīng)賦予地方政府適度的發(fā)債權(quán)，但一個(gè)成熟的政府債券市場(chǎng)還需要健全的管理體制、問(wèn)責(zé)、糾錯(cuò)制度和政府財(cái)務(wù)信息的透明化，而上述前提條件在中國(guó)并不完全成熟和具備。當(dāng)前，地方政府自主發(fā)債在發(fā)行規(guī)模、市場(chǎng)定價(jià)、債券評(píng)級(jí)、信息披露和違約責(zé)任等方面與市場(chǎng)化的融資機(jī)制尚存差距。存在著潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。必須完善和規(guī)范地方政府自主發(fā)債制度，要認(rèn)識(shí)到，地方政府自主發(fā)債才是真正可行的融資“前門(mén)”，否則只是為地方政府投資打開(kāi)了一扇看上去很美的融資“后門(mén)”。要充分利用這一規(guī)范的融資機(jī)制防范和控制發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)，否則，這一優(yōu)勢(shì)很可能會(huì)轉(zhuǎn)化成為劣勢(shì)，不僅使地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大。還可能進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為中央稅制危機(jī)、高房?jī)r(jià)危機(jī)、民生支出危機(jī)、環(huán)境污染危機(jī)甚至社會(huì)公信力危機(jī)等。

2.把地方政府性債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理

在預(yù)算硬約束條件下，預(yù)算不僅能夠控制債務(wù)總規(guī)模，還能避免地方政府對(duì)中央政府財(cái)政援助預(yù)期的道德風(fēng)險(xiǎn)，更能有效防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)甚至債務(wù)危機(jī)。預(yù)算的編制過(guò)程本質(zhì)上就是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)先評(píng)估過(guò)程，地方政府性債務(wù)預(yù)算不僅是關(guān)于地方政府籌集和使用債務(wù)資金的具體計(jì)劃，更是應(yīng)對(duì)未來(lái)各種支出風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期安排，因此，這是既“治標(biāo)”又“治本”的破解之路。要想從源頭上真正規(guī)范對(duì)地方政府性債務(wù)的管理，防止和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。就必須把地方政府性債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理中。應(yīng)編制專(zhuān)門(mén)的債務(wù)預(yù)算指導(dǎo)，編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，推行地方政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。在建立規(guī)范的地方政府自主發(fā)債融資機(jī)制的基礎(chǔ)上，在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)舉借債務(wù)，嚴(yán)格執(zhí)行地方政府舉債程序，并規(guī)定債務(wù)資金只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出等。

3.推廣PPP模式進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域

PPP（Public Private Partnership）模式是地方政府部門(mén)通過(guò)與社會(huì)資本建立伙伴關(guān)系，共同提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式，其本質(zhì)是公共服務(wù)社會(huì)化。在發(fā)達(dá)國(guó)家，PPP模式是緩解地方政府財(cái)政壓力、提高公共服務(wù)效率的一種普遍且運(yùn)作成熟的模式。PPP模式最適用于“誰(shuí)付費(fèi)，誰(shuí)消費(fèi)”、有穩(wěn)定的現(xiàn)金流、行業(yè)變化速度較慢的公共產(chǎn)品項(xiàng)目，如交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公用事業(yè)等。在新常態(tài)背景下，地方政府宏觀調(diào)控將更加注重市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)PPP模式更多地進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，刺激市場(chǎng)的活力和動(dòng)力，不斷緩解地方政府單純依靠財(cái)政收入的資金壓力，降低地方政府的直接債務(wù)融資需求，也有助于清晰定位地方政府的職能并能發(fā)揮政府和企業(yè)的各自優(yōu)勢(shì)，提高投資效益和公共服務(wù)效率。同時(shí)，原有的地方政府投融資平臺(tái)經(jīng)過(guò)改造也可以充分利用，但要警惕一些項(xiàng)目公司異化為新的融資平臺(tái)公司，借PPP模式之名行變相舉債之實(shí)的行為。

4.逐步剝離融資平臺(tái)的政府融資功能

融資平臺(tái)本質(zhì)上是地方政府某些公共職責(zé)的需要和延伸，是面向市場(chǎng)并代表政府的平臺(tái)，其在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了積極的財(cái)政資金杠桿作用，但也不可避免地有追逐自身利益的傾向，再加之缺乏規(guī)范有效的監(jiān)督和管理，潛在風(fēng)險(xiǎn)不斷顯現(xiàn)。應(yīng)根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文）對(duì)存量債務(wù)按“誰(shuí)受益，誰(shuí)承擔(dān)”的原則進(jìn)行分類(lèi)管理，逐步剝離融資平臺(tái)的政府融資功能.增強(qiáng)自身償債能力，逐步實(shí)現(xiàn)商業(yè)運(yùn)作。融資平臺(tái)公司可以與地方政府簽訂外包服務(wù)購(gòu)買(mǎi)協(xié)議.從法律上成為公共服務(wù)項(xiàng)目的投資主體，利用其累積的社會(huì)資源和項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，更好地代表地方政府與社會(huì)資本開(kāi)展合作，保障地方政府在合作中的利益；融資平臺(tái)公司利用銀行貸款或項(xiàng)目收益抵押等方式來(lái)融資，可以優(yōu)化負(fù)債率，在經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)最優(yōu)融資結(jié)構(gòu)，并幫助地方政府在合作中實(shí)現(xiàn)投入資產(chǎn)的增值保值。

5.構(gòu)建地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系

地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系應(yīng)包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)判斷等階段。在實(shí)際操作中，借債環(huán)節(jié)是基礎(chǔ)，債務(wù)規(guī)模是否適當(dāng)、債務(wù)結(jié)構(gòu)是否合理直接影響著債務(wù)的有效使用和及時(shí)償還；使用環(huán)節(jié)是關(guān)鍵，債務(wù)投向領(lǐng)域是否科學(xué)、債務(wù)使用效益是否顯著等與地方經(jīng)濟(jì)能否健康發(fā)展和償還能力強(qiáng)弱密切相關(guān)；償債環(huán)節(jié)是重點(diǎn)，如果不能及時(shí)償還不僅會(huì)影響到地方政府的公信力還可能形成惡性循環(huán)?？梢愿鶕?jù)實(shí)際情況，在地方政府性債務(wù)借、用、還這三個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)置指標(biāo)，并賦予其相應(yīng)權(quán)重、預(yù)警區(qū)間和風(fēng)險(xiǎn)界限值，再根據(jù)實(shí)踐不斷完善和充實(shí)，構(gòu)建地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。