港澳城市水土保持管理模式分析*

趙 迪,李紅軍,洪 濱,任 改,揣澤堯

(1.環(huán)境保護(hù)部華南環(huán)境科學(xué)研究所,廣東 廣州 510655；2.廣東省水利水電技術(shù)中心,廣東 廣州 510635)

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港澳城市水土保持管理模式分析*

趙 迪1,李紅軍2,洪 濱1,任 改1,揣澤堯1

(1.環(huán)境保護(hù)部華南環(huán)境科學(xué)研究所,廣東 廣州 510655；2.廣東省水利水電技術(shù)中心,廣東 廣州 510635)

城市水土流失的日益嚴(yán)重對(duì)城市水土保持管理提出了更高的要求,該文研究了香港、澳門的城市水土保持管理模式,并將其與內(nèi)地城市水土保持管理模式進(jìn)行對(duì)比,指出了內(nèi)地城市水土保持管理的優(yōu)勢(shì)及有待加強(qiáng)的部分,以期為內(nèi)地水土保持管理的改進(jìn)提供參考。

香港；澳門；城市水土保持

隨著我國城市擴(kuò)張速度的不斷加快,人口、資源和環(huán)境的矛盾愈發(fā)突出,城市中越來越多的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)帶來了嚴(yán)重的城市水土流失。城市水土流失會(huì)危害河道行洪、城市排洪除澇及城市環(huán)境與面貌等[1],亟需采取有效措施遏制城市水土流失。與郊野農(nóng)村的水土流失不同,城市水土流失產(chǎn)生的最主要因素是人類的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng),在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中,大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工礦企業(yè)建設(shè)會(huì)導(dǎo)致原有地形、地表植被、土壤和地表組成物,以及水資源小循環(huán)系統(tǒng)的改變,致使暴雨和大風(fēng)等外營力造成較為嚴(yán)重的水土流失[2]。也正是由于人為因素的可控性,使得城市水土保持管理在水土流失防治方面起到了舉足輕重的作用?！耙粐鴥芍啤钡幕局贫仁沟酶郯牡貐^(qū)在各項(xiàng)城市管理中執(zhí)行著有別于內(nèi)地的管理模式,因此學(xué)習(xí)港澳地區(qū)的城市水土保持管理經(jīng)驗(yàn),對(duì)于提高內(nèi)地的城市水土保持管理水平,以有效保護(hù)水土,推進(jìn)城市水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)具有明顯的現(xiàn)實(shí)意義。

1 香港水土保持管理模式

香港地處中國華南,珠江口東側(cè),北隔深圳河與廣東深圳相接,西與澳門隔海相望,南臨中國南海,地形主要為丘陵,地小多山,平地較少,約有兩成土地屬于低地,主要是河流自然形成的沖積平原和狹窄平地外擴(kuò)出的填海土地；香港境內(nèi)徑流豐富,地表水系發(fā)達(dá),但水系作用范圍有限,無大河流。

香港占地面積為1 104.43 km2,截至2014年末有726.4萬人口,人多地少和多山的現(xiàn)狀使得香港的城市化發(fā)展不得不向山坡要地,長(zhǎng)期的建設(shè)實(shí)踐過程及多次的滑坡(泥石流)事件使政府愈發(fā)重視城市化開發(fā)中水土保持工程的重要性,逐漸加強(qiáng)水土保持方面的監(jiān)管力度。

由于政治體制的不同,香港的水土保持工作與內(nèi)地有較大的差別。香港目前沒有設(shè)置專門的水土保持管理機(jī)構(gòu),水土保持工作的執(zhí)行分解到各個(gè)相關(guān)部門,香港地區(qū)對(duì)水土保持工作進(jìn)行管理的政府職能部門及其體系,如圖1所示。

香港特別行政區(qū)政府各部門中工作涉及水土保持業(yè)務(wù)的主要有發(fā)展局的土木工程拓展署、地政總署、渠務(wù)署和水務(wù)署,運(yùn)輸及房屋局的路政署,環(huán)境局的環(huán)境保護(hù)署,以及食物及衛(wèi)生局的漁農(nóng)自然護(hù)理署。其中土木工程拓展署承擔(dān)了主要的水土保持責(zé)任,水土保持工作在各部門的配合管理中得到了有效的保證。

1) 土木工程拓展署

土木工程拓展署負(fù)責(zé)審核所有涉及土地平整工程的政府和私人發(fā)展項(xiàng)目、防治山泥傾瀉工程、深層挖掘工程、隧道工程、巖洞工程及位于含溶洞的大理巖或復(fù)雜地質(zhì)狀況地區(qū)內(nèi)的地基工程,以及提供巖土工程方面的意見。土木工程拓展署也負(fù)責(zé)制訂和運(yùn)作綜合斜坡安全系統(tǒng),運(yùn)作山泥傾瀉警報(bào)系統(tǒng),制訂管理香港公眾填料的策略并負(fù)責(zé)實(shí)施,以及開展山地及城市綠化工程以減輕水土流失。

圖1 香港水土保持工作政府管理部門及體系

2) 發(fā)展局其他各署

發(fā)展局中除了土木工程拓展署,地政總署、渠務(wù)署和水務(wù)署在工作中也負(fù)有相關(guān)的水土保持責(zé)任。地政總署負(fù)責(zé)保養(yǎng)位于未撥用和未批租政府土地上的人造斜坡；渠務(wù)署負(fù)責(zé)排污和防洪工作,如果因開發(fā)造成的水土流失泥沙進(jìn)入排水道或雨水排放管道,該署可根據(jù)水污染條例中有關(guān)泥沙危害條款對(duì)其進(jìn)行處罰,任何跨河(排水道)或影響涉及排水道的建設(shè)項(xiàng)目必須經(jīng)過渠務(wù)署的審核和審批；水務(wù)署負(fù)責(zé)飲用水設(shè)施與水庫(水塘)水源保護(hù)區(qū)(集水區(qū))的管理,任何可能影響水源保護(hù)區(qū)或水設(shè)施的項(xiàng)目必須經(jīng)水務(wù)署審核與批準(zhǔn)。

3) 路政署、環(huán)保署和漁農(nóng)自然護(hù)理署

路政署負(fù)責(zé)公用道路系統(tǒng)邊坡的加固、綠化與維護(hù),香港地勢(shì)崎嶇,土壤情況不一,時(shí)有臺(tái)風(fēng)及豪雨,因此,路政署在各區(qū)辦事處設(shè)有緊急應(yīng)變中心,以處理沖毀道路、樹木倒塌及山泥傾瀉等緊急事故；環(huán)境保護(hù)署主要通過環(huán)境影響評(píng)估和自然保育政策的制訂和實(shí)施來加強(qiáng)水土保持的監(jiān)督和管理；漁農(nóng)自然護(hù)理署負(fù)責(zé)保護(hù)現(xiàn)有的植被自然保護(hù)區(qū)及自然景觀,并監(jiān)察及審核根據(jù)環(huán)境影響評(píng)估條例批準(zhǔn)的發(fā)展工程而須采取的生態(tài)緩解措施。

所以,雖然香港對(duì)建設(shè)工程沒有名義上專門的水土保持要求,但在各個(gè)部門聯(lián)合的審批監(jiān)管下,水土保持工作能夠得到很好的落實(shí)。首先,在工程審批過程中,有土木工程拓展署、渠務(wù)署、水務(wù)署和漁農(nóng)自然護(hù)理署相繼進(jìn)行審批把關(guān)；確保工程設(shè)計(jì)符合各項(xiàng)水土保持要求之后,在工程建設(shè)過程中通過嚴(yán)格的監(jiān)督檢查和竣工后的工程驗(yàn)收來保證水土保持措施的落實(shí)；工程建成后的水土保持設(shè)施的維護(hù)分公共工程和私人工程兩類分別進(jìn)行,公共工程根據(jù)工程性質(zhì)的不同主要由土木工程拓展署和路政署負(fù)責(zé)維護(hù),私人工程則由業(yè)主負(fù)責(zé)維護(hù),并有相關(guān)政府部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查。除了開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目,香港其他未被占用公共用地部分的水土保持,如公共斜坡的加固、公園及自然保護(hù)區(qū)的綠化等工作則由土木工程拓展署、地政總署和環(huán)境保護(hù)署負(fù)責(zé)實(shí)施及后期檢查維護(hù)。

另外,在健全的監(jiān)管制度帶領(lǐng)下,香港政府從事工程建設(shè)和管理的公務(wù)員隊(duì)伍龐大[3],分工細(xì)密,且均具備一定的專業(yè)能力,保證了建設(shè)工程設(shè)計(jì)、審批及后期監(jiān)管工作的貫徹落實(shí)。

值得指出的是,許多涉及水土保持的部門,可以對(duì)地政總署的劃地計(jì)劃施加決定性影響。如地政總署決定撥地的建議文件首先要轉(zhuǎn)到土力工程拓展署進(jìn)行土力穩(wěn)定性評(píng)估,土力工程拓展署可根據(jù)該地段的斜坡安全性和穩(wěn)定性評(píng)估,提出該地段是否可開發(fā)或需減小其開發(fā)面積的意見,地政總署在征求各部門意見之后才能決定是否撥地[4]。香港水土保持管理中各部門的制衡和協(xié)調(diào)都很有力。

2 澳門水土保持管理模式

澳門位于中國大陸東南沿海,地處珠江三角洲的西岸,隔海東望即是香港,北方的澳門半島連接廣東珠海,南方則是氹仔、路環(huán)和路氹城所組成的大島。在澳門半島,平地面積較大,約占80%以上；氹仔島和路環(huán)島丘陵面積較多,氹仔占45%,路環(huán)則近80%；路氹城則是人工填海形成的平地。澳門境內(nèi)最高山丘位于路環(huán)島,高度為170.6米。

截至2014年,澳門人口為63.62萬,陸地面積30.3平方公里。同香港一樣,在“一國兩制”基本方針的帶領(lǐng)下,澳門在水土保持管理模式上與內(nèi)地也存在較大的不同。

與香港相同,澳門沒有設(shè)立專門的水土保持管理機(jī)構(gòu),水土保持方面的管理是各部門分工協(xié)調(diào)共同完成的。在政府管理機(jī)構(gòu)方面,職責(zé)與水土保持管理關(guān)聯(lián)性最大的是運(yùn)輸公務(wù)司下轄的土地公務(wù)運(yùn)輸局、環(huán)境保護(hù)局和行政法務(wù)司下轄的民政總署。

1) 土地公務(wù)運(yùn)輸局

以建筑、擴(kuò)建工程為例,土地公務(wù)運(yùn)輸局負(fù)責(zé)主持項(xiàng)目從開工到驗(yàn)收的各個(gè)環(huán)節(jié),包括發(fā)出街道準(zhǔn)線圖、土地租賃、核準(zhǔn)建筑工程計(jì)劃、簽發(fā)工程準(zhǔn)照以及竣工后的驗(yàn)收等。根據(jù)土地公務(wù)運(yùn)輸局的規(guī)定,工程建設(shè)流程如圖2所示。

圖2 澳門建筑、擴(kuò)建工程建設(shè)流程示意

其中,草案即相當(dāng)于內(nèi)地的初步設(shè)計(jì),在這一環(huán)節(jié)中需提交建筑設(shè)計(jì)說明書及相關(guān)部門所發(fā)意見的函件副本,并在設(shè)計(jì)中對(duì)各部門所發(fā)意見做出響應(yīng)。正則即是正式的設(shè)計(jì)文件,這一環(huán)節(jié)需提交有關(guān)工程設(shè)計(jì)全面的計(jì)劃方案,包括①建筑計(jì)劃；②地基結(jié)構(gòu)計(jì)劃；③擋土支撐計(jì)劃；④樁基(環(huán)保)計(jì)劃；⑤供水計(jì)劃；⑥排水及渠道計(jì)劃；⑦消防計(jì)劃；⑧供電系統(tǒng)計(jì)劃；⑨空調(diào)/通風(fēng)/防排煙系統(tǒng)計(jì)劃；⑩燃?xì)?燃料供輸系統(tǒng)計(jì)劃；升降機(jī)類設(shè)備計(jì)劃；道路及基建計(jì)劃；護(hù)坡計(jì)劃。其中與水土保持相關(guān)的分別是擋土支撐計(jì)劃、排水及渠道計(jì)劃和護(hù)坡計(jì)劃,相關(guān)工程設(shè)計(jì)的合理性均在這一環(huán)節(jié)進(jìn)行審查,審批通過后才可進(jìn)入下一環(huán)節(jié)。待工程完工,再由土地公務(wù)運(yùn)輸局組織工程驗(yàn)收,當(dāng)所有工程分部(包括水土保持相關(guān)工程)均滿足設(shè)計(jì)要求后,才予以發(fā)放竣工證明書,進(jìn)而投入使用。

因此,澳門的工程建設(shè)項(xiàng)目是將水土保持及其他各類工程計(jì)劃統(tǒng)一提交,并集中于土地公務(wù)運(yùn)輸局一個(gè)部門進(jìn)行審批,有效地簡(jiǎn)化了審批流程,提高了行政審批的效率。

2) 環(huán)境保護(hù)局

環(huán)境保護(hù)局是澳門特別行政區(qū)負(fù)責(zé)研究、規(guī)劃、執(zhí)行、統(tǒng)籌和推動(dòng)環(huán)境政策的公共部門。其制訂與保護(hù)和維護(hù)環(huán)境、自然、生態(tài)平衡及環(huán)境可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的方案,推動(dòng)環(huán)境影響評(píng)估、環(huán)境規(guī)劃和管理等工作均與水土保持密切相關(guān)。在對(duì)工程項(xiàng)目管理方面,環(huán)境保護(hù)局發(fā)行了《需進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估的工程項(xiàng)目類別清單》,以監(jiān)督和控制工程項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響,而環(huán)境影響評(píng)估中的生態(tài)影響評(píng)估就包括水土流失方面的影響評(píng)估。

3) 民政總署

民政總署下設(shè)有道路渠務(wù)部及園林綠化部,負(fù)責(zé)道路渠務(wù)的建設(shè)及保養(yǎng)、公園和自然保護(hù)區(qū)等場(chǎng)所的護(hù)理,及公共斜坡的管護(hù)(與土地公務(wù)運(yùn)輸局共同負(fù)責(zé)),即主要負(fù)責(zé)公共區(qū)域的水土保持工作,且側(cè)重于工程后期的監(jiān)管維護(hù)。

綜上,澳門政府執(zhí)行水土保持相關(guān)工作的部門中,土地工務(wù)運(yùn)輸局側(cè)重于對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)過程的監(jiān)督管理,民政總署側(cè)重于工程后期的監(jiān)管維護(hù)及負(fù)責(zé)公共園林的綠化,而環(huán)境保護(hù)局則從環(huán)境保護(hù)角度對(duì)工程項(xiàng)目實(shí)行進(jìn)一步的控制與監(jiān)督。雖未成立專門的水土保持管理機(jī)構(gòu),但水土保持各方面的工作通過各相關(guān)部門的配合能夠得到有力的執(zhí)行及保證。

3 內(nèi)地與港澳管理模式的比較分析

我國“水土保持”的概念在1940年即被提出,水土保持事業(yè)在經(jīng)歷了數(shù)十年的發(fā)展后逐漸成熟。從1957年水土保持委員會(huì)的成立及《中華人民共和國水土保持暫行綱要》的發(fā)布,到1991年《水土保持法》的誕生,內(nèi)地的水土保持工作進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展的法制化階段[5]。目前對(duì)城市水土保持的管理主要體現(xiàn)在對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持的審批與監(jiān)管上,包括水土保持方案[6]、水土保持監(jiān)測(cè)和水土保持設(shè)施驗(yàn)收3個(gè)方面,對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的前期、建設(shè)過程及驗(yàn)收3個(gè)階段分別把關(guān)。根據(jù)《中華人民共和國水土保持法》,在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目,生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案；對(duì)于可能造成嚴(yán)重水土流失的大中型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目,生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)在項(xiàng)目生產(chǎn)建設(shè)過程中對(duì)水土流失狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè),或委托有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)測(cè)；生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收時(shí)需進(jìn)行水土保持設(shè)施專項(xiàng)驗(yàn)收。3個(gè)階段的監(jiān)督管理工作均有相應(yīng)級(jí)別的水行政主管部門負(fù)責(zé)。

由于內(nèi)地有明確的水土保持概念,且有專門的水行政主管部門負(fù)責(zé)水土保持的監(jiān)督管理工作,因此相比于港澳具有更好的水土保持管理基礎(chǔ)。但內(nèi)地在簡(jiǎn)政放權(quán)大的改革背景下,政府部門設(shè)置及人員配置逐步精簡(jiǎn),在建設(shè)項(xiàng)目管理過程中主要行使把關(guān)審批的職責(zé),具體的日常監(jiān)督監(jiān)測(cè)等工作需要依靠生產(chǎn)建設(shè)單位自行開展,這就容易造成監(jiān)督監(jiān)測(cè)成果造假的現(xiàn)象,從而使水土保持管理工作流于形式,降低實(shí)施力度。港澳地區(qū)由于政治體制的不同,政府部門具備專業(yè)且龐大的公務(wù)員隊(duì)伍,工程管理的執(zhí)行力度非常強(qiáng),即使水土保持工作分散到各個(gè)部門分別管理,也能夠有效地避免城市水土流失。而內(nèi)地雖具備較為完善的法律法規(guī)及管理機(jī)構(gòu),但由于管理人員有限,無法真正做到全程監(jiān)管,更多的是依靠生產(chǎn)建設(shè)單位自行委托進(jìn)行相關(guān)工作,繼而由水行政主管部門審查相應(yīng)工作成果,這就使得水土保持管理工作容易流于形式,降低實(shí)施力度。借鑒于此,筆者認(rèn)為,為了更好地管理城市水土保持工作,還需加強(qiáng)相關(guān)管理部門人員專業(yè)知識(shí)與能力的培養(yǎng)[7],而內(nèi)地公務(wù)人員不足的問題可通過政府委托的方式委托相應(yīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)代其進(jìn)行日常管理,包括水土保持監(jiān)測(cè)及設(shè)施驗(yàn)收(水土保持設(shè)施驗(yàn)收的委托主體已通過《水利部辦公廳關(guān)于貫徹落實(shí)國發(fā)[2015]58號(hào)文件進(jìn)一步做好水土保持行政審批工作的通知》(辦水保[2015]247號(hào))修改為方案審批部門),而非生產(chǎn)建設(shè)單位自行委托的方式,這樣就可以有效減小日常監(jiān)管信息造假的可能性,在順應(yīng)內(nèi)地簡(jiǎn)政放權(quán)基本要求的前提下又不放松水土保持監(jiān)管。

此外,香港政府對(duì)于公共工程水土保持的監(jiān)管非常重視,具體表現(xiàn)在制訂和運(yùn)作綜合斜坡安全系統(tǒng),運(yùn)作山泥傾瀉警報(bào)系統(tǒng),制訂管理香港公眾填料的策略并負(fù)責(zé)實(shí)施,以及開展山地及城市綠化工程等,大多由土木工程拓展署負(fù)責(zé)實(shí)施,而內(nèi)地在這一方面則相對(duì)薄弱,需要得到政府足夠的重視。

綜上,港澳在城市水土保持管理方面雖沒有設(shè)定專門的機(jī)構(gòu),但各部門相關(guān)工作的有力執(zhí)行和良好配合使城市水土流失得到有效控制。內(nèi)地在水土保持工作方面設(shè)有專門的職能部門,因此占據(jù)制度方面的優(yōu)勢(shì),但還需加強(qiáng)相關(guān)工作的執(zhí)行力度,以及與其他相關(guān)部門的溝通配合,才能使城市水土保持工作進(jìn)一步落實(shí),有效避免因開發(fā)建設(shè)活動(dòng)引起的水土流失。

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(本文責(zé)任編輯 馬克俊)

Analysis on Urban Water and Soil Conservation Management in Hongkong and Macao

ZHAO Di1, LI Hongjun2, HONG Bin1, REN Gai1, CHUAI Zeyao1

(1.South China Institute of Environmental Sciences.MEP, Guangzhou 510655, China; 2. Guangdong Technical Centre of Water Resources and Hydropower, Guangzhou 510635, China)

The situation of urban water and soil loss is becoming more and more serious, which requires higher demands to the management of water and soil conservation in city. The management model of water and soil conservation in Hongkong and Macao has been studied, and compared to the one in inland city, consequently pointing out the advantages and weaknesses of urban water and soil conservation management in inland city, aiming at providing references for the urban water and soil conservation management of inland city.

Hongkong; Macao; urban water and soil conservation

2016-03-14;

2016-04-08

趙迪(1990),女,碩士,助理工程師,主要從事生物炭應(yīng)用及水土保持研究。

*資助項(xiàng)目：珠海市橫琴新區(qū)水土保持管理模式創(chuàng)新研究(橫建合同[2015]70號(hào))。

S157

B

1008-0112(2016)03-0059-04